El ordenamiento territorial en Chile

En cambio, en las áreas urbanas comparten atribuciones con los PRC, aunque, dado que corresponde a un nivel jerárquico superior, sus disposiciones predominan sobre las de aquellos. De esta manera, las disposiciones contenidas en los PRI y PRM, en la medida en que constituyan alteraciones a las disposiciones de los PRC vigentes dentro de su ámbito de acción, se entienden automáticamente incorporadas a estos como modificaciones. Finalmente, en las comunas que carezcan de PRC hacen los efectos de tal las disposiciones del PRI33.

DIAGRAMA 1

[a] Ley 20.423.

[b] En el marco de EAE.

Nota: la flecha con línea punteada indica que, si bien la solicitud de los informes a los organismos señalados es obligatoria, estos no son vinculantes.

Estos IOT deben realizar un proceso de EAE, por lo tanto, en este proceso participan las secretarías regionales ministeriales que integran el Consejo de Ministros para la Sustentabilidad y otros órganos del Estado con competencias vinculadas a las materias que se regulan en el respectivo IOT, por ejemplo, CONAF y SAG como servicios dependientes del Ministerio de Agricultura.

1.2. Plan Regulador Comunal

A. ANTECEDENTES GENERALES

Consagrado en la LGUC y regulado también en la OGUC, el PRC constituye el principal instrumento de planificación a nivel comunal, sin embargo, su acción se encuentra limitada solo al ámbito urbano. Este instrumento es elaborado por la municipalidad, que es la institución competente en el nivel comunal de la planificación, y está conformado por varios documentos.

Una memoria explicativa que contiene el diagnóstico del territorio comunal (o el área afecta a planificación), identificando los centros urbanos de la comuna; su tamaño poblacional y tendencias de crecimiento; las vías estructurantes y su relación con las vías definidas en la planificación urbana y regional; las principales actividades urbanas de la comuna; los inmuebles declarados Monumento Nacional y Zonas Típicas; y los inmuebles de Conservación Histórica34. Asimismo deben contener el fundamento de las propuestas del plan, sus objetivos, metas y antecedentes que lo justifican, que deben estar basados en estudios especialmente elaborados para ello:

• Estudio de Capacidad Vial, que contiene una evaluación de las vías existentes y proyecta aquellas necesarias para satisfacer la demanda del crecimiento urbano en un horizonte de 10 años.

• Estudio de Equipamiento Comunal, que debe definir áreas para su desarrollo y expansión, cumpliendo con los estándares y superficies establecidos en la planificación urbana intercomunal, cuando esta existe.

• Estudio de Riesgos y Protección Ambiental, que identifica las áreas de restricción al desarrollo urbano y las áreas de protección, estableciendo las condiciones para su uso.

La Ordenanza Local, que fija las normas relativas a los límites urbanos, anchos de las vías estructurantes, la zonificación del área urbana con sus respectivos usos de suelo y normas para las edificaciones, condiciones para la ocupación de áreas de riesgo, condiciones urbanísticas para las edificaciones en las áreas de protección de recursos de valor natural, normas que afectan a las zonas o inmuebles de conservación histórica, zonas típicas y Monumentos Nacionales, y las exigencias de plantaciones y obras de ornato en áreas afectas a utilidad pública.

También debe contar con un Estudio de Factibilidad para ampliar o dotar de agua potable y alcantarillado de aguas servidas y de aguas lluvia, en función del crecimiento urbano proyectado por el plan. Este estudio debe ser aprobado o visado por la empresa sanitaria correspondiente al territorio que se planifica, puesto que, una vez aprobado el plan, las nuevas zonas urbanas serán incorporadas al territorio operacional de dicha empresa.

Además es obligatoria la elaboración de los planos que expresan gráficamente las disposiciones del plan, especialmente la zonificación del área urbana y la vialidad estructurante, elaborados en escala 1:10.000, 1:5.000 o 1:2.500.

Se debe elaborar un Informe Ambiental, cuyos contenidos han sido establecidos por el Reglamento para la Evaluación Ambiental Estratégica35. Este informe debe contener: un resumen de los contenidos y objetivos principales del PRC; las políticas de desarrollo sustentable y medioambiente en las cuales se enmarca el plan (ya sean comunales o regionales); una descripción de los objetivos ambientales y criterios de sustentabilidad del plan; un diagnóstico ambiental estratégico; un resumen de los efectos ambientales de las opciones de desarrollo evaluadas; una identificación de los indicadores de seguimiento del plan en sus aspectos ambientales, señalando las medidas propuestas por el Informe Ambiental que han sido incorporadas en el plan. Debe señalar también qué servicios públicos participaron en el proceso y las actividades de participación ciudadana realizadas, indicando las observaciones recibidas y las contribuciones de las instituciones públicas al proceso de formulación del PRC y a la EAE.

