Юридическая природа Евразийского Экономического Союза
- -
- 100%
- +
Союз ССР, по существу, монополизировал, вопреки конституционным положениям, всю внешнеполитическую деятельность, а право свободного выхода из СССР, декларированное Конституцией СССР, не было подкреплено никакими гарантиями и оставалось красивой ширмой. 54
Необходимо обратиться к опыту зарубежных стран в рассматриваемой сфере.
Согласно действующей конституции США, только федеральное правительство может объявлять войну и заключать мир, вступать в союзы с иностранными государствами и заключать с ними договоры и соглашения. На федеральное правительство было, в частности, возложено и регулирование внешней торговли и торговли между штатами.
Раздел 10 статьи первой Конституции США запрещает штатам заключать международные договоры: «Ни один штат не может заключать какой-либо договор, вступать в союз или конфедерацию, чеканить монету, выпускать кредитные билеты, уплачивать долги чем-либо иным, кроме золотой или серебряной монеты, принимать билли об опале, законы ex post facto, нарушающие договорные обязательства, содержать войска или военные суда в мирное время, заключать какое-либо соглашение или договор с другим штатом или с иностранной державой». 55
Из изложенного становится абсолютно ясно, что штаты не являются субъектами международного права и их связи с иностранными государствами находятся под контролем Конгресса США, что предусматривает исключительно развитие экономического и научно-технического сотрудничества.
В зарубежной литературе реальное значение придается именно институту признания в международном праве. Наиболее практический случай – образование на территории бывшего Советского Союза нескольких новых независимых государств в результате распада СССР.
Следовательно, возникает вопрос о правовом положении новых государств и о реакции мирового сообщества на возникновение новых государств.
Под признанием государства понимается признание правительством одного государства факта существования другого государства. Признание автоматически подразумевает, что государство А признает международное права и обязанности за государством В. Акт признания может иметь различные формы. Признание может быть определенным. Например, официальное заявление, сделанное компетентным должностным лицом, прямое сообщение, положение договора, уведомление третьего государства. 56
В послании Президента США Джорджа Буша (старшего) Президенту Кыргызстана (от 26 декабря 1991 г.), в частности говорится: «Правительство Соединенных Штатов Америки признает Кыргызскую Республику как независимое государство: предлагается, чтобы оба государства имели дипломатические отношения в полном объеме». 57
Важное значение придает институту признания в своей работе И. В. Рачков: «Отделение прибалтийских государств произошло (de facto), то есть вопреки международному и внутреннему праву, но стало затем легитимным благодаря признанию, выразившемуся сначала в конклюдентных действиях, а затем и в явно выраженных актах международного признания». 58
В связи с распадом Советского Союза и образованием новых государств, Европейский Союз принял в 1991 г. руководства, которым должны были следовать члены ЕС во время признания новых государств в Восточной Европе и бывшем Советском Союзе. Члены Европейского Союза готовы признать новые независимые республики, составляющие Содружество, как только они получат гарантии от этих новых республик о готовности выполнить требования, содержащиеся в «Критериях признания новых государств в Восточной Европе и на территории Советского Союза». 59
Председатель Совета Европейского Сообщества вступит в контакт с новыми республиками с целью своевременного получения от них гарантий с тем, чтобы признание начало действовать с момента вступления в силу роспуска Советского Союза.
По решению Европейского Совета (Маастрихт, 9—11 декабря 1991 г.) 16 декабря 1991 г. в Брюсселе состоялось заседание Совета ЕС на уровне министерств иностранных дел, на котором было обсуждено положение в СССР и в некоторых странах Восточной Европы. Был определен общий подход «двенадцати республик бывшего СССР» к вопросу официального признания новых государств на территории Советского Союза и в Восточной Европе. 60
Кроме традиционных требований к новым независимым государствам, этот документ включает различные политические и гуманитарные условия, такие как демократия и соблюдение прав человека, защита меньшинств, неприкосновенность границ, соблюдение международных обязательств в области разоружения и нераспространения ядерного оружия.
Таким образом, итоги первых нескольких лет реализации государственного суверенитета показали, что страны ЕАЭС (в недалеком прошлом единая страна с централизованной экономикой) находятся в существенной зависимости от состояния и дальнейшего развития внешнеэкономических связей. Поэтому международно-правовые отношения и новая экономическая дипломатия для государств Содружества становятся едва ли не главенствующими. В настоящее время от дипломатической службы и от других государственных органов стран ЕАЭС требуются активные действия в реализации международно-правовых интересов за рубежом.
