Трансформация региональной модели международных отношений в Западном полушарии
- -
- 100%
- +
Исследование выполнено при финансовой поддержке РФФИ в рамках научного проекта № 20-014-00023.
Авторский коллектив: д. полит. н. В.П. Сударев (введение, 1.1., 1.2., 1.5., заключение), к. и. н. Н.Ю. Кудеярова (1.1., 2.2.), к. полит. н. А.Д. Щербакова (2.4., 2.5.), к. и. н. А.А. Манухин (1.1., 2.1., 2.3.), к. полит. н. М.А-М. Кодзоев (1.1., 1.3., 1.4.).
Авторы: Сударев В. П., Кудеярова Н. Ю., Манухин А. А., Щербакова А. Д., Кодзоев М. А-М.
Владимир Петрович Сударев Редактор
© В. П. Сударев, 2022
© Н. Ю. Кудеярова, 2022
© А. А. Манухин, 2022
© А. Д. Щербакова, 2022
© М. А-М. Кодзоев, 2022
ISBN 978-5-0059-4104-6
Создано в интеллектуальной издательской системе Ridero
Список сокращений
A4P Альянс ради процветания
ADD Альянс демократического развития
AEC Ассоциация карибских государств
CAFTA—DR Соглашение о зоне свободной торговли в Центральной Америке и Доминиканской Республике
CARICOM Карибское сообщество
CARPHA Карибское агентство общественного здравоохранения
CDEMA Карибское агентство по ликвидации последствий стихийных бедствий
CDMA Конференция министров обороны Америк
CICAD Межамериканская комиссия по контролю за оборотом наркотиков
CICIES Комиссия по борьбе с безнаказанностью в Сальвадоре
CIN Ибероамериканское сообщество наций
COHSOD Совет по человеческому и социальному развитию CARICOM
COPPESSAALC Комиссия по поддержке малого и промыслового рыболовства в ЛАКБ
CSS Южноамериканский совет по здравоохранению
DDSH Департамент по обороне и безопасности полушария
DFC Корпорация по финансированию международного развития
DIRI Инициатива по реформированию институтов обороны
FARC Революционные вооруженные силы Колумбии
FOCEM Фонд структурной конвергенции МЕРКОСУР
IDB Межамериканский банк развития
IMPACS Имплементационное агентство CARICOM по безопасности борьбе с преступностью
ISAGS Южноамериканский институт государственного управления в области здравоохранения
MACCIH Миссия в поддержку борьбы с коррупцией и безнаказанностью в Гондурасе
MCC Корпорация вызовов тысячелетия
MDB Бразильское демократическое движение
MIRPS Региональный интегральный механизм по защите и решениям
NAFTA Североамериканское соглашение о свободной торговле
NAPAPI Североамериканский план действий в отношении животных и пандемического гриппа
NORAD Командование воздушно-комической обороны Северной Америки
OECD Организация экономического сотрудничества и развития
OECS Организация восточнокарибских государств
OIRSA Международная региональная организация сельскохозяйственного здравоохранения
PAHO Панамериканская организация здравоохранения
PAN Партия национального действия
SE-Cepredenac Координационный центр по предотвращению бедствий в Центральной Америке и Доминиканской Республике
SECOSEFIN Исполнительный секретариат Совета казначейства или министров финансов
SEGIB Иберо-американский генеральный секретариат
SELA Латиноамериканская и карибская экономическая система
SICA Центральноамериканская система интеграции
SIECA Центральноамериканская система экономической интеграции
SMSP Мезоамериканская система общественного здравоохранения
USAID Агентство США по международному развитию
USMCA Соглашение США-Мексика-Канада
АЛБА Боливарианский альянс для народов Америки
АЛКА Общеамериканская зона свободной торговли
АР Тихоокеанский альянс
АСЕАН Ассоциация государств Юго-Восточной Азии
АТЭС Азиатско-Тихоокеанское экономическое сотрудничество
ВОЗ Всемирная организация здравоохранения
ВПП Всемирная продовольственная программа
ВТО Всемирная торговая организация
ИРЭС Интегральная региональная экономическая ассоциация
ИЭЗ Исключительная экономическая зона
ЛАКБ Латинская Америка и Карибский бассейн
ЛКА Латино-Карибская Америка
МДВП Межамериканский договор о взаимной помощи
МЕРКОСУР Общий рынок стран Южного конуса
