La integración de la seguridad y la defensa en la UE · Integration of security and defence in the EU

La integración de la seguridad y la defensa en la Unión Europea.

Un nuevo instrumento de actuación

internacional para un actor global en el siglo XXI

Colección

Cuadernos de Estudios Europeos

(Edición bilingüe)

Director:

Clemente López González

Comité Científico Asesor:

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© 2020 José Luis de Castro Ruano

© 2020 Editorial UFV

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28223 Pozuelo de Alarcón (Madrid)

Tel.: (+34) 91 351 03 03 editorial@ufv.es

Diseño de cubierta: Ismael Medina

Primera edición: marzo de 2020

ISBN: 978-84-17641-76-4

ISBN edición digital: 978-84-18360-15-2

Depósito legal: M-7761-2020

Preimpresión: MCF Textos, S. A.

Impresión: Service Point

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Impreso en España – Printed in Spain

ÍNDICE

1. INTRODUCCIÓN

2. LA SEGURIDAD Y LA DEFENSA EN EL TRATADO DE LISBOA

3. LA PARADÓJICA PARÁLISIS POST-LISBOA

4. LAS CRISIS Y EL BREXIT COMO VENTANA DE OPORTUNIDAD PARA MÁS EUROPA, TAMBIÉN EN SEGURIDAD Y DEFENSA

5. TRES ESCENARIOS PROSPECTIVOS PARA LA SEGURIDAD Y LA DEFENSA EN EUROPA

6. HACIA UNA UNIÓN DE LA SEGURIDAD Y LA DEFENSA EN EUROPA

7. LA INICIATIVA EUROPEA DE INTERVENCIÓN AL MARGEN DE LOS TRATADOS

8. LA COOPERACIÓN CON EL REINO UNIDO COMO PAÍS TERCERO

9. EL SALTO A LA INTEGRACIÓN EN SEGURIDAD Y DEFENSA

10. CONCLUSIONES

1. INTRODUCCIÓN

En este trabajo analizaremos el desarrollo creciente que la política comunitaria en materia de seguridad y defensa está experimentando en los últimos años hasta convertirse en la actualidad en uno de los ámbitos más fructíferos del proceso de integración. La cuestión de la seguridad y la defensa ha pasado de ser prácticamente un tabú en el proceso de integración a ocupar un lugar central y prioritario en la agenda comunitaria de nuestros días.

La seguridad y la defensa no se incluyeron en los tratados constitutivos. Hubo que esperar hasta la reforma del Acta Única Europea para que la seguridad hiciera su entrada en los tratados, aunque de forma muy tímida, en el marco de la Cooperación Política Europea.1 La ruptura de la bipolaridad y la caída del muro de Berlín favorecieron el cambio cualitativo desde una Comunidad de naturaleza fundamentalmente económica a la Unión de naturaleza política, con el establecimiento de la Política Exterior y de Seguridad Común —PESC— en el Tratado de Maastricht de 1993 como uno de sus ingredientes más singulares. La incapacidad comunitaria para enfrentar las crisis de los Balcanes al final del siglo XX impulsó la creación de la política europea de seguridad y defensa —PESD—. Desde 2003 hasta hoy la Unión ha desarrollado más de una treintena de misiones operativas de naturaleza civil y militar a lo largo del mundo.

