Teoría y práctica de la descentralización fiscal

Ediciones Universidad Católica de Chile

Vicerrectoría de Comunicaciones y Educación Continua

Alameda 390, Santiago, Chile

editorialedicionesuc@uc.cl www.ediciones.uc.cl

TEORÍA Y PRÁCTICA DE LA DESCENTRALIZACIÓN FISCAL

Leonardo E. Letelier Saavedra

© Inscripción N° 217.931

Derechos reservados

Junio 2012

ISBN edición impresa: 978-956-14-1265-1

ISBN edición digital: 978-956-14-2571-2

Primera edición

Diseño: versión | producciones gráficas ltda.

CIP - Pontificia Universidad Católica de Chile

Letelier S., Leonardo.

Teoría y práctica de la descentralización fiscal / Leonardo E. Letelier Saavedra.

1. Descentralización administrativa.

2. Política fiscal.

I. t.

2012 352.283+DDC22 RCAA2

Diagramación digital: ebooks Patagonia

www.ebookspatagonia.com info@ebookspatagonia.com

En orden de llegada a mi vida, dedico este libro a:

mis padres,

mi esposa Marcela y

a mis hijos Sebastián Alberto y Francisco José.

Índice

AGRADECIMIENTOS

PRÓLOGO

INTRODUCCIÓN

PARTE I. EL DEBATE SOBRE LOS EFECTOS DE LA DESCENTRALIZACIÓN

Capítulo 1. Beneficios y costos de la descentralización

1.1 Introducción

1.2 Los potenciales efectos positivos de la descentralización

1.3 Los potenciales efectos negativos de la descentralización

1.4 Resumen y conclusiones

Capítulo 2. Tipología de los modelos teóricos sobre descentralización

2.1 Introducción

2.2 La primera generación

2.3 La segunda generación

2.4 Resumen y conclusiones

Capítulo 3. La evidencia empírica

3.1 Introducción

3.2 Crecimiento

3.3 Equilibrio fiscal

3.4 Corrupción y captura de la élite

3.5 Calidad del gasto público y bienestar colectivo

3.6 Resumen y conclusiones

PARTE II. FINANCIAMIENTO

Capítulo 4. Los impuestos subnacionales

4.1 Introducción

4.2 Teoría sobre el diseño óptimo del sistema tributario

4.3 Asignación de competencias tributarias entre niveles de gobierno

4.4 Impuestos específicos en un marco descentralizado

4.5 La experiencia internacional

4.6 Resumen y conclusiones

Capítulo 5. Las transferencias

5.1 Introducción

5.2 Teoría de las Transferencias

5.3 Los sistemas de transferencias

5.4 El efecto “flypaper” o “papel matamoscas”

5.5 La experiencia internacional

5.6 Resumen y conclusiones

Capítulo 6. El endeudamiento subnacional

6.1 Introducción

6.2 Por qué el nivel subnacional debiese tener acceso al crédito

6.3 Los canales de acceso al crédito

6.4 Características deseables del mercado de deuda subnacional

6.5 Las razones para regular el mercado de deuda subnacional

6.6 Mecanismos de control sobre el crédito subnacional

6.7 La experiencia internacional

6.8 Resumen y conclusiones

PARTE III. OTROS TÓPICOS RELEVANTES

Capítulo 7. Estructura institucional de los niveles subnacionales de gobierno

7.1 Introducción

7.2 El espacio óptimo de los niveles subnacionales

7.3 La experiencia internacional

7.4 Resumen y conclusiones

Capítulo 8. Dinámica de la descentralización

8.1 Introducción

8.2 El aporte de la historia

8.3 La descentralización en el contexto político

8.4 El aporte de la economía

8.5 La evidencia empírica

8.6 Resumen y conclusiones

BIBLIOGRAFÍA

Agradecimientos

Muchos han sido los colaboradores directos e indirectos de este libro. Deseo en primer lugar expresar mi agradecimiento al Prof. Mike Barrow, quien fuera mi supervisor de tesis doctoral de la Universidad de Sussex en Inglaterra, y a quien debo muchos de los conceptos e ideas que luego fueron transferidos en este trabajo. Especial reconocimiento merece también el Prof. Ernesto Rezk, de la Universidad Nacional de Córdoba en Argentina, quien me acercó a muchos de los tópico tratados en el texto, y a quien debo también el alto honor de haber participado repetidas veces como miembro del comité académico de las Jornadas Internacionales de Finanzas Públicas organizadas por la Universidad Nacional de Córdoba, instancia de gran relevancia internacional en el debate académico en torno a los alcances de la Descentralización Fiscal. Especial gratitud debo expresar también por Iván Silva, quien me incorporó en varias de las actividades de investigación aplicada desarrolladas por el ILPES (CEPAL), en virtud de las cuales tuve la oportunidad de crecer profesionalmente en un ambiente divertido, intelectualmente desafiante y de sano reconocimiento por el trabajo bien hecho. No puedo dejar de mencionar el gran aporte de Mónica Tagle, bibliotecaria del Instituto de Asuntos Públicos por su valiosa cooperación en la búsqueda de la bibliografía, y el renovado y permanente desafío de mis alumnos de Economía del Sector en la Escuela de Gobierno y Gerencia Pública del Instituto de Asuntos Públicos de la Universidad de Chile. Finalmente, agradezco también los valiosos comentarios de dos árbitros anónimos a una versión previa del este libro.