МСО Межамериканский совет обороны
ННН Незаконное, несообщаемое и нерегулируемое рыболовство
ОАГ Организация американских государств
ОПОП Один пояс – один путь
ПРОСУР Форум за прогресс и развитие Южной Америки
ПСБ Панамериканское санитарное бюро
РКБ Региональный комплекс безопаности
СЕЛАК Сообщество латиноамериканских и карибских государств
СФНО Сандинистский фронт национального освобождения
ТТП Транстихоокеанское партнерство
УНАСУР Союз южноамериканских наций
ФАО Продовольственная и сельскохозяйственная организация
ЦАИС Центральноамериканская интеграционная система
ЦБЭИ Центральноамериканский банк экономической интеграции
ЭКЛАК Экономическая комиссия ООН для стран Латинской Америки и Карибского бассейна
ЮжКом Южное командование вооруженных сил США
ЮСО Южноамериканский совет обороны
Введение
Предлагаемая вниманию читателя монография является завершающим этапом реализации проекта Российского фонда фундаментальных исследований (РФФИ), направленного на изучение процессов эволюции системы международных отношений в Западном полушарии в первые десятилетия нынешнего века. Основополагающей целью проекта было определение ведущих трендов ее трансформации, анализ меняющегося соотношения центростремительных и центробежных тенденций развития и возможных перспектив обретения системой многоуровневого и стабильного характера.
В качестве теоретической основы были использованы наработки современных отечественных и зарубежных исследователей по выявлению как ведущих тенденций общемировых процессов в продвижении к глобальной многополюсной системе, так и факторов ее торможения. При этом особое внимание было уделено исследованиям комплекса политических, военно-стратегических, экономических, ресурсных вопросов, играющих определяющую роль в изменении общемирового и регионального баланса сил.
При написании монографии в основу был заложен системный подход, позволяющий комплексно проанализировать формирующиеся компоненты новой модели международных отношений в Западном полушарии. Институциональный подход также являлся неотъемлемым атрибутом анализа, так как уже сформировавшееся международно-правовое здание не потеряло свою значимость и оказалось в целом ряде аспектов востребованным при анализе процесса модернизации системы. Немалую роль сыграла и опора на современные геополитические теории и концепции. Базисными компонентами методологии стали сравнительно-исторический метод, структурное моделирование, теории закрытого и открытого регионализма, а также подходы, рассматривающие предмет исследования сквозь призму региональной безопасности.
Анализ преломления выявленных общемировых тенденций в международных отношениях в Западном полушарии в свете возрастания роли транснациональных и двусторонних межгосударственных форм взаимодействия, а также меняющейся роли государства в нарастающем противостоянии моделей неолиберального глобализма и национализма, на взгляд авторов монографии, обретает особую актуальность. В особенности это касается предпринятой в исследовании попытки оценить конфликтогенный потенциал этого района мира и составить прогноз его эволюции в среднесрочной перспективе. Основными его составляющими, как представляется, являются как возрастающая политическая гетерогенность государств Западного полушария, изменение их экономического потенциала, наличие целого ряда территориальных споров, ряд которых вышел из латентной фазы, а также столкновение интересов ведущих мировых держав, стремящихся расширить сферы своего влияния.
В этом отношении особое внимание уделено вступлению в полосу очередного длительного кризиса межамериканской системы, во многом вызванного обозначившимися признаками ее деградации в период президентства Дональда Трампа (2017—2020). При этом система оказалась фактически невостребованной большинством ее членов в начальный период правления Джозефа Байдена (2021г.-н/вр.).