Durante estos años la Unión ha mostrado una cierta capacidad de intervención en diferentes episodios de resolución de conflictos y gestión de crisis. Por lo general han sido crisis relativamente modestas, mayoritariamente en procesos posconflicto, algunas veces dando continuidad a intervenciones «duras» de la OTAN o en apoyo a misiones de Naciones Unidas u otras organizaciones, como la Unión Africana, para enfrentar situaciones en que era necesario establecer unas mínimas condiciones de seguridad. Además, la UE ha llevado a cabo una serie de misiones civiles de fortalecimiento del Estado de derecho; misiones de policía y reforma del sector de la seguridad; misiones de observación; misiones de asistencia fronteriza; misiones de administración civil de territorios; así como una cantidad importante de misiones de protección civil y de asistencia humanitaria de diverso tipo.2 Evidentemente no estábamos preparados para crisis potentes, de gran complejidad y duración, como la de Afganistán o Irak, ante las cuales la UE se fracturó internamente.3 La PESD fue progresivamente convirtiéndose en un instrumento de intervención posconflicto y gestión de crisis, que nos ha permitido intervenir en aquellas crisis a la medida de nuestras capacidades y voluntad política, ambos bienes bastante escasos. Y algo, desde luego, alejado de lo que es exigible a un actor de la naturaleza y dimensión de la UE.

La hipótesis que defendemos en este trabajo es que la superposición de crisis que ha sufrido y está sufriendo la UE en los últimos años está favoreciendo la profundización del proceso de integración en diferentes ámbitos; y de forma más específica afirmamos que, singularmente, la crisis política originada por el brexit, está favoreciendo el establecimiento de nuevas formas de integración en materia de seguridad y defensa que, hasta la fecha, habían sido frenadas o dificultadas por la acción del Reino Unido. Así, vislumbramos a medio plazo un escenario de integración en materia de seguridad y defensa que va más allá de la mera cooperación y que, tentativamente afirmamos, posibilitará a la Unión Europea jugar un papel internacional más determinante y autónomo, también en la gestión de crisis de mayor dimensión e intensidad.

2. LA SEGURIDAD Y LA DEFENSA EN EL TRATADO DE LISBOA

El Tratado de Lisboa dará un paso cualitativo con la transformación de la PESD en PCSD (Política Común de Seguridad y Defensa) incluyendo elementos que harán posible una mayor y mejor presencia de la UE en el mundo;4 instrumentos que, en concordancia con la siempre necesaria voluntad política de los Estados miembros,5 pueden permitir a la Unión desarrollar una acción exterior autónoma más ambiciosa para enfrentar crisis de mayor envergadura.

La rebautizada como PCSD es una de las dimensiones más innovadoras y ambiciosas del Tratado de Lisboa, dando un importante paso hacia el horizonte de la defensa común que concibió teleológicamente el tratado de Maastricht.6 La regulación establecida en el Tratado acerca de la seguridad y la defensa europea expresa la voluntad de afirmar el protagonismo de la Unión como un actor militar cuyas capacidades se orientan en la defensa y promoción del multilateralismo, de acuerdo con el ordenamiento internacional y los principios de la Carta de las Naciones Unidas. Es decir, se establece una apuesta estricta por la ortodoxia jurídica y la cooperación multilateral en materia de uso de la fuerza (art. 21.1 y 3.5 TUE.). El contenido nuclear de la PCSD viene recogido en los artículos 42 y ss.

De acuerdo con la noción de seguridad multidimensional que maneja la UE, esta no solo se apoya en medios militares, sino también en instrumentos civiles (art. 42.1 TUE) y tiene en cuenta otras amenazas (además de las clásicas amenazas tradicionales como las agresiones territoriales) como el terrorismo o las catástrofes de origen natural y humano.

El artículo 42, en su apartado 2, no deja lugar a dudas acerca de la vocación de la PCSD de construir una defensa común europea «una vez que el Consejo Europeo lo haya decidido por unanimidad», sin menoscabo del «carácter específico de la política de seguridad y defensa de determinados Estados miembros» y respetando las obligaciones derivadas de los compromisos OTAN para aquellos Estados que consideren esta organización el núcleo de su defensa común. Es decir, el Tratado incluye la obligación de respetar la voluntad de aquellos Estados neutrales y de aquellos otros que prefieren confiar su defensa a la Alianza Atlántica. La posibilidad del establecimiento de un ejército europeo queda excluida (art. 42.1: «La ejecución de estas tareas se apoyará en las capacidades proporcionadas por los Estados miembros» y 42.3: «Los Estados miembros pondrán a disposición de la Unión (…) capacidades civiles y militares para contribuir a los objetivos definidos por el Consejo»).7