Prólogo

La descentralización fiscal ha venido ganando terreno en el mundo, y particularmente en América Latina, independientemente del hecho de que los países presenten marcos políticos institucionales federales o unitarios o que el proceso respectivo privilegie la devolución de facultades fiscales o de gasto, la delegación de funciones vía una relación de agencia o la simple desconcentración en la provisión de bienes y servicios. Como bien lo señala el Profesor Letelier en la introducción de su libro, junto con el fenómeno de la globalización que facilitó que ciertas funciones de los estados nacionales puedan ser provistas en forma supranacional, como lo muestra la aún incipiente pero creciente provisión de bienes y servicios públicos internacionales y regionales, fue también notorio el desarrollo político-institucional-económico de los gobiernos provinciales y locales que –cuantitativa y cualitativamente– fueron asumiendo roles y funciones tradicionalmente reservados a los gobiernos centrales. Baste decir que este proceso respondió a la necesidad creciente de brindar mayor visibilidad, eficiencia y eficacia tanto a la asignación de los recursos públicos según lo demandan tanto la gobernanza como la responsabilidad (accountability) que los gobernados exigen a sus gobernantes.

Indudablemente este proceso no habría sido posible si no hubiera estado acompañado, en primer lugar, por un enriquecimiento conceptual sólido de la teoría, con aportes en contribuciones y modelos que explican el proceso de descentralización tanto político, como económico y fiscal; en segundo lugar, por un análisis de los efectos positivos y negativos de la descentralización y del rol de los incentivos y, finalmente, por un debate sobre sus reales efectos a la luz de lo que la evidencia empírica brinda y que son materia de tratamiento meticuloso en la primera parte del libro que contiene “El Debate sobre los Efectos de la Descentralización”.

Con el cuidado y la solvencia intelectual a las que nos tiene acostumbrados, el Profesor Letelier inicia su libro “Teoría y Práctica de la Descentralización Fiscal” con una definición clara del concepto y del rol jugado por la información, que inmediatamente ubica al lector en la problemática a tratar, prosiguiendo con el análisis de los Beneficios y Costos de la Descentralización, materia que lo lleva a revisar las contribuciones seminales en la materia como el aporte de Tiebout (voto con el pie), de Buchanan (teoría de la Elección Pública) y de Tirole sobre los incentivos a la burocracia estatal (similitud entre descentralización fiscal y estructuras competitivas y límites a la analogía). Al caracterizar los modelos teóricos, el autor distingue los denominados modelos de primera generación, basados en los desarrollos originales de Oates (1972), cuyo soporte teórico fundamental fue el Teorema de la Descentralización Fiscal, de los de segunda generación surgidos de una innovación también de Oates (2008), que incorpora explícitamente elementos de economía política al momento de evaluar los efectos teóricos de la descentralización. En la conclusión de la primera parte, el Profesor Letelier ofrece una revisión de una interesante bibliografía internacional para ilustrar los resultados empíricos de los procesos de descentralización con relación al desempeño de variables económicas y fiscales, tales como el crecimiento económico y el equilibrio fiscal y su impacto sobre el control de la corrupción en las élites, sobre el bienestar y la equidad y la calidad del gasto público, principalmente en salud y en educación.