Авторы сосредоточили основное внимание именно на последнем временном отрезке, так как в результате завершения к концу второго десятилетия XXI века «правого поворота» в политическом ландшафте ведущих латиноамериканских государств в отношениях между ними и США заметно усилилась тенденция к дистанцированию и усилению влияния на континенте внерегиональных акторов – Китая и Евросоюза. При этом новая расстановка сил потенциально создает возможности для расширения присутствия в Латинской Америке Российской Федерации.
В целом же в первые десятилетия ХХI века практически все компоненты системы международных отношений в Западном полушарии пришли в движение. В плане межамериканских отношений речь идет не только о кризисе их системы; на них немалое влияние оказало и свертывание военного присутствия США в Афганистане, и выход на первый план во внешнеполитической стратегии Вашингтона проблем восточно-европейского региона, главной целью которой было расширение НАТО на Восток.
Заметное влияние на трансформацию системы международных отношений в Западном полушарии оказала перегруппировка интеграционных объединений региона, в которых существенно обострилось столкновение центростремительных и центробежных тенденций. В результате одни из них вступили в завершающую фазу развития и фактического распада, а другие, в частности, Общий рынок стран Южного конуса (Mercado Común del Sur, МЕРКОСУР) и Тихоокеанский альянс (Alianza del Pacífico, ТА), заметно нарастили свой потенциал.
Новое качество обозначилось в межгосударственном взаимодействии в оборонной сфере. С одной стороны, имело место дальнейшее снижение значимости Межамериканского договора о взаимной помощи (МДВП). С другой, более гибкие форматы обрело сотрудничество латиноамериканских государств в военно-технической сфере. При этом Соединенные Штаты по-прежнему предпринимают попытки восстановить над ним свой контроль посредством расширения практики совместных маневров по линии Южного командования вооруженных сил (ЮжКом), масштабных консультаций, и попыток вовлечения таких ведущих государств региона как Бразилия в сферу деятельности НАТО.
Борьба с трансграничной организованной преступностью постепенно обретает в Западном полушарии новые формы и остается крайне важным сюжетом. Здесь важно было выделить элементы новизны с точки зрения государственной политики. Теперь простое содействие силовым структурам и реформированию судебной системы представляется недостаточным. Внешние спонсоры, прежде всего США, обращают больше внимания на отслеживание финансовых потоков, питающих деятельность наркокартелей и контрабандистов. Региональные форматы, в том числе Комиссия по безопасности Западного полушария ОАГ, постоянно осуществляют обмен опытом. В числе лидеров таких партнерств Мексика, Колумбия, Коста-Рика, Доминиканская Республика, Эквадор, Чили. Предпринимаются попытки (в основном безуспешно) пресечь основные коридоры поставки наркотиков в Северную Америку и Европу.
Одной из самых животрепещущих проблем региона является миграция. С начала 2010-х гг. произошел всплеск миграционной активности, способствовавшей возникновению массовых «караванов мигрантов», продвигавшихся в сторону мексикано-американской границы с целью попасть на территорию США. Со временем они стали серьезным фактором, как внутренней политики Соединенных Штатов, так и их отношений с южными соседями. Региональная миграционная система в Западном полушарии претерпела в последние годы глубокую трансформацию. Это динамичный процесс, который отличает качественное изменение структурных и функциональных показателей, перемены глубинной сути миграционной повестки.
Миграционное пространство в Западном полушарии делится на две части – северную и южную, обе они находились в рассматриваемый период в состоянии турбулентности. Южная часть находится под давлением миграционного кризиса в Венесуэле, который с 2020 г. из-за пандемии практически исчез из повестки дня межамериканских органов. Однако его влияние на общерегиональную систему сохраняется, не приводя при этом к структурным изменениям всей конструкции, но оказывая давление на социальную систему соседних стран, принимающих венесуэльских мигрантов. Основные изменения происходили в северной части, которая включает в себя США, Мексику, страны Центральной Америки и Карибского бассейна. Здесь ключевую роль играл миграционный кризис в Центральной Америке, в ходе которого происходило структурное и функциональное изменение характеристик вовлеченных государств.