El art. 42.5 hace referencia a la posibilidad de que el Consejo encomiende a un grupo de Estados miembros (que lo deseen y que tengan capacidades para ello, según precisa el art. 44) la realización de una misión (cooperación para una misión).8 Pero además se introducen otras posibilidades nuevas que avanzan en el camino de la conformación progresiva de la Europa de la Defensa.9

El artículo 42.6 establece, para aquellos Estados que lo deseen y que «cumplan criterios más elevados de capacidades militares y que hayan suscrito compromisos más vinculantes en la materia para realizar misiones más exigentes», la posibilidad de llevar a cabo una cooperación estructurada permanente (regida por el artículo 46 y el protocolo anexo n.º 10 sobre la cuestión que especifica las condiciones de establecimiento e ingreso en tal cooperación estructurada permanente).10 Nos encontramos así ante la posibilidad de constituir una Unión Europea de seguridad y defensa integrada por un grupo de Estados líderes en cuanto a su capacidad militar, al que podrían acceder solo aquellos otros socios que cumplan unas determinadas condiciones previamente acordadas.

El artículo 42.7 establece la cooperación para la defensa mutua. De acuerdo con ella, «si un Estado miembro es objeto de una agresión armada en su territorio, los demás

Estados miembros le deberán ayuda y asistencia con todos los medios a su alcance, de conformidad con el artículo 51 de la Carta de las Naciones Unidas.11 Ello se entiende sin perjuicio del carácter específico de la política de seguridad y defensa de determinados Estados miembros» (nuevamente se salvaguarda así la voluntad de aquellos Estados neutrales y los que priorizan la OTAN).

Para encontrar la siguiente innovación en esta materia tenemos que desplazarnos hasta el artículo 222 del TFUE dedicado a la Cláusula de Solidaridad, que se activará «si un Estado miembro es objeto de un ataque terrorista o víctima de una catástrofe natural o de origen humano». En estos casos, «la Unión movilizará todos los instrumentos de que disponga, incluidos los medios militares puestos a su disposición por los Estados miembros». Esta cláusula no es estricta ni exclusivamente defensiva, sino una obligación de solidaridad reforzada que abarca muchas otras dimensiones además de la propiamente militar: «(…) la Unión movilizará todos los instrumentos de que disponga, incluidos los medios militares (…)».12

El artículo 42.1 establece que la PCSD proporcionará una capacidad operativa para desarrollar misiones fuera de la Unión que tengan por objeto garantizar el mantenimiento de la paz, la prevención de conflictos y el fortalecimiento de la seguridad internacional, conforme a los principios de la Carta de las Naciones Unidas. Posteriormente, el artículo 43 establece los tipos de misiones susceptibles de ser desarrolladas en el ámbito de la PCSD. Y aquí nos encontramos con que el Tratado de Lisboa amplía el número de casos en que puede desarrollarse una misión operativa en el marco de la PCSD. A las ya clásicas misiones humanitarias y de rescate, misiones de prevención de conflictos y de mantenimiento de la paz, misiones para la gestión de crisis en las que intervengan fuerzas de combate incluidas las misiones de restablecimiento de la paz así como las operaciones de estabilización al término de los conflictos, se añade ahora otro tipo de misiones propias de la defensa tales como las actuaciones conjuntas en materia de desarme, las misiones de asesoramiento, estabilización y misiones de asistencia en cuestiones militares, así como de lucha contra el terrorismo.