B. AUTORIDADES COMPETENTES

El procedimiento para la elaboración y aprobación de los PRC se encuentra detalladamente regulado por la OGUC, que establece las autoridades e instituciones participantes, así como los procedimientos y plazos de todo el proceso (OGUC, Art. 2.1.11). El estudio y elaboración del PRC es responsabilidad de la Asesoría Urbana, unidad municipal dependiente de la Secretaría Comunal de Planificación. Si bien en algunos casos esta unidad cuenta con profesionales que elaboran los estudios y modificaciones de los instrumentos de planificación, en la mayoría de los municipios se contrata a consultores especializados para esta tarea, en este caso la Asesoría Urbana actúa como contraparte técnica del consultor. Sin embargo, la tramitación del documento es de responsabilidad municipal, y debe ser refrendada por los oficios y decretos debidamente firmados, correspondientes a cada paso de dicha tramitación.

La LGUC contempla participación ciudadana para el proceso de elaboración o modificación del PRC. El Concejo Municipal, previo a su discusión, debe informar del plan a los vecinos, especialmente a aquellos potencialmente afectados por la normativa que propone el proyecto de PRC. Esta información consiste en una exposición de las principales características del plan propuesto, señalando los criterios y decisiones adoptadas en todas las materias que regula. Para ello, se debe enviar una carta certificada a todas las organizaciones territoriales legalmente constituidas, y anunciar en medios de prensa de amplia difusión en la comuna los lugares en donde los vecinos pueden retirar gratuitamente los documentos y planos que conforman la propuesta, y las fechas y lugares en donde se realizarán audiencias públicas para la presentación del plan propuesto. Asimismo, durante al menos 45 días, todos los documentos y planos que conforman el PRC deben ser expuestos por la municipalidad en recintos a los cuales tengan acceso todos los vecinos (OGUC, Art. 2.1.11).

Para evitar la duplicación de los procesos de participación ciudadana, la participación pública requerida en el proceso de EAE debe ser realizada en las mismas instancias que se establecen el artículo 43 de la LGUC y en el artículo 2.1.11 de la OGUC. Así, los vecinos podrán pronunciarse tanto acerca de las normas urbanísticas del PRC, como del proceso de evaluación ambiental consignado en el Informe Ambiental36.

Los vecinos pueden presentar observaciones o solicitudes de modificación del plan propuesto durante todo el período en que se realiza la exposición del plan, y por los 15 días siguientes. Estas observaciones deben ser leídas, analizadas y contestadas por el concejo en una sesión especialmente dedicada a ello. Una vez incorporadas las observaciones de los vecinos al plan propuesto y realizadas las correcciones que correspondan, el Concejo Municipal procede a la aprobación de este. Posterior a ello, todos los antecedentes deben ser remitidos a la Seremi-MINVU respectiva. Esta Secretaría debe emitir un informe relativo a los aspectos técnicos y a su concordancia con la Ordenanza General y con el PRI o PRM si lo hubiere (OGUC, Art. 2.1.11).

En caso de que la comuna esté normada por un PRI o un PRM, y existiendo informe favorable de la Seremi-MINVU, se deben remitir los antecedentes directamente al municipio con copia al Gobierno Regional; el PRC es promulgado mediante decreto alcaldicio. Si no existiera un PRM o PRI que incluya el territorio comunal, el informe de la Seremi-MINVU se deberá remitir al GORE para su aprobación por el Consejo Regional, con copia al Municipio37. El pronunciamiento del Consejo Regional se hará sobre la base del informe técnico de Seremi-MINVU. Si el informe fuere desfavorable, el Consejo Regional solo podrá aprobar el proyecto de PRC mediante acuerdo fundado. Aprobado el proyecto de PRC en la forma señalada será promulgado por resolución del intendente.

La gestión de PRC compete a la municipalidad en tanto autoridad responsable de hacer cumplir sus disposiciones, al igual que en el caso de los PRI y PRM. Sin perjuicio de ello, así como en el caso del PRI y del PRM, la Seremi-MINVU también juega un papel importante en la gestión del PRC. Por de pronto, y tal como antes se señaló, las disposiciones de los PRI y PRM se entienden automáticamente incorporadas a los PRC, por lo que por tal vía estos podrían modificarse. Asimismo, a esta autoridad le cabe el rol de interpretar sus disposiciones y de resolver los recursos de reclamación interpuestos en contra de la Dirección de Obras Municipales en la materia.