Тем самым, развивая международно-правовые отношения со странами ЕАЭС необходимо динамично интегрироваться в качестве равноправного партнера и в рамках ЕАЭС, и в мировой экономике. Будучи в центре Евразийского материка, на стыке цивилизаций и культур, государства ЕАЭС имеет все предпосылки для того, чтобы стать мостом дружбы и сотрудничества между всеми странами, которые проявляет интерес в этот новый регион.
Интеграционные процессы, получившие развитие в рамках стран ЕАЭС, сделали актуальным построение общего правового пространства. Более того, основой деятельности ЕАЭС является общее международное право. В учредительном договоре о создании СНГ (в декабре 1991 г.) и в Уставе СНГ (22 января 1993 г.) подчеркивается, что: «для достижения целей Содружества государства-члены, исходя из общепризнанных принципов и норм международного права и хельсинкского Заключительного акта, строят свои отношения» (ст. 3). Впоследствии приверженность принципам и нормам международного права неоднократно подтверждалась в многочисленных международных договорах вначале СНГ, затем и ЕАЭС. 61
Основным направлением развития международной правосубъектности новых независимых государств является развитие военно-политических, торгово-экономических, международно-правовых, гуманитарных и научно-технических отношений в новейших условиях.
Актуальным для новых независимых государств было установление другими странами дипломатических отношений, поскольку эти государства имеет право направлять посольства и принимать у себя дипломатических представителей других стран. Такое право принадлежит каждому суверенному государству и является одной из важнейших форм участия государств во внешних сношениях.
В силу общности исторических судеб, десятилетиями складывавшихся политических, правовых, экономических, хозяйственных, научных и культурных контактов, схожести решаемых на переходном этапе задач двусторонние связи между государствами – участниками СНГ, ЕАЭС имеет статус приоритетных. Доминантой их, с учетом традиционных уз дружбы и сотрудничества в различных областях жизни, специфики геополитического и геоэкономического положения России, выступающий стратегически – союзнические отношения с бывшими республиками Союза ССР. От характера и слагаемых этого многопланового взаимодействия в большой степени зависят успехи демократических и экономических преобразований, внутриполитическая стабильность и безопасность на внешних границах страны, степень и темпы ее информационного, хозяйственного, технологического, коммуникационного вхождения государств ЕАЭС и мировое сообщество.
Перспективной целью межгосударственных отношений стран ЕАЭС должна стать последовательная его трансформация в режим долгосрочного, равноправного и взаимовыгодного партнерства.
Вековой опыт совместного проживания и хозяйствования, идентичные культурно-исторические корни, исключительно продвинутые интеграционные процессы, сориентированные на создание единого экономического пространства между бывшими республиками Союза ССР призваны максимально упрочить, богатый потенциал многогранных связей сторон, закрепить предпосылки кардинального улучшения социально-экономической ситуации в каждом из этих государств и послужить прочной основой формирования пояса добрососедства, региональной безопасности в регионе Центральной Азии и вокруг государств – членов ЕАЭС, СНГ.
Особую значимость для новых независимых государств представляют всесторонние отношения с Китайской Народной Республикой как с мощной мировой державой, потенциально выгодным торгово-экономическим партнером и дружественным государством. Россия и государства Центральной Азии, используя преимущества пограничного соседства, предпринимает необходимые политические, дипломатические и иные практические меры для развития более тесного и двустороннего сотрудничества с КНР, так и на многостороннего в рамках Шанхайской Организации Сотрудничества.
Другим важным направлением, по которому должна развиваться международная правосубъектность бывших союзных республик, является торгово-экономическое. Это предстоящим присоединением к ВТО России, Украины, Казахстана и ряда других стран ЕАЭС, СНГ.
В настоящее время членами ВТО являются 147 стран (среди стран ЕАЭС пока только Кыргызстан, Молдавия, Грузия и Армения является полноправными участниками ВТО). Другие страны Содружества находятся в переговорном процессе присоединения (кроме Туркменистана). На данный момент, важной задачей государств – участников ЕАЭС должны быть либерализация законов и гармонизация международных экономических отношений, прежде всего мировой торговли, обеспечение благоприятных условий встраивания национальных экономик в мировое экономическое хозяйство, формирование правовых условий для поступательного их развития.