La descentralización fiscal, en cualquiera de las modalidades descritas precedentemente, implica dotar a las jurisdicciones subnacionales (provincias, municipios o cualquier otra forma de gobierno local) de un financiamiento suficiente para afrontar sus mayores responsabilidades de provisión de bienes y servicios públicos, lo que puede hacerse tanto con tributación local, transferencias desde el nivel central o endeudamiento subnacional. El Profesor Letelier encara el tratamiento de esta importante materia en la segunda parte de su libro comenzando con la financiación tributaria en el marco de un diseño tributario óptimo. En este sentido, la asignación de competencias entre diferentes niveles de gobierno lo lleva desde un inicio a diferenciar el aspecto normativo, en el que se consideran los posibles efectos distorsivos sobre la eficiencia asignativa de un marco descentralizado vis-a-vis un esquema centralizado de aplicación de tributos, de la visión positivista que concentra su atención en los incentivos del gobierno cuando este opera bajo un esquema centralizado de aplicación de impuestos versus el caso descentralizado. Realiza posteriormente un cuidadoso tratamiento de las diferentes formas de imposición y completa esta sección recogiendo el valioso aporte de la experiencia internacional en la materia, enfatizando particularmente los casos de América del Norte, Europa y América Latina. Al tratar el segundo componente de la financiación subnacional, el autor analiza las transferencias recibidas del gobierno central distinguiendo nuevamente el enfoque normativo del positivo (o de economía política) y menciona las diversas variantes de transferencias, tanto aquellas de libre disponibilidad que llegan a los niveles subnacionales (y que reflejan en parte una forma clásica de financiación principalmente de países federales, denominada coparticipación) como las que responden al principio de principal-agente. Un aspecto importante es el tratamiento que el autor brinda a una distorsión clásica de la financiación entre distintos niveles, denominado

Flypaper Effect (efecto papel matamoscas) y que hace referencia al impacto probable de una transferencia de suma fija no condicional a favor de un nivel subnacional sobre el consiguiente patrón de gastos de dicha jurisdicción. Siguiendo el esquema iniciado en la primera sección de esta segunda parte, el autor nuevamente ilustra la situación de las transferencias con resultados de las experiencias de países de América del Norte, Europa y América Latina. El Profesor Letelier dedica la última sección de esta segunda parte a un tratamiento del Endeudamiento Subnacional, enfocándose no solo en el tratamiento de los motivos por los cuales los gobiernos subnacionales se endeudan y los canales por los cuales lo hacen, sino también en las características que debiera reunir un mercado de deuda subnacional y las razones para regularlo, así como de las alternativas que la literatura brinda respecto de los mecanismos de control del crédito subnacional; la sección concluye nuevamente con referencia a la experiencia internacional en la materia.

La parte 3 del libro, que se concentra en dos tópicos sumamente relevantes, estructura institucional de los niveles subnacionales de gobierno y dinámica de la descentralización, revela nuevamente el profundo interés y compromiso intelectual del autor con el tema central. Ello lo lleva a incursionar en primer lugar en el tratamiento de por qué debe existir más de un nivel de gobierno, sobre la base de que estos facilitan la comunicación entre diferentes estamentos, toman en cuenta la existencia de bienes públicos con características técnicas diferenciadas y permiten a los votantes tener un rango más amplio de opciones sobre las cuales elegir, todos factores de eficiencia que deben sumarse a los no menos importantes factores idiosincrásicos que caracterizan a cada estado y al mismo peso de la historia. En la primera sección de esta tercera parte los temas del espacio y tamaño óptimo de cada jurisdicción son asimismo abordados con solvencia por el autor mediante la referencia nuevamente al modelo de Tiebout y al enriquecedor enfoque de la teoría de los clubes; muy rica es nuevamente su referencia internacional en la materia, con ejemplos y análisis de cómo diversos países asignan a sus gobiernos subnacionales responsabilidades de tributación o de gasto concurrentes o exclusivas y cómo éstos participan en el cumplimiento de diversos objetivos económicos tales como la estabilización económica o la distribución. Finalmente, el autor apunta a dilucidar en qué medida la evolución del proceso de descentralización resulta en general de factores sistémicos identificables (en cuyo caso algún modelo teórico podría interpretar su génesis) o de ocurrencia aleatoria y atribuible a factores propios de cada país (en cuyo caso resultaría imposible predecir el advenimiento de la descentralización). Al abordar el tema, el autor analiza tanto el contexto político como los aportes de la historia, de la economía y de la evidencia empírica; sus conclusiones, sumamente relevantes, apuntan a que si bien no hay una hipótesis universalmente aceptada (o patrones sistémicos) en cuando a factores conducentes a un mayor grado de descentralización, existen ciertos factores comunes dignos de ser mencionados, confirmados por la historia, la econometría y el relato de los hechos de los patrones de colonización europea en América Latina y hasta episodios del siglo XX que confirman la existencia de tales factores comunes en torno a grupos de países que desarrollaron “…formas particulares de articulación y distribución del poder político entre niveles de gobierno”. En dicho contexto, la ciencia política logró identificar –a juicio del autor– patrones comunes en ciertos procesos descentralizadores e identificó la secuencia de los mismos como un elemento crucial para el éxito de la descentralización.