A continuación se presenta el DIAGRAMA 2 que diferencia las autoridades competentes y demás entes involucrados en un PRC tanto desde el punto de vista de la elaboración como de la gestión del mencionado IPT.

DIAGRAMA 2

[a] Ley 20.413.

[b] En el marco de EAE.

[c] Para PRC donde existe PRI.

Nota: la flecha con línea punteada indica que, si bien la solicitud de los informes a los organismos señalados es obligatoria, estos no son vinculantes.

C. ALCANCE DEL PRC

Dada su naturaleza vinculante, su principal alcance es regular los aspectos más relevantes de la comuna en su dimensión territorial, tales como los usos de suelo38 y edificación, los trazados viales en el área urbana, y la delimitación de los espacios públicos y áreas afectas a utilidad pública. El Plan Regulador Comunal también debe someterse a la EAE, por tanto durante su formulación debe convocar a las secretarías regionales de los ministerios que tienen representación en el Consejo de Ministros para la Sustentabilidad y a otros servicios públicos relevantes en la comuna que se planifica.

1.3. Plan Seccional

A. ANTECEDENTES GENERALES

El PS es un instrumento de planificación equivalente al PRC, pero cuyo ámbito de aplicación territorial es menor. Es decir, abarca solo una parte del área urbana comunal. Por ejemplo, en aquellas comunas que tiene más de un centro poblado, el PS podría regular alguna de las localidades de la comuna, pero no todas ellas, puesto que esto corresponde al PRC. La LGUC, en sus artículos 46 y 72, establece dos situaciones en las cuales corresponde elaborar planes seccionales:

a. En aquellas comunas en donde no hay un PRC vigente. En este caso, los PS se componen de: (i) memoria explicativa básica; (ii) ordenanza local que fija las condiciones mínimas de uso de suelo, de edificación y los trazados viales; y (iii) planos que expresan gráficamente el límite urbano, la zonificación y la vialidad estructurante (OGUC, Art. 2.1.15). La memoria explicativa debe incluir un Informe Ambiental, ya que el PS también debe someterse a la evaluación ambiental estratégica.

b. En los casos en que la municipalidad o la Seremi-MINVU respectiva haya establecido “Zonas de Remodelación” en las cuales se congela la situación existente (esto es, que no se entregan permisos de edificación) y se definen nuevas condiciones urbanísticas, en un área determinada de la ciudad. En las Zonas de Remodelación se debe elaborar un PS que determine las nuevas características, esto es, aspectos urbanísticos, uso del suelo, trazados viales, densidades, líneas de edificación, sistemas de agrupamiento, coeficiente de constructibilidad y alturas de edificación, entre otros (LGUC, Art. 72; OGUC, Art. 2.1.15).

Este instrumento no debe confundirse con el Plano Seccional que es un instrumento que permite la aplicación de algunas disposiciones del PRC que requieren de estudios más detallados. El Plano Seccional permite, por ejemplo, fijar con exactitud los trazados y anchos de calles, en especial en lugares en donde hay accesos a grandes equipamientos (ej. hospitales o centros comerciales) o paraderos del trasporte público comunal o intercomunal. También se elabora cuando es necesario realizar estudios a nivel muy detallado de la zonificación y los usos del suelo, cuando se deben definir terrenos sujetos a expropiaciones y otras disposiciones que afecten los espacios públicos, las áreas de construcción obligatoria y conjuntos armónicos (LGUC, Art. 46; OGUC, Art. 2.1.14).

B. AUTORIDADES COMPETENTES

En relación con las autoridades participantes en su elaboración, se debe tener presente que las dos categorías de PS señalados anteriormente tienen distintos procedimientos de aprobación. En el caso de que no exista PRC, se debe seguir el mismo procedimiento establecido para este instrumento, incluyendo la consulta pública y la EAE, y debe ser aprobado mediante decreto alcaldicio.

Por su parte, los PS de Zonas de Remodelación que son elaborados por el municipio deben ser aprobados por decreto supremo del MINVU, a través de la Seremi-MINVU respectiva, la que debe solicitar un pronunciamiento favorable de las instituciones públicas que considere necesario (OGUC, Art. 2.1.40). En el decreto supremo se establecen los plazos, estímulos e impuestos necesarios para favorecer la renovación urbana en los plazos deseados. En este caso también se debiese realizar un EAE, toda vez que la Ley N° 19.300 no distingue entre estos dos tipos de planes seccionales, estableciendo la obligación genérica para este instrumento de someterse a la mencionada evaluación.

