Лицензирование банковской деятельности в Российской Федерации. Учебное пособие
- -
- 100%
- +
© С. В. Пыхтин, 2005
© Оформление. ИД «Юриспруденция», 2012
Предисловие
Роль банков в отечественной кредитно-финансовой системе вряд ли можно преувеличить, ведь их нормальное функционирование – неотъемлемое условие жизнеспособности национальной экономики и политической стабильности в обществе. Еще в 1904 г. Д. Д. Батюшков отмечал, что по количеству действующих в стране банков можно судить о ее экономической культуре, а количество банков является одним из показателей благосостояния народа и залогом его будущего богатства[1]. Сказанное остается справедливым и по сей день. В рекомендациях Базельского комитета по банковскому надзору «Совершенствование корпоративного управления в кредитных организациях», принятых в сентябре 1999 г., важность роли банков обусловливается тем, что они обеспечивают финансирование коммерческих предприятий, оказывают базовые финансовые услуги широким слоям населения, а также предоставляют доступ к платежным системам[2].
Помимо изложенного, как справедливо отмечается в юридической литературе, банки обеспечивают аккумуляцию свободных денежных средств и их вовлечение в деловой оборот, являются важным элементом механизма межотраслевого, межрегионального и межгосударственного перераспределения денежного капитала, а также ключевым элементом расчетно-платежного механизмов хозяйственной системы государства[3]. От устойчивости банковской системы в значительной степени зависит защищенность и стабильность национальной валюты, эффективное функционирование механизма государства, укрепление его суверенитета, что представляется особенно актуальным в современных российских условиях.
Однако за период, прошедший с начала 90-х гг. XX в. и до настоящего времени, несмотря на достаточно активную нормотворческую деятельность и на то, что Банк России стал уделять серьезное внимание функции надзора за банковской системой в процессе регистрации, лицензирования, функционирования и ликвидации кредитных организаций, банковская система Российской Федерации приобрела лишь относительную устойчивость.
Банковская система, будучи ключевым звеном рыночной экономики, представляет собой довольно сложный механизм, подверженный различным влияниям извне, а потому нуждающийся в надлежащем правовом регулировании и постоянном надзоре в целях обеспечения ее стабильности, что лишний раз подтвердил кризис 17 августа 1998 г. По мнению экс-председателя Банка России В. В. Геращенко, этот кризис показал, во-первых, насколько высока степень взаимозависимости между макроэкономической нестабильностью и проблемами в финансово-банковском секторе; во-вторых, насколько дорого может стоить структурно-функциональное несовершенство системы кредитных организаций[4].
Не стали исключением и события, произошедшие в отечественном банковском секторе в мае-июне 2004 г. Они со всей актуальностью выявили достаточно большое количество проблем, накопившихся в банковской системе. В их числе проблемы лицензирования банковской деятельности и надзора за исполнением банками и небанковскими кредитными организациями лицензионных требований и условий, а также ряд других проблем, тесно связанных с ними. Преодоление негативных последствий кризисных явлений вызывает необходимость совершенствования механизма и повышения качества лицензирования банковской деятельности, чего нельзя сделать без глубокого теоретического осмысления его сущности, функций и той роли, которую он играет в деле обеспечения стабильности функционирования всех элементов банковской системы.
Исследование комплекса обозначенных вопросов имеет научную и прикладную ценность не только в настоящий момент. Этими проблемами необходимо заниматься постоянно и систематически. Потребность в таких исследованиях сохранится и, вполне вероятно, увеличится в среднесрочной и долгосрочной перспективе. В Стратегии развития банковского сектора Российской Федерации[5] особо отмечено, что совершенствование инструментов банковского надзора в соответствии с международной практикой, включая систему лицензирования, текущего надзора, в том числе систему раннего предупреждения, и процедуры отзыва лицензий, являются важнейшими направлениями в сфере банковского регулирования, надзора и соблюдения рыночной дисциплины.
До настоящего момента в юридической литературе рассматривались главным образом либо общие вопросы лицензирования предпринимательской деятельности, что не позволяло учитывать особенности и специфику лицензирования деятельности банковской, либо затрагивались лишь отдельные аспекты в контексте смежных вопросов в работах по банковскому праву, причем порой с использованием диаметрально противоположных подходов. В предлагаемой работе правовые явления, составляющие институт лицензирования банковской деятельности, проанализированы в комплексе, показана их взаимосвязь с иными институтами банковского права, в том числе институтами государственной регистрации кредитных организаций и банковского надзора.