• демократическое обновление Союза;
• переход к рыночным отношениям на основе первоочередного осуществления программы стабилизации экономики с обеспечением социальной защиты населения;
• формирование эффективной системы органов исполнительной власти. 21
• выработка и осуществление внешней политики Союза;
• заключение международных договоров СССР;
• представительство Союза в отношениях с другими государствами и в международных организациях;
• регулирование внешнеэкономической деятельности СССР
• и координация внешнеэкономических связей республик. 24
а) дополнить ст. 14 пункт «а»: «Представительство Союза
в международных сношениях, заключение и ратификация договоров с другими государствами, установление общего порядка во взаимоотношениях союзных республик с иностранными государствами»;
б) дополнить Конституцию СССР ст. 18: «Каждая союзная республика имеет право вступать в непосредственные сношения с иностранными государствами, заключать с ними соглашения и обмениваться дипломатическими и консульскими представителями»;
в) дополнить ст. 60 Конституции СССР пунктом «д»: «устанавливает представительство союзной республики в международных сношениях».
2. Договор о создании Евразийского экономического союза
Договор о Евразийском экономическом союзе (далее – Союз, ЕАЭС) учреждает новую региональную международную организацию. В этой связи мы рассматриваем его международно-правовую природу. Так, согласно Декларации о Евразийской экономической интеграции 2011 года, Договор о ЕАЭС – это результат кодификации международных договоров, заключенных в рамках «Таможенного союза» (далее-ТС), и «Единого экономического пространства» (далее-ЕЭП).
Анализируя содержание текста Договора о ЕАЭС, мы считаем, что Договор является сложным и объемным международно-правовым актом, состоящим из 28 разделов, 118 статей и 33 Приложений к нему. Часть первая Договора «Учреждение Евразийского экономического союза» заключает в себе четыре раздела, в которых содержатся основные положения касательно основных целей, важных принципов, компетенции, права ЕАЭС, институциональной основы и другие вопросы.
Часть вторая «Таможенный союз» посвящена основным положениям регулирования ТС в рамках ЕАЭС, где указываются основные положения об информационном взаимодействии, формировании и распространении статистической информации, закреплены принципы осуществления таможенного регулирования, внешнеторговой политики и иные вопросы.
Часть третья «Единое экономическое пространство» включает нормы о согласованной макроэкономической и валютной политике. В частности, имеются положения касательно финансовых рынков, взаимодействия в налогообложении, на трансграничных рынках, естественных монополиях, государственных и муниципальных закупках и иные вопросы.
В процессе возникают новые модели интеграции, каким и является создание Евразийского экономического союза. 1 января 2015 г. вступил в силу договор о Евразийском экономическом союзе. Договор об ЕАЭС был подписан 29 мая 2014 г. в (Астане) ныне г. Нур-Султан, a Союз начал свое действие сo дня вступления Договора в силу. Россия, Белоруссия, Казахстан завершили формирование крупнейшего общего рынка на пространстве Содружества Независимых Государств (СНГ). Договор о присоединении подписали Армения и Кыргызстан. Армения официально вошла в состав ЕАЭС c 2 января 2015 г., a после ратификации государств-членов ЕАЭС, Кыргызстан официально вошла в состав 12 августа 2015 г. ЕАЭС является новым игрокoм на геополитической арене, который обладает высоким экономическим и энергетическим потенциалом.
Так, Евразийский экономический союз, в рамках которого обеспечивается свобода движения товаров, услуг, капитала и рабочей силы, проведение скоординированной, согласованной или единой политики в отраслях экономики, определенных Договором о ЕАЭС и международными договорами в рамках Союза. Союз является международной организацией региональной экономической интеграции, обладающей международной правосубъектностью.
Следует важно отметит, пространство, состоящее из территорий государств-членов ЕАЭС «единое экономическое пространство» – на котором функционируют сходные (сопоставимые) и однотипные механизмы регулирования экономики, основанные на рыночных принципах и применении гармонизированных или унифицированных правовых норм, и существует единая инфраструктура.
Политика, осуществляемая государствами-членами ЕАЭС «единая политика» – в определенных ими сферах, предусмотренных Договором о ЕАЭС, предполагающая применение государствами-членами Союза унифицированного правового регулирования, в том числе на основе решений органов Союза в рамках их полномочий. Союз о ЕАЭС осуществляет свою деятельность в пределах компетенции, предоставляемой ему государствами-членами в соответствии с Договором, на основе следующих главных принципов: уважение общепризнанных принципов международного права, включая принципы суверенного равенства государств-членов и их территориальной целостности; уважение особенностей политического устройства государств-членов; обеспечение взаимовыгодного сотрудничества, равноправия и учета национальных интересов сторон-членов; соблюдение принципов рыночной экономики и добросовестной конкуренции; функционирование таможенного союза без изъятий и ограничений после окончания переходных периодов.
Государства-члены ЕАЭС создают благоприятные условия для выполнения Союзом его функций и воздерживаются от мер, способных поставить под угрозу достижение целей Союза. Основными целями Союза о ЕАЭС являются: создание условий для стабильного развития экономик государств-членов в интересах повышения жизненного уровня их населения; стремление к формированию единого рынка товаров, услуг, капитала и трудовых ресурсов в рамках Союза; всесторонняя модернизация, кооперация и повышение конкурентоспособности национальных экономик в условиях глобальной экономики.