En síntesis, el texto del Profesor Leonardo Letelier S. sobre la Teoría y Práctica de la Descentralización Fiscal es una importante contribución de un intelectual relevante a la comprensión no solo del tratamiento teórico, sino también de la economía política de la descentralización en el mundo, respecto de los cuales aparecen día a día requerimientos que invitan a nuevos avances y aportes de parte de los especialistas. En este sentido, no cabe la menor duda de que el texto presentado será desde ya un material de consulta importante para expertos, docentes, investigadores económicos y formuladores de política.

Ernesto Rezk

Universidad Nacional de Córdoba

República Argentina

Introducción

El tema de la descentralización, y muy en particular aquel relativo a la Descentralización Fiscal (DF), ha sido impulsado en forma creciente tanto en América Latina como en el hemisferio norte. Su justificación debe entenderse en el marco de la modernización del Estado, proceso que si bien es una responsabilidad permanente de quienes administran el poder político, adquirió una connotación especial luego de la caída del Muro de Berlín y la posterior necesidad de cambiar radicalmente la estructura del sector público en Europa del Este. El proceso referido se vio potenciado en América Latina a partir de la percepción, desde los años 80 en adelante, de que también el Estado debía ser significativamente modernizado en la región. Diversos cambios se realizaron en esta dirección, entre los cuales se cuentan la privatización de empresas públicas, la racionalización de la política tributaria, el abandono de la estrategia activa de industrialización, a través de la sustitución de importaciones, y la modernización de la seguridad social, por nombrar solo algunos.

Hubo sin embargo una faceta de este proceso cuya influencia aún se percibe como un asunto pendiente. Ella se refiere al potenciamiento de los niveles subnacionales de gobierno. Por razones históricas y económicas, nuestra región es muy centralista, lo cual se expresa tanto en la esfera institucional como en la fiscal. El marco institucional vigente asigna escasas competencias normativas y aun menos recursos públicos a los niveles descentralizados de gobierno. Aunque diversos acuerdos políticos, declaraciones de intención y otras iniciativas han intentado revertir dicha situación, es indudable que América Latina se distancia notablemente de las naciones desarrolladas en este aspecto. La cuestión esencial es, sin embargo, si un mayor grado de descentralización es en verdad deseable desde la perspectiva del bienestar común. El advenimiento de la propia globalización añade un elemento de gran relevancia a la dinámica del fenómeno, toda vez que si bien muchas funciones del moderno Estado Nación están siendo transferidas al ámbito de competencia de las entidades supranacionales, la esfera de lo local –y por lo tanto subnacional– ha ganado visibilidad y poder relativo frente al gobierno central en su concepción clásica. No obstante el interés que este tema suele despertar en ciertos ámbitos de la esfera política, este libro pretende hacer un aporte al debate académico sobre el particular. Este propósito es articulado en el contexto analítico de las hipótesis y teorías vigentes sobre la materia, teniendo como marco de referencia la faceta fiscal de la descentralización y la contribución específica de la teoría económica. Complementariamente, el texto proporciona una batería de ejemplos de países, en función de los cuales se pretende contextualizar las propias predicciones de la teoría.

