О неудобствах, происходящих от государственного управления в форме единоличной

<…> В самой вещи существуют только две формы государственного управления, к которым подходят все прочие в разных государствах под разными наименованиями:

1) Канцелярская, или единоличная, форма государственного управления, в коей одно лицо управляет более или менее пространною частью, и в которой все находящиеся по его начальством, суть его подчиненные;

и 2) коллежская, или товарищеская, форма государственного управления, в которой несколько соединенных лиц управляют какою-либо более или менее пространною частью, в качестве товарищей.

О форме единоличной

Отличительное свойство единоличной формы есть подчиненность всех единому начальству и каждого чиновника постепенно один другому.

В отношении к министру, или к начальнику какой-либо части, директоры канцелярий и департаментов, секретари, начальники отделений, столоначальники, письмоводители и разные другие чиновники, какого бы они чина и звания ни были, суть простые исполнители воли один другого, равно все обязанные исполнять приказания начальников, без всякого прекословия.

Тщетно законы в разные времена усиливались положить пределы слепому повиновению подчиненных; но несогласно с природою, чтобы подчиненный противопоставил закон своему начальнику, от которого зависит все его счастие и несчастие. Начальник определяет его к месту, тот же начальник лишает его места, когда заблагорассудит; следственно подчиненному не остается ничего делать, как только содействовать видам начальника, которому он всем обязан, от покровительства которого он всего ожидает и от неудовольствия которого должен непрестанно опасаться худых для себя последствий. Впрочем, и подчиненному невыгодно исполнять то, чего от него требует начальник, ибо в свою очередь и он по своей части может также позволить себе злоупотребления, соразмерные со степенью своего звания.

Формы, присвоенные сему роду государственного управления, прикрываясь личиною правильности, блестят только наружности, нимало не связывают произвола; ибо, с одной стороны, весьма легко по ним доказать точность исполнения, между тем как с другой нет почти средства открыть нарушения.

И так в форме государственного управления, в которой каждый чиновник действует отдельно, и следственно может склонять действия свои к такой цели, которая для него выгоднее, в которой каждый имеет возможность замедлять или ускорять движение дел, запутывая вместо приведения в ясность, толкуя каждое дело по своему, распространяя или сжимая смысл бумаги и представляя справки в таком виде, в каком заблагорассудит; в такой форме, в которой все зависит от одного лица без соучастия других, кроме подчиненных, где во всем соблюдается канцелярская тайна и, следственно, где все производится сокровенным образом, может ли существовать наблюдение за исполнением законов?

Весьма несправедливо думают те, которые, встречая форму сию в некоторых частях управления западных европейских государств, считают ее потому свойственною всем просвещенным народам. Но форма сия свойственна только одним только народам, находящимся в варварстве, ибо они другой никогда не знали. И до сих пор еще азиатские народы управляются чиновниками, непосредственно подчиненными друг другу, и от последствий сего управления самые цветущие страны света сделались странами опустошенными, ибо форма сия находится в совершенной противоположности с выгодами государя, стеснительна для подданных, разорительна для государства, и в таком случае допустительна:

1) Когда все места заняты чиновниками одинаковой честности и одинаковой степени просвещения и

2) когда чиновники, пользующиеся личною властью, встречают преграду в народных установлениях, имеющих достаточную силу для составления противувесия их произволу.

О форме товарищеской

Товарищеская, или коллежская, форма отличается от единоличной тем, что управление производится вместо одного, несколькими лицами совокупно.

Чиновники, составляющие коллегию или совет, суть действительные члены управления вверенной им части, а не подчиненные, и президент есть только старший между ими. Без сего равенства в правах членов, составляющего существо коллежского обряда, коллегии, советы, палаты, суды и прочие присутственные места, не что иное суть, как только канцелярии или единоличные управления; ибо в правлении нет средины между равными и подчиненными, между товарищами и просто исполнителями.

Другое отличительное свойство коллежского обряда есть то, что действия всех и каждого подчинены единообразной методической форме, которая, не представляя ничего на произвол, ручательствует в исполнении законов, облегчает самое исполнение и служит основанием к определению ответственности.

Третье отличительное свойство коллежского обряда состоит в том, что правительство более обеспечивается как со стороны познаний, так и со стороны бескорыстия чиновников. Во всяком необыкновенном предмете один чиновник легко может погрешить, или по неведению, или по нерадению, вместо того, как между несколькими членами коллегии, гораздо скорее найдутся и нужные познания и потребное внимание. С другой стороны, одно лицо может легко быть подвергнуто просьбами или увлечено интересом, ибо, управляя всем производством дела по своему произволению, оно имеет все способы ускользнуть от ответственности; но гораздо труднее подвигнуть или увлечь всех членов коллегии, подверженных одинаковой ответственности, и хотя бы один член остался непоколебимым, то и другим нельзя согласиться с ним, не обнаружив учиненного злоупотребления.