Часть четвертая «Переходные и заключительные положения» содержит переходные положения, касающиеся некоторых разделов Договора, и заключительные положения, регулирующие порядок вступления в ЕАЭС других государств или получения статуса государства – наблюдателя при Союзе, а также иные положения, включаемые в международные договоры. В приложениях к Договору содержатся положения касательно статуса органов ЕАЭС (ЕЭК, Суда ЕАЭС), а также материально-правовые нормы, регулирующие ТС и ЕЭП.
Важно также отметит, о том что, Договор о ЕАЭС следует оценивать как комплексный договор, учреждающий региональную международную организацию, создающий единое экономико-правовое пространство (общий рынок), а также находящимся на первом месте в иерархии источников права ЕАЭС. Также мы считаем, что в связи с реализацией Договора о ЕАЭС будут существовать несколько групп правоотношений – первая (межгосударственные по вопросам участия в организации); вторая (по поводу реализации положений Договора касательно ТС и ЕЭП); третья (между участниками хозяйственной деятельности, органами ЕАЭС и государствами).
Далее особо рассматриваем возможность заключения государствами-членами и ЕАЭС договоров по функционированию и развитию ЕАЭС, а также с третьими странами. В частности, указывается, что государства-члены избрали модель заключения дополнительных договоров по функционированию и развитию ЕАЭС, поскольку указанная практика была распространена ранее, в ТС.
Договоры с третьими странами при этом могут быть двух видов – заключаемые государствами-членами ЕАЭС с другими субъектами международного права, а также ЕАЭС самостоятельно. Следует важно отметит, о том, что Договор о ЕАЭС является комплексным международно-правовым инструментом, определяющим цели, задачи, принципы, институциональную основу, а также содержащим развитое материально-правовое регулирование создаваемого общего рынка. Обоснованы проблемы наделения ЕАЭС международной правосубъектностью согласно Договору о ЕАЭС.
Приводится доктринальное мнение о том, что международная правосубъектность (юридическая личность, способность действовать самостоятельно в международном общении) является условием, от которого нельзя отойти (condition sine qua non) для того, чтобы предоставить право международной организации действовать независимо. Международная правосубъекность организации обычно содержатся в учредительном договоре организации, но может и «вытекать» согласно ее т.н. «подразумеваемым полномочиям».
Европейский союз обладает международной правосубъектностью согласно статьям 47, 335 Договора о функционировании Европейского союза. Суд ЕС раскрывал содержание указанных статьей в своей практике – в деле Commission v. Council (AETR) 1971 года указал, что Европейский союз вправе заключать договоры с третьими субъектами.
ТС в годы своего самостоятельного функционирования не обладал международной правосубъектностью. ЕАЭС, в свою очередь, был наделен международной правосубъектностью (статья 2 Договора о ЕАЭС).
В связи с тем, что все договоры, заключенные ЕАЭС, вступают в силу после проведения государствами-членами всех внутригосударственных процедур (статья 7 Договора о ЕАЭС), мы приходим к выводу о том, что в действительности ЕАЭС наделен ограниченной правосубъектностью.
Указанное подтвердилось на практике в связи с заключением Договора о зоне свободной торговли с Социалистической Республикой Вьетнам в 2015 году, который был заключен между ЕАЭС, государствами-членами ЕАЭС (с одной стороны) и Социалистической Республикой Вьетнам (с другой стороны). Более того, в ходе переговорного процесса ЕАЭС действовал не независимо, а согласованно с государствами-членами экономического Союза.
На основе изложенного, мы приходим к выводу о том, что ЕАЭС обладает наделенной государствами ограниченной международной правосубъектностью, не позволяющей самостоятельно реализовывать важнейший ее элемент – независимое заключение международных договоров с другими участниками международных отношений. Уставные органы Евразийского экономического союза, в начале работы указывается, что в ЕАЭС нет четкого разделения властей на законодательную и исполнительную – в результате один орган может сочетать указанные полномочия.
Всего в ЕАЭС 4 органа – 1) Высший Евразийский экономический совет; 2) Евразийский межправительственный совет; 3) Евразийская экономическая комиссия (ЕЭК); 4) Суд Евразийского экономического союза. Статус и полномочия каждого из действующих органов (кроме Суда) рассматриваются в рамках данного параграфа.
Высший Евразийский экономический совет (далее – Высший совет) является высшим органом ЕАЭС, состоит из Президентов государств-членов