Esta introducción no estaría completa sin rendir tributo a quienes han hecho aportes relevantes al marco teórico del tema que nos ocupa. Autores como Von Hayek, Oates, Tirole, Tiebout, Brennan y Buchanan, entre otros, han sido los fundadores del debate académico moderno sobre descentralización, estando sus enseñanzas y reflexiones muy presentes en casi todas las políticas públicas a nivel mundial. Su influencia ha sido tal, que no obstante el sello neoliberal del propio Von Hayek, su visión descentralizadora en el marco del debate entre “planificación” y “mercado” suscitado en los años 40 del siglo XX ha estado presente –posiblemente sin que muchos de quienes lo propugnan realmente lo sepan– en el discurso descentralizador de sectores políticos e ideológicos marcadamente críticos del mercado como asignador de recursos.

El texto está dividido en tres partes. La primera presenta los fundamentos teóricos que participan en el debate sobre los méritos y deméritos de la descentralización. Esta misma sección ofrece un resumen de la literatura empírica más reciente en torno a los efectos de la DF. La segunda parte revisa las formas de financiamiento de los niveles descentralizados de gobierno, distinguiendo entre las fuentes tributarias, las transferencias y el endeudamiento. Finalmente, dos tópicos especiales son abordados en la parte tres. Estos son la dinámica de la descentralización en el tiempo y la comparación entre países, y el debate sobre la estructura institucional del Estado en el marco de la relación funcional entre niveles de gobierno.

Leonardo E. Letelier Saavedra

PARTE I

El debate sobre los efectos

de la descentralización

CAPÍTULO 1

Beneficios y costos de la descentralización

1.1. INTRODUCCIÓN

Un primer aspecto por resolver es qué entenderemos como “descentralización fiscal” (DF). Diremos que la DF es un concepto bidimensional. La dimensión uno, y ciertamente la más conocida, es aquella que apela a la participación de los niveles subnacionales de gobierno en los recursos del gobierno general. Ello tiene una doble implicancia, toda vez que tales recursos pueden estar referidos indistintamente al ámbito de los gastos como al ámbito de los ingresos. Una evidente ventaja analítica de esta primera dimensión es su posible cuantificación, lo cual permite evaluar hipótesis en torno a los efectos de la DF así definida. La dimensión dos está referida al rango de competencias y/o atribuciones que los gobiernos subnacionales poseen respecto de esos mismos recursos. Bien puede suceder que no obstante la importancia relativa de los tributos de beneficio subnacional, este nivel de gobierno tenga escasas competencias normativas en cuanto a las tasas y/o bases imponibles asociadas con dichos tributos. Igual argumento es válido en lo que se refiere al gasto. Suele suceder que los niveles descentralizados de gobierno poseen un papel de agentes del gobierno central y tienen un estrecho margen de maniobra en la determinación del destino de tales recursos. Esta segunda dimensión es tan o más importante que la primera. Sin embargo, es difícil de cuantificar.

El propósito de este capítulo es sintetizar las hipótesis relevantes en torno a los beneficios y costos de la DF. En cuanto a los beneficios, estos presentan dos rasgos en común dignos de mencionarse. El primero es que están inspirados en el propósito de mejorar la eficiencia en el funcionamiento del Estado, entendido este como la provisión de servicios públicos locales de mejor calidad y menor costo para los usuarios. En este marco, se discuten los incentivos implícitos en la descentralización, con miras a potenciar el esfuerzo fiscal de los representantes de la comunidad y de la propia burocracia del Estado a nivel subnacional. El segundo aspecto es que, bajo el reconocimiento de que una estructura competitiva de provisión de bienes privados es conducente a una situación óptima para quienes adquieren un producto o servicio, varios de los argumentos presentados intentan encontrar similitudes entre dicha estructura y el conjunto de los niveles subnacionales de gobierno operando autónomamente. Habiendo reconocido este punto, es sin embargo pertinente distinguir aspectos específicos en dicho planteamiento general. Para fines expositivos y pedagógicos se ha preferido separar la idea de competencia (entre jurisdicciones similares) como un concepto global, de la potencial similitud entre una firma competitiva y un gobierno local o subnacional cuyas funciones se desenvuelven en un marco descentralizado. De la misma forma, si bien la discusión en torno al problema de la información tiene méritos propios en la literatura teórica sobre descentralización, sus potenciales efectos sobre la innovación en el diseño de las políticas públicas y la eventual imposición de “una restricción presupuestaria dura” sobre las finanzas subnacionales representan facetas específicas del tema, que la literatura ha tratado en forma independiente.