Анализ миграционных процессов предполагает опору на структурно-функциональный подход к рассмотрению региональной миграционной системы. Это позволяет более четко обозначить изменения функций вовлеченных в нее государств. Важную роль играет текущая трансформация миграционной модели Мексики – уход от парадигмы исключительно донора рабочей силы и усиление статуса транзитного государства. Это уже привело к изменению круга вопросов, решаемых на политическом уровне, а также расширило ролевой диапазон взаимодействия с США и центральноамериканскими государствами. Усложнение системы создало для Мексики не только определенные трудности, но также и новые возможности для ее внешней политики. США приходится реагировать на изменение роли Мексики. Если раньше страна была «объектом» североамериканской миграционной политики, то усиление ее роли как самостоятельного субъекта ставит вопрос об изменении методов реализации миграционной политики с привлечением Мексики в качестве одного из главных партнеров.
Важную роль в текущей трансформации системы международных отношений в Западном полушарии играет продолжающаяся пандемия. Она стала дополнительным фактором давления на все элементы системы. Негативные макроэкономические процессы усилили действие факторов, провоцирующих новые волны исхода населения из государств Центральной Америки.
Немаловажной представляется трансформация гуманитарной составляющей в контексте дихотомии прав человека на свободное передвижение и примата устойчивости государства и его обязанности обеспечивать безопасность граждан в рамках территориальных границ. Дискуссия о правах на свободу передвижения, обязательствах защиты со стороны международного сообщества и примата безопасности – все это создавало новую «оболочку» стратегии реализации миграционной политики, ее зависимости от внутриполитических дискуссий.
Можно предположить, что такая постановка вопроса – это удел преимущественно США, как ключевого игрока, формулирующего основные правила передвижения в системе. Однако позиция США во многом оказалась зависимой не от внешнеполитического контекста взаимодействия со странами субрегиона, а от политического расклада сил внутри страны. Предполагается рассмотреть трансформацию миграционной политики США двух администраций. Тем не менее, все это также влияло на композицию международных отношений и изменение всей системы.
Важнейшая роль в урегулировании миграционного вопроса отводится участию стран так называемого «северного треугольника» Центральной Америки (Гватемала, Гондурас и Сальвадор). Лидеры этих государств находились в тесном взаимодействии с США в период правления Барака Обамы. Куратором латиноамериканского направления внешней политики тогда фактически являлся вице-президент Дж. Байден, который в 2015 г. выступил с инициативой «план Колумбия» для Центральной Америки, главной целью которого являлось содействие улучшению благосостояния государств, в том числе в борьбе с преступностью. По идее, это должно было существенно снизить уровень насилия и привести к экономическому росту центральноамериканских стран, что улучшило бы социальную ситуацию и, следовательно, снизило бы стимулы к эмиграции.
Однако выделенные на эти цели средства оказались неэффективны по причине коррумпированности политических элит и непрозрачности правительственных расходов. Новый план, предложенный Байденом в качестве кандидата в президенты, предусматривал предварительную реформу национальной системы для установления более транспарентного способа траты государственных расходов и суда над чиновниками, уличенными в присвоении государственных средств. Таким образом, вопросы экономической повестки дня и устойчивого развития могли бы стать еще одним фактором оптимизации системы международных отношений Западного полушария.