Un elemento clave e indispensable, verdadera conditio sine qua non, en la conformación y puesta en marcha de todo este entramado de la PCSD lo constituye el reforzamiento de las capacidades militares en el seno de la Unión, lo cual no significa única ni principalmente gastar más, sino sobre todo, gastar mejor y más coordinadamente.13 Y para todo ello, un instrumento fundamental es la Agencia Europea de Defensa recogida en el artículo 42.3 del Tratado de Lisboa que le proporcionará base jurídica, aunque creada ya por Acción Común de 12 de julio de 2004.14 Esta agencia tiene funciones en el ámbito de las capacidades de defensa, la investigación y la adquisición de armamento; y «determinará las necesidades operativas, fomentará medidas para satisfacerlas, contribuirá a definir y, en su caso, aplicar cualquier medida oportuna para reforzar la base industrial y tecnológica del sector de la defensa, participará en la definición de una política europea de capacidades y de armamento y asistirá al consejo en la evaluación de la mejora de las capacidades militares». El artículo 45 establece las misiones concretas asignadas a esta agencia. Hay que llamar la atención sobre el hecho de que el Tratado no hace referencia a las demás agencias de la UE, por lo que esta recibe un tratamiento singularizado y excepcional. El Tratado asume el acervo que, de manera consensuada se ha venido articulando en el seno de la agencia desde su creación.15 La agencia adquiere una relevancia especial en el marco de la cooperación estructurada permanente, pues se convierte en el instrumento para mejorar las capacidades militares de defensa de aquellos Estados que deseen participar en esta modalidad de cooperación que exige cierta integración de capacidades defensivas. La agencia se encarga de especificar las necesidades operativas y desarrolla a su vez, numerosos programas conjuntos para la adquisición y modernización de sistemas armamentísticos.16

En definitiva, el Tratado de Lisboa pone a disposición de la UE importantes instrumentos para fortalecer su capacidad de actuación en el medio internacional, también en el ámbito operativo, y ello desde una apuesta estricta por el derecho internacional y la promoción del multilateralismo. Que estas potencialidades se tradujesen en capacidades reales dependía de la voluntad política de los Estados miembros.17

3. LA PARADÓJICA PARÁLISIS POST-LISBOA

Las grandes expectativas que generó el Tratado de Lisboa de que la UE se convirtiera en un actor internacional relevante en materia de seguridad y defensa, capaz de afrontar misiones operativas de mayor envergadura que las que venía llevando a cabo desde el 2003 en que se iniciaron, se fueron diluyendo en los siguientes años. Tras el año 2009 en que Lisboa entra en vigor, empezamos a observar un cierto anquilosamiento de la PCSD; precisamente cuanto contábamos con más instrumentos políticos y jurídicos para actuar, y cuando asistíamos a una mayor demanda de seguridad en Europa, la PCSD se estanca y pierde relevancia.18 Incluso disminuye el número de misiones operativas, a pesar de que el nuevo Tratado, como hemos visto, ampliaba los tipos de misiones susceptibles de ser desarrolladas en el ámbito de la PCSD. Así, entre el 2003 en el que se desarrolla la primera misión comunitaria y el 2009 en el que entra en vigor el Tratado, se pusieron en marcha 23 misiones PESD; y desde entonces, en el mismo periodo de tiempo que nos llevó hasta 2015, y a pesar del robusto andamiaje jurídico que proporcionaba Lisboa, apenas se pusieron en marcha siete nuevas misiones, y de ellas únicamente fueron cuatro las de naturaleza militar EUTM Somalia (2010), EUTM Malí (2013), EUFOR RCA (2014) y EUMAN RCA (2015).19 Y de ellas, como vemos, la EUFOR RCA es la única ejecutiva, pues las otras tres son misiones de adiestramiento. Posteriormente, durante el mandato de Federica Mogherini como alta representante para la Política Exterior y de Seguridad se lanzaron nuevas misiones militares: EUNAVFOR Med/Sophia (2015), EUTM RCA (2016) y civiles EUAM Ucrania (2014), EUCAP Sahel Malí (2015) y EUAM Irak (2017).