Автор ставит целью определить правовую природу, цели и функции лицензирования банковской деятельности; раскрыть сущность банковской лицензии; провести классификацию банковских лицензий по различным основаниям; выделить систему лицензионных требований и условий; проанализировать процедуру получения лицензии на осуществление банковских операций; раскрыть правовую природу приостановления и аннулирования банковской лицензии; дать характеристику основаниям, порядку и правовым последствиям отзыва банковской лицензии; выявить недостатки существующего порядка лицензирования; определить перспективы и изложить ряд предложений по совершенствованию правового регулирования лицензирования банковской деятельности.
Часть I. Общетеоретические проблемы лицензирования банковской деятельности
Глава 1. Правовая природа лицензирования банковской деятельности
Необходимость лицензирования банковской деятельности. Как справедливо отмечается в юридической литературе (и этот факт является показательным) в российском праве лицензионный режим осуществления предпринимательской деятельности едва ли не впервые был установлен именно для банков, с принятием 2 декабря 1990 г. Законов РСФСР «О банках и банковской деятельности» и «О Центральном банке РСФСР (Банке России)»[6]. Одно это обстоятельство подчеркивает, что государство первостепенное значение среди лицензирования других видов предпринимательской деятельности придает именно банковской. И тому есть ряд логических объяснений.
Прежде всего остановимся на некоторых нормах Федерального закона «О лицензировании отдельных видов деятельности» от 8 августа 2001 г. № 128-ФЗ (в ред. от 2 ноября 2004 г.)[7]. Хотя формально-юридически этот закон на банки и банковскую деятельность не распространяется[8], ряд его положений представляют несомненный научный и практический интерес. В соответствии со ст. 4 названного закона к лицензируемым видам деятельности относятся виды деятельности, осуществление которых может повлечь за собой нанесение ущерба правам, законным интересам, здоровью граждан, обороне и безопасности государства, культурному наследию народов Российской Федерации и регулирование которых не может осуществляться иными методами, кроме как лицензированием[9].
В юридической литературе еще задолго до принятия указанного закона был назван ряд признаков, лежащих в основе формирования перечня лицензируемых видов деятельности: 1) опасность конкретной деятельности для неограниченного круга лиц, не участвующих в ее осуществлении; 2) вовлечение ею в свою среду неограниченного круга участников; 3) высокая доходность такой деятельности[10]. Следовательно, институт лицензирования позволяет публичной власти в интересах всего общества в целом и каждого конкретного индивида в частности, находясь в рамках правового поля, обеспечить относительную безопасность потенциально опасной деятельности, не прибегая к каким-либо чрезвычайным методам и непопулярным мерам.
Таким образом, лицензирование – это своего рода компромисс, позволяющий гарантировать права и законные интересы граждан и общества в целом в условиях рыночной экономики[11].
Но гарантирование безопасности предполагает и ответственность соответствующего субъекта за необеспечение такой безопасности. Поэтому государство, выдавая лицензию на занятие определенным видом деятельности, должно принимать на себя ответственность за обеспечение контроля за соответствием осуществляемой деятельности интересам общества и государства. С другой стороны, граждане и юридические лица должны быть уверены, что наличие лицензии, выданной субъекту компетентным государственным органом, означает, что деятельность последнего находится под строгим контролем со стороны государства и соответствует предъявляемым для такой деятельности требованиям и условиям. Отсутствие такой взаимосвязи влечет как минимум два негативных последствия: причинение вреда интересам лиц, которые воспользовались результатами деятельности, не соответствующей выданной лицензии; в конечном итоге это может привести к массовой утрате доверия к публичной власти, а это уже чревато последствиями политического характера. Как пример последствий, которые может повлечь недостаточный государственный контроль за лицензированием, можно назвать результаты деятельности в 1992–1994 гг. различного рода инвестиционных фондов, обществ-однодневок, делавших акцент на привлечение средств граждан и юридических лиц, а по сути, при попустительстве со стороны государства строивших в рамках страны одну большую финансовую пирамиду. Приходится констатировать, что до сегодняшнего момента так и не создан механизм компенсации (за счет государства, а не хозяйствующих субъектов) пострадавшим от ненадлежащего осуществления контрольно-надзорных полномочий государственных органов и их должностных лиц в сфере лицензирования, что вряд ли следует считать приемлемым, т. к. в конечном счете там, где страдает гражданин, там страдает и государство. Особенно рельефно необходимость этого видна на примере банковской деятельности.