В то же время весьма неоднозначное развитие получили отношения США с леворадикальными правительствами. Если в период правления Д. Трампа кубинское, венесуэльское и никарагуанское направления внешней политики осуществлялись по единому принципу враждебности, то при Дж. Байдене предполагалась дифференциация подходов в каждом из этих случаев. Однако вопрос отношений с Кубой отошел на задний план, а в отношении Каракаса сохранилась жесткая политика санкций. В отношении Никарагуа была взята на вооружение политика адресных санкций против отдельных высокопоставленных лиц в правительстве. Резкая интенсификация конфликтности в отношениях между Россией и возглавляемой Вашингтоном коалицией западных стран в начале 2022 г. привела к некоторому пересмотру политики в отношении правительства Николаса Мадуро. Отказ от тяжелой нефти, ранее поставлявшейся из России в объемах примерно в 200 тыс. барр. в сутки, заставил Вашингтон искать общие знаменатели в отношениях с Каракасом.
Важнейшим элементом новой модели международных отношений в Западном полушарии вновь стал вопрос лидерства в Южном конусе, традиционно выражающийся на протяжении полутора веков в соперничестве Аргентины и Бразилии. Аргентина, последние годы испытывавшая тяжелый социально-экономический кризис, вряд ли могла оказать серьезную конкуренцию бразильскому соседу. Однако победа на президентских выборах в Бразилии левонационалистически ориентированного Луиса Игнасио Лулы да Сильва, так же как и приход к власти левоцентристских лидеров в результате состоявшихся выборов в Чили и Колумбии существенно повлияли на общий политический ландшафт в Латинской Америке. Новый «левый поворот» в регионе существенно снизил возможности США влиять на ситуацию в Западном полушарии.
Глава 1. Направления трансформации
§1. Основные тренды эволюции современной системы межрегиональных отношений
К началу третьего десятилетия XXI в. система международных отношений Западного полушария вступила в полосу существенного обновления. Ряд ее компонентов преобразовался путем адаптации к меняющимся мейнстримам современной мировой политики. На уровне всего полушария речь, в первую очередь, шла о вступлении в полосу очередного длительного кризиса межамериканской системы без каких- либо признаков ее обновления. Жизненный цикл этого старейшего межгосударственного объединения, образованного сразу же после окончания Второй мировой войны (1939—1945), представляется фактически завершенным. В немалой степени этому способствовали усилия администрации Д. Трампа, направленные на то, чтобы поставить его полностью под свой контроль. Рядом государственных деятелей Латинской Америки уже поднимается вопрос о необходимости замены Организации американских государств (ОАГ) другим межрегиональным объединением, которое не контролировалось бы только Соединенными Штатами. 1
В то же время необходимо признать, что межамериканский формат является наиболее институционализированным. ОАГ включает в себя все государства Западного полушария, кроме Кубы, Венесуэлы, инициировавшей выход из нее в 2019 г., а также Никарагуа – в 2021 г., а мандат охватывает практически все сферы международного взаимодействия, хотя и не оказывает решающего влияния на поведение национальных правительств. Тем не менее, весьма характерно ее активное участие в «сопровождении» социально-политических процессов в регионе. Наиболее заметным проявлением этой роли Организации можно считать функционирование аффилированных с ней правовых механизмов (в первую очередь, Межамериканской комиссии по правам человека). 2
Не в последнюю очередь это связано с тем, что именно в направлении укрепления демократических институтов управления в основном и происходила эволюция межамериканской архитектуры с начала 1990-х годов. Отправной точкой на этом пути стало принятие в 1991 г. Генеральной ассамблеей ОАГ резолюции 1080, осуждающей смену законно избранных правительств силовым путем, а затем и подписание в 2001 г. Межамериканской демократической хартии, предусматривающей механизм приостановки членства страны в случае нарушения конституционного строя. На рубеже столетий было несколько случаев заметного влияния Организации на исход внутриполитических кризисов, чреватых восстановлением правления военных или продолжительным хаосом в условиях экономической нестабильности (Гватемала, Гондурас, Парагвай, Перу, Эквадор). Вместе с тем очевидной была некоторая ее растерянность в тех случаях, когда непонятным было отношение к происходящему отдельных государств, в первую очередь, США. Яркой иллюстрацией стали первые промежуточные «вехи» нарастающего кризиса в Венесуэле (2002, 2014 гг.), особенно в Гондурасе (2009 г.). В свете этого реакция ОАГ на отстранение от власти президента Мануэля Селайи лишь отчасти может рассматриваться как применение полномочий «арбитра». 3 4