Respecto de las autoridades competentes en la gestión del PS, son exactamente las mismas y con las mismas atribuciones mencionadas para los PRC.

C. ALCANCE DEL PS

Dadas las atribuciones otorgadas por la LGUC, este instrumento tiene un ámbito de acción equivalente a un sector del área urbana comunal.

1.4. Límite Urbano

A. ANTECEDENTES GENERALES

Establecido en la LGUC y definido como un instrumento de planificación territorial por la OGUC, el LU es el más básico de los instrumentos de planificación y consiste en una línea imaginaria que delimita las áreas urbanas y de extensión urbana que conforman los centros poblados, diferenciándolos del resto del área comunal (LGUC, Art. 52 y 53). El LU está compuesto por: (i) memoria explicativa, que contiene los elementos técnicos que fundamentan su proposición; (ii) descripción de los puntos y tramos del polígono que delimita; y (iii) plano que grafica el límite urbano sobre un plano base comunal (OGUC, Art. 2.1.16).

B. AUTORIDADES COMPETENTES

La fijación del LU en localidades que carecen de PRC debe cumplir con el mismo procedimiento de aprobación de los PRC, pero adicionalmente requiere de un informe favorable del Ministerio de Agricultura. Sin embargo, no requiere obligatoriamente de EAE, puesto que la Ley N° 19.300 no los incluye dentro de los instrumentos de ordenamiento territorial que deben someterse a esta evaluación.

El MINVU puede solicitar que sea evaluado estratégicamente en virtud de lo dispuesto en el artículo 7 bis de la Ley N° 19.300. Esto es altamente recomendable, ya que su efecto atañe fuertemente a las comunidades rurales que por lo general involucran sistemas de vida y costumbres que se hacen difíciles de preservar en el ámbito urbano, más aun si se trata de zonas habitadas por población indígena. Lo anterior, en el contexto amplio de medioambiente que consagra nuestra legislación sectorial, al definirlo como “[e]l sistema global constituido por elementos naturales y artificiales de naturaleza física, química o biológica, socioculturales y sus interacciones, en permanente modificación por la acción humana o natural y que rige y condiciona la existencia y desarrollo de la vida en sus múltiples manifestaciones”39 (el subrayado es nuestro). Se aprueba mediante decreto alcaldicio.

Para las comunas que tienen un PRC vigente, el LU es fijado en este mismo instrumento. En este sentido, la LGUC establece que cuando se amplíe el límite urbano fijado por el PRC, se debe definir simultáneamente el uso de suelo para los terrenos que se incorporen al área urbana (LGUC, Art. 54).

Se presenta el DIAGRAMA 3 que diferencia las autoridades competentes y demás entes involucrados en el LU, tanto desde el punto de vista de la elaboración como de la gestión del mencionado IPT.

C. ALCANCE DEL LU

El principal efecto que tiene la fijación del LU es que este realiza la distinción básica entre suelo urbano y rural. De esta forma, “el uso de suelo urbano en la áreas urbanas se regirá por lo dispuesto en los planes reguladores, y las construcciones que ahí se levanten serán concordantes con dicho propósito”40. Conforme con ello, para realizar obras fuera del límite urbano se debe aplicar el artículo 55 de la LGUC.

DIAGRAMA 3

[a] Ley 20.413.

Nota: la flecha con línea punteada indica que, si bien la solicitud de los informes a los organismos señalados es obligatoria, estos no son vinculantes.

D. APLICACIÓN DEL ARTÍCULO 55 DE LA LGUC

Esta disposición contempla la obligación de requerir autorización para urbanizar, subdividir y realizar construcciones fuera del límite urbano. Este permiso se conoce como Informe Favorable para la Construcción o ex Cambio de Uso de Suelo, pues precisamente se refiere a la necesidad de modificar la calificación del uso de suelo agrícola para efectos de realizar alguna obra en el lugar. Al efecto, esta norma dispone que:

“Fuera de los limites urbanos establecidos en los Planes Reguladores no será permitido abrir calles, subdividir para formar poblaciones, ni levantar construcciones, salvo aquellas que fueran necesarias para la explotación agrícola del inmueble, o para las viviendas del propietario del mismo y sus trabajadores, o para la construcción de conjuntos habitacionales de viviendas sociales o de viviendas de hasta un valor de 1.000 unidades de fomento, que cuenten con los requisitos para obtener el subsidio del Estado.

Corresponderá a la Secretaría Regional de Vivienda y Urbanismo respectiva cautelar que las subdivisiones y construcciones en terrenos rurales, con fines ajenos a la agricultura, no generen nuevos núcleos urbanos al margen de la planificación urbana-regional.