Справедливости ради отметим, что не все безнадежно и есть некоторые позитивные изменения, связанные прежде всего с принятием Федерального закона «О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации» от 23 декабря 2003 г. № 177-ФЗ (в ред. от 20 августа 2004 г.)[12], который гарантирует вкладчику – физическому лицу выплату возмещения по вкладу в размере до 100 тыс. рублей в случае отзыва или аннулирования у банка лицензии Банка России на осуществление банковских операций, а также введения моратория на удовлетворение требований кредиторов банка и устанавливает перечень дополнительных требований к участию в системе страхования вкладов, процедуру проверки Банком России банков на предмет соответствия указанным требованиям. Следовательно, нормальное развитие банковской системы возможно только в том случае, если чистота ее инфраструктуры, добросовестность и законность действий ее институциональных составляющих контролируется государством.
Применительно к банковской сфере приведенные О. М. Олейник признаки находят свое выражение в трех характерных особенностях банков, которые определяют неустойчивость банковской системы и ее уязвимость к потенциально возможному кризису и краху: высокий уровень финансовой взаимозависимости; основанность на легко изымаемых денежных средствах; трудности в определении действительного финансового положения банков[13]. Именно поэтому банковская деятельность как основной элемент финансовой системы является объектом наиболее жесткого регулирования со стороны государства по сравнению с другими формами экономической деятельности.
В этой связи нельзя не согласиться с тем, что «деятельность банков приносит пользу только при вполне правильном направлении банковой политики, ошибочное же ее направление может вместо пользы принести значительный ущерб экономическому положению страны, так как скопление в немногих банковых учреждениях громадных капиталов, образовавшихся из сбережений населения, дает им страшную силу, которая легко может быть обращена, случайно или умышленно, против того же народа, о чем свидетельствуют многочисленные исторические факты»[14].
Необходимость лицензирования банковской деятельности обусловлена и тем, что банковская деятельность в силу своей специфики затрагивает интересы широкого круга лиц. Так, граждане наиболее часто испытывают потребность в банковских услугах при оплате в безналичной форме товаров, работ, услуг, размещении временно свободных денежных средств, привлечении потребительских кредитов. Юридические лица и предприниматели, осуществляющие свою деятельность без образования юридического лица, нуждаются в обслуживании своих расчетов с контрагентами, получении финансовых кредитов, эффективном размещении временно свободных денежных средств и в других банковских услугах[15].
Кроме того, необходимость лицензирования банковской деятельности обусловлена потребностью обеспечения защиты мелких вкладчиков и других клиентов банков от некомпетентного управления, а также защиты клиентов банка от «системного риска»; необходимостью обеспечения доверия вкладчиков и населения к финансово-кредитной системе в целом и к кредитным институтам в отдельности[16].
Конечно, лицензирование не может полностью устранить вероятность банкротства отдельных кредитных организаций и полностью застраховать от разного рода потерь отдельных кредиторов и вкладчиков. Однако оно призвано посредством постоянного надзора за соблюдением лицензионных требований и условий ограничить степень различных видов рисков, принимаемых на себя этими кредитными организациями, т. е. предотвратить цепную реакцию, когда крах одного или нескольких финансово-кредитных институтов может спровоцировать не только кризис финансовой системы отдельной страны, но и весьма негативные последствия в международном масштабе.
Таким образом, банковская деятельность, во-первых, затрагивает имущественные интересы неограниченного круга субъектов, а во-вторых, в силу своей специфики способна оказывать решающее влияние на экономические процессы в стране в целом. Указанные обстоятельства являются вполне закономерной предпосылкой для установления в отношении банков более строгих требований в целях обеспечения общественной безопасности по сравнению с другими субъектами предпринимательской деятельности[17].
Цели и функции лицензирования банковской деятельности. Введение лицензирования банковской деятельности обусловливает наличие системы правил поведения в форме нормативных предписаний, содержащихся как в законах, так и в подзаконных актах, которая имеет своей непосредственной целью разрешение проведения банковских операций лишь банкам, отвечающим установленным требованиям. Поэтому при надлежащей организации и функционировании лицензионного механизма осуществление банковской деятельности происходит в достаточно жестких рамках.