A fecha de diciembre de 2019, la UE tiene desplegadas 16 misiones y operaciones de naturaleza civil (diez) y militar (las seis restantes) a lo largo de Europa, Oriente Medio y África,20 lo que implica casi 6000 personas movilizadas (aproximadamente 2200 en las misiones civiles y más de 3300 en las operaciones militares).

En sentido semejante tenemos que referirnos a las agrupaciones tácticas de reacción rápida o battlegroups incluidos en el Objetivo Global 2010, a imagen y semejanza de la Fuerza de Reacción Rápida de la OTAN (NATO Response Force). Estas agrupaciones, compuestas por aproximadamente 1500 integrantes capaces de desplegarse sobre el terreno en un plazo máximo de 10 días desde la aprobación de la decisión y mantenerse autónomamente en el teatro de operaciones entre 30 y 120 días, con dos agrupaciones permanentemente en alerta en rotación durante seis meses, con una descripción precisa de los cinco potenciales escenarios de intervención…21 no se han utilizado nunca. Y no porque no haya habido crisis donde hubiera sido necesaria su presencia e intervención, ya que fueron varias las veces en las que se especuló con la oportunidad de utilizar estas agrupaciones tácticas para algunas misiones.22 Aunque desde el punto de vista militar estas agrupaciones estaban dispuestas, cuestiones políticas impidieron su lanzamiento operativo (falta de normativa precisa acerca de su activación, fragmentación en el proceso de toma de decisiones y en la cadena de mando, diferentes concepciones sobre su utilización, la cuestión de la financiación, etc.).23 Y la situación no ha mejorado sustancialmente con el paso de los años.24

En esos primeros años post-Lisboa, los instrumentos que el Tratado había puesto a disposición para enfrentar mayores desafíos en materia de seguridad y defensa, no se activaron por una falta de ambición colectiva y de voluntad política que llevó a la UE a mantenerse como un actor humanitario y de reconstrucción posconflicto, muy alejado de lo que se presupone a un actor global según predica la retórica comunitarista e incapaz incluso de actuar en crisis desatadas en entornos cercanos y con un nivel relativamente intenso de presencia y conocimiento, como Libia.25

La primera y más importante debilidad de la PCSD en esos años ha sido la falta de cohesión entre los socios comunitarios que carecieron de voluntad política para desarrollar una verdadera política de seguridad y defensa que permitiera avanzar hacia la consecución de una visión estratégica compartida. Evidentemente no podemos obviar la realidad de una UE de 28 Estados con sus propias estrategias de seguridad e intereses geoestratégicos. Pero es preciso avanzar en el camino de establecer unos objetivos comunes en materia de seguridad y defensa europea e ir mitigando la ausencia de esta cultura estratégica común.26 Una visión compartida se antoja ineludible.

También hay que mejorar el sistema de financiación de la PCSD. Actualmente en la UE se sigue el principio general de que los países que conforman una operación de naturaleza militar deben también financiarla con sus recursos («cost lie where they fall»),27 lo que se convierte en un mecanismo claramente desincentivador. Sería conveniente integrar estas operaciones en el presupuesto comunitario de la PESC como ocurre con las misiones de naturaleza civil.28 Hay que señalar, además, la desigual carga que asume cada Estado en materia de defensa, tanto en términos presupuestarios como de aportación de recursos. Sin embargo, la decisión por unanimidad hace que todos los Estados tengan la misma capacidad de vetar un acuerdo en este ámbito. La decisión por unanimidad es un lastre que limita las potencialidades de los demás.