Con dicho objeto, cuando sea necesario subdividir y urbanizar terrenos rurales para complementar alguna actividad industrial con viviendas, dotar de equipamiento a algún sector rural, o habilitar un balneario o campamento turístico; o para la construcción de conjuntos habitacionales de viviendas sociales o de viviendas de hasta un valor de 1.000 unidades de fomento, que cuenten con los requisitos para obtener el subsidio del Estado, la autorización que otorgue la Secretaría Regional Ministerial del Ministerio de Agricultura requerirá del informe previo favorable de la Secretaría Regional del Ministerio de Vivienda y Urbanismo. Este informe señalará el grado de urbanización que deberá tener esa división predial, conforme a lo que establezca la Ordenanza General de Urbanismo y Construcciones. Igualmente, las construcciones industriales, de equipamiento, turismo y poblaciones, fuera de los límites urbanos, requerirán, previamente a la aprobación correspondiente de la Dirección de Obras Municipales, del informe favorable de la Secretaría Regional del Ministerio de la Vivienda y Urbanismo y del Servicio Agrícola que correspondan”.

De la lectura de esta disposición se desprende que:

• El inciso primero establece una prohibición de subdividir, abrir calles y levantar construcciones fuera de los límites urbanos, si bien establece algunas excepciones, a saber: (i) construcciones necesarias para la explotación agrícola del inmueble; (ii) viviendas del propietario del mismo y sus trabajadores; (iii) construcción de conjuntos habitacionales de viviendas sociales o de viviendas de hasta un valor de 1.000 unidades de fomento, que cuenten con los requisitos para obtener el subsidio del Estado.

• Por su parte, el inciso tercero de la misma, se refiere al caso de subdivisión y urbanización de terrenos con fines ajenos a la agricultura, en particular para (i) complementar alguna actividad industrial con viviendas; (ii) dotar de equipamiento a algún sector rural; (iii) habilitar un balneario o campamento turístico; (iv) construir conjuntos habitacionales de viviendas sociales o de viviendas de hasta un valor de 1.000 unidades de fomento, que cuenten con los requisitos para obtener el subsidio del Estado. Para estos casos es necesario obtener una autorización de la Seremi de Agricultura. Para otorgar dicha autorización, la Seremi de Agricultura requiere el informe previo de la Seremi-MINVU, que debe pronunciarse específicamente respecto de la generación de nuevos núcleos urbanos al margen de la planificación urbana. Dicho informe debe ser favorable, pues, en caso contrario, la Seremi de Agricultura deberá necesariamente denegar la autorización. De ahí que se puede afirmar que este informe es vinculante para dicha Seremi.

• Si bien en este inciso no se hace expresa mención al SAG, se requiere del informe de este servicio en virtud de lo dispuesto por el artículo 46 de la Ley N° 18.755, que Establece Normas sobre el Servicios Agrícola y Ganadero, así como por el artículo 3.1.7 de la OGUC. Efectivamente, el artículo 46 de la mencionada Ley dispone: “Para autorizar un cambio de uso de suelos en el sector rural, de acuerdo al artículo 55 del decreto supremo N° 458, de 1976, del Ministerio de Vivienda y Urbanismo, se requerirá informe previo del Servicio. Dicho informe deberá ser fundado y público, y expedido por el Servicio dentro del plazo de 30 días, contados desde que haya sido requerido. Asimismo, para proceder a la subdivisión de predios rústicos, el Servicio certificará el cumplimiento de la normativa vigente”.

Por último, el inciso cuarto se refiere las construcciones fuera de los límites urbanos, que pueden ser (i) industriales; (ii) de equipamiento; (iii) de turismo; y (iv) poblaciones. En este caso, y según reza la disposición, la autorización la debe otorgar la Dirección de Obras Municipales, para lo cual se requiere informe favorable tanto de la Seremi-MINVU como del SAG; por tanto, ambos informes son vinculantes.

En conclusión, de acuerdo a lo establecido en esta disposición, solo las construcciones necesarias para la explotación agrícola del inmueble así como la vivienda necesaria para el propietario y sus trabajadores pueden ejecutarse sin necesidad de autorización alguna. Para el resto de las situaciones en que sea necesario urbanizar, subdividir o construir fuera de los límites urbanos se requiere de las autorizaciones respectivas.

Además de los informes establecidos en el artículo 55 citado, se requiere, en caso de que se esté en presencia de una Zona de Interés Turístico (ZOIT), el informe del Servicio Nacional de Turismo, según lo dispuesto en el artículo 16 de la Ley N° 20.423, del Sistema Institucional para el Desarrollo del Turismo.