В свете вышеизложенного представляется возможным заключить, что нормы банковского законодательства, регулирующие вопросы лицензирования банковской деятельности, направлены на достижение следующих целей:
– утверждение единого перечня лицензируемых видов банковских операций и единообразного порядка, оснований и условий выдачи, приостановления, аннулирования и отзыва лицензий;
– защита клиентов банков, и в их числе прежде всего мелких вкладчиков, от некомпетентного управления и недобросовестного руководства;
– укрепление доверия населения и юридических лиц к финансово-кредитной системе в целом и отдельным банковским институтам в частности;
– обеспечение финансово-экономической стабильности в обществе и государстве в целом.
Можно полностью согласиться с утверждением, высказанным в зарубежной литературе, о том, что лицензирование не ставит своей задачей предотвратить крах каждого отдельно взятого банка[18]. Оно нацелено на защиту прежде всего «системного интереса» и в этом смысле носит макроэкономический характер.
Цели введения норм о лицензировании банковской деятельности определяют и функции указанного института. Их можно выделить шесть:
Легитимационная (от лат. legitimus – «законный» – придание деятельности банка законного основания). Лицензирование, наряду с государственной регистрацией кредитных организаций, является формой легитимации последних. Сущность легитимации применительно к банковской сфере заключается в подтверждении Банком России законности осуществления той или иной кредитной организацией банковских операций и сделок. Следовательно, посредством лицензирования кредитной организации придается соответствующий правовой статус, а ее деятельности – законный характер.
Элиминативная – отбор субъектов, предполагающих осуществлять банковские операции, посредством установления системы требований экономического и правового характера для лиц, ходатайствующих о получении соответствующей лицензии.
Регулирующая – устанавливаются условия, которые банки обязаны соблюдать в процессе своей работы.
Контрольно-надзорная, закономерно вытекающая из предыдущей, – осуществляется надзор за соблюдением банками лицензионных требований и условий в процессе их деятельности с возможностью применения соответствующих мер принудительного воздействия к банкам-нарушителям.
Защитно-обеспечительная – призвана гарантировать интересы клиентов банка в случае его краха и неразрывно связана с отзывом банковской лицензии и последующими процедурами банкротства.
Информационно-статистическая – учет выданных и отозванных лицензий в специальном реестре.
Таким образом, лицензирование банковской деятельности можно рассматривать как форму легитимации, заключающуюся в установлении возможности проведения банковских операций только при наличии специального разрешения (лицензии), выдаваемого Банком России при соблюдении определенных требований и условий.
Лицензирование как форма пруденциального регулирования и банковского надзора. Обозначенные предпосылки введения лицензирования банковской деятельности, его цели и функции, требуют рассмотрения лицензирования в соотношении с таким институтом, как пруденциальное регулирование и надзор.
Термин «пруденциальный» происходит от английского прилагательного prudent, что буквально переводится как «осмотрительный», «благоразумный», и означает «регулирование, продиктованное благоразумием». Последнее как нельзя более точно характеризует сущность пруденциальных норм банковской деятельности, призванных минимизировать риски, свойственные банковской деятельности, и обеспечить ликвидность кредитных организаций.
Под пруденциальными нормами деятельности понимаются установленные Банком России:
– предельные величины рисков, принимаемых кредитными организациями;
– нормы по созданию резервов, обеспечивающих ликвидность кредитных организаций и покрытие возможных потерь;
– требования, невыполнение которых может отрицательно повлиять на финансовое положение кредитных организаций или на возможность реальной оценки их финансовой деятельности, включая требования по ведению бухгалтерского учета, представлению отчетности и ее опубликованию в открытой печати в случаях, установленных федеральными законами, представлению аудиторских заключений и при регистрации, лицензировании (курсив Автора) и расширении деятельности кредитных организаций[19].
Нельзя не согласиться с мнением О. Н. Антиповой, которая задачи пруденциального регулирования и надзора видит в том, чтобы «посредством постоянного контроля обнаружить на ранней стадии возникновение проблем в банке, обострение которых может вызвать неплатежеспособность и банкротство кредитной организации, в целях проведения действенных мероприятий для преодоления выявленных негативных явлений и тенденций»[20]. Сказанное, безусловно, верно. Однако, нельзя забывать начальную стадию – регистрацию и лицензирование кредитной организации. Действия Банка России именно на этой стадии во многом предопределяют дальнейшее функционирование банка, его «осмотрительность», «благоразумие» и способность противостоять различным негативным явлениям и процессам, ибо предотвратить гораздо легче, чем преодолеть. По мнению автора, лицензирование является одним из «рубежей обороны», воздвигаемых кредитной организацией совместно с Банком России (а во многом и благодаря последнему), в целях обеспечения устойчивости этой кредитной организации, в частности, и банковской системы, в общем.