Нельзя назвать также настоящим проявлением функций регионального управления и направление регулярных наблюдательных миссий ОАГ на выборы разного уровня в латиноамериканских странах. После беспрецедентной по уровню насилия смены власти в Боливии осенью 2019 г., одним из катализаторов которого послужил вердикт о нарушении прозрачности демократического процесса, неоднократно поднимался вопрос о допустимых пределах использования инструмента международного давления в отношении национального суверенитета. 5
Фактически «статистами» стали миссии ОАГ для изучения вопроса о политическом урегулировании в Гаити в 2019—2021 годах. Продемонстрировала Организация и отсутствие ресурсов для оказания реального влияния на борьбу с коррупцией в странах региона: так, Комиссия по борьбе с безнаказанностью в Сальвадоре (Comisión Internacional Contra la Impunidad en El Salvador, CICIES) и Миссия в поддержку борьбы с коррупцией и безнаказанностью в Гондурасе (Misión de Apoyo contra la Corrupción y la Impunidad en Honduras, MACCIH) прекратили свою деятельности в силу нежелания сотрудничества с ними правительств.
Наконец, даже по мере обострения венесуэльского кризиса ОАГ, скорее, шла за позицией отдельных государств (при неоспоримой роли Вашингтона), нежели предлагала свою повестку. Характерным стало образование в 2017 г. Лимской группы, которая значительно результативнее проводила курс на изоляцию правительства Н. Мадуро, а затем поддержала «временного президента» Хуана Гуайдо. Принятие генеральным секретариатом ОАГ такого подхода и передача кресла постоянного представителя делегату «временных властей» говорила больше о меняющемся политическом ландшафте, а не новом качестве межамериканских институтов. Тем не менее, стоит констатировать, что в вопросе об «идентичности» Западного полушария именно трактовка внутриполитических процессов и правочеловеческих аспектов сейчас выступает на передний план.
Трансформация затронула и латиноамериканские интеграционные группировки, в которых начался процесс деидеологизации и преодоления достаточно формального характера деятельности. Акцент был сделан на приоритетах социально-политической стабильности и экономического развития государств-членов. С одной стороны, это привело к постепенному торможению деятельности ряда образований, а в ряде случаев и к их фактическому отмиранию. Большинство исследователей указывают на то, что при всем очевидном стремлении стран Латинской Америки создать структуры, независимые от «ядра» системы, оно так и не увенчалось успехом. Не в последнюю очередь это объясняется неспособностью выработать архитектуру регионального управления, которая выходила бы за рамки экономической интеграции, прежде всего, по образцу Европейского Союза (ЕС), воспринимавшегося многими латиноамериканцами в качестве образцовой модели регионального управления. 6
Пожалуй, наиболее яркий пример здесь – взлет и падение Союза южноамериканских наций (Unión de Naciones Suramericanas, УНАСУР). Институционально оформленный в 2008 г. по инициативе левых и левоцентристских лидеров региона (прежде всего, президента Бразилии Л. И. Лулы да Силвы и главы Венесуэлы Уго Чавеса), он претендовал на создание многоуровневой структуры управления в масштабах Южной Америки, однако проявлял амбиции и в отношении происходящего на всем латиноамериканском пространстве. Планировавшиеся, но так и не учрежденные Совет глав государств и правительств, Южноамериканский парламент, Комиссия по делам граждан и правам человека во многом воспроизводили органы внерегиональных объединений. Активно велась работа над выработкой единой финансовой политики через Южноамериканский банк, которая также не была реализована. 7