Con todo, no podemos olvidar que las misiones operativas están integradas formalmente por un número excesivo de países —en torno a la veintena, algunos incluso no miembros de la UE29—, lo que amplía la legitimación de las operaciones (y esto es positivo: cuantos más países participen, más legitimidad tendrá la operación); pero desde el punto de vista operativo sobre el terreno, el hecho de que muchas veces esta participación se realice con apenas unas decenas de efectivos es contraproducente, disfuncional y dificulta la gobernanza de la operación. Además, hay que considerar el desigual desarrollo tecnológico e industrial de cada país en materia armamentística así como la fragmentación de la industria militar europea que produce descoordinación, duplicidades, carencias de capacidades críticas, incompatibilidades en los equipos, costes de oportunidad y despilfarro en tiempos de crisis. Hecho que es más grave si cabe si tenemos en cuenta la necesidad de transformar el modelo de fuerzas armadas existente en la mayoría de los países miembros (concebido para la defensa territorial en la época de la guerra fría) y su necesaria modernización para adaptarlo a las necesidades de las misiones operativas actuales (fuerzas expedicionarias o proyectables a escenarios alejados, multinacionales e interoperativas). La Agencia Europea de Defensa debe favorecer esta adaptación; pero todavía los resultados son limitados.

Y por último, aunque quizá lo más importante, es necesario avanzar paralelamente en la PCSD y la política exterior común. ¿Cómo podemos desarrollar una misión en Georgia sin tener una política común definida respecto a Rusia? ¿El desarrollo de una misión en Rafah nos está permitiendo influenciar el proceso de paz palestino-israelí?30 Hay que dar pasos para una mayor coherencia entre la política exterior de la UE y la PCSD; esta debe concebirse como un instrumento al servicio del papel internacional de la UE y de sus propios objetivos de política exterior; no es un instrumento militar neutro, una especie de caja de herramientas que ser utilizada tanto por la UE como por la OTAN.31 El objetivo estratégico de la UE no es trabajar por la paz y la seguridad internacional definidas en abstracto y declarativamente. Pensar así es tener una visión reduccionista y alejada de la realidad y de la naturaleza de las cosas.

Es obvio que en esos primeros años post-Lisboa no fueron satisfechas las expectativas que generó el nuevo Tratado. Es cierto también que la coyuntura jugó en contra, pues la crisis financiera que azotó a la UE prácticamente desde el mismo momento en que Lisboa entró en vigor hizo girar los esfuerzos comunitarios, tanto institucionales como económicos, hacia la superación de los problemas de la deuda soberana en la eurozona. Las energías institucionales se volcaron a apuntalar la gobernanza del euro ante los riesgos inminentes. Además, las políticas de austeridad detrajeron importantes recursos económicos. La crisis de liderazgo hizo el resto, pues quien debía haber sido la principal dinamizadora de «la cosa», la alta representante para la Política Exterior y de Seguridad, Catherine Ashton, bastante tuvo con la puesta en marcha del Servicio Europeo de Acción Exterior. Así las cosas, se necesitaría de un nuevo impulso que propiciara ese relanzamiento siempre pendiente.32

4. LAS CRISIS Y EL BREXIT COMO VENTANA DE OPORTUNIDAD PARA MÁS EUROPA, TAMBIÉN EN SEGURIDAD Y DEFENSA

El Consejo Europeo de 19/20 de diciembre de 2013 —en adelante CE2013— se presentaba como la oportunidad para desatascar la PCSD y proceder a su relanzamiento. A los diez años del lanzamiento de la Estrategia Europea de Seguridad, así como del despliegue de la primera misión operativa de la UE, parecía un momento oportuno para relanzar la PCSD. Era esta la primera cumbre comunitaria dedicada a la defensa tras la entrada en vigor del Tratado de Lisboa. Su punto de partida lo encontramos en la Decisión del Consejo Europeo 205/12 del 13/14 de diciembre de 2012, que decidió iniciar las labores para proporcionar un mayor desarrollo de la PCSD y se comprometió a volver a tratar la cuestión en el plazo de un año. Correspondía a la alta representante y a la Comisión elaborar propuestas al CE2013, si bien el Consejo Europeo de 2012 marca el campo de juego al singularizar tres cuestiones: aumento de la eficacia, visibilidad e impacto de la PCSD; mejora del desarrollo de las capacidades de defensa; y fortalecimiento del sector industrial europeo de la defensa.33