В этой связи показателен такой пример. До принятия Федерального закона «О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации» правовую основу гарантий возврата привлекаемых банками денежных средств граждан составляли, главным образом, четыре группы норм банковского законодательства:
– ст. 13 Федерального закона «О банках и банковской деятельности» от 2 декабря 1990 г. № 395-1 (в настоящее время действует в ред. от 2 ноября 2004 г.[21]; далее – Закон о банках) и принятая в его развитие Инструкция Банка России № 75-И «О порядке применения федеральных законов, регламентирующих процедуру регистрации кредитных организаций и лицензирования банковской деятельности» от 23 июля 1998 г. (ред. от 5 июля 2002 г.; далее – Инструкция № 75-И)[22], устанавливающие необходимость получения лицензии Банка России для проведения банковских операций и повышенные лицензионные требования для получения лицензии на привлечение во вклады денежных средств физически лиц и генеральной лицензии;
– пруденциальные нормы, призванные минимизировать риски банковской деятельности, в частности, ст. 38 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» от 10 июля 2002 г. № 86-ФЗ (в настоящее время действует в ред. от 29 июля 2004 г.[23]; далее – Закон о Банке России), Положения Банка России № 37 «Об обязательных резервах кредитных организаций, депонируемых в Центральном банке Российской Федерации» от 30 марта 1996 г. (в ред. от 1 декабря 2003 г.)[24] и № 51 «Об обязательных резервах Сберегательного банка Российской Федерации, депонируемых в Центральном банке Российской Федерации» от 4 ноября 1996 г. (в ред. от 1 декабря 2003 г.)[25], а также Указание Банка России № 731-У от 11 января 2000 г.[26], устанавливавшие порядок депонирования обязательных резервов и их размер;
– ст. 840 ГК РФ и ст. 38 Закона о банках, предусматривающие, во-первых, обязанность банков обеспечить возврат вкладов граждан путем обязательного страхования; во-вторых, создание Федерального фонда обязательного страхования вкладов в порядке, определенном федеральным законом; в-третьих, субсидиарную ответственность Российской Федерации и ее субъектов, а также муниципальных образований как гарантию возврата вкладов граждан в банках, в уставном капитале которых Российская Федерация, ее субъекты или муниципальные образования имеют более 50 % акций или долей участия;
– ст. 39 Закона о банках, в соответствии с которой банки вправе создавать фонды добровольного страхования вкладов – при соблюдении двух условий: число банков-учредителей фонда должно быть не менее пяти, а их совокупный уставный капитал составлять не менее 20-кратного минимального размера уставного капитала, установленного для банков.
Реально действующей была лишь система лицензирования и обязательных резервов. Однако, если бы Банк России своевременно и надлежащим образом воспользовался своими надзорными полномочиями в сфере лицензирования, то многие негативные последствия кризиса 17 августа 1998 г. можно было если не предотвратить, то сгладить[27]. Обязательных резервов, депонируемых банками в Банке России, оказалось недостаточно для удовлетворения предъявляемых вкладчиками требований. Федеральный фонд обязательного страхования вкладов не был создан, поскольку не был принят соответствующий федеральный закон. Фонды добровольного страхования также не получили распространение (исключение – Санкт-Петербургский фонд обеспечения и сохранности депозитов, вкладов населения, созданный в 1996 г. при поддержке Ассоциации банков Северо-Запада и Главного управления Банка России по г. Санкт-Петербургу, участниками которого стали 7 банков; однако он гарантировал возврат вкладов только отдельным категориям граждан на весьма скромные суммы).
Создаваемая в настоящее время в соответствии с Федеральным законом «О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации» система страхования вкладов, несмотря на ее соответствие мировой практике, предполагает компенсацию вкладов только если финансовые трудности возникнут у незначительного числа банков и в случае системного банковского кризиса, аналогичного августу 1998 г., самостоятельно не сможет обеспечить возврат вкладов, а потому практически единственным превентивным средством на этот случай остается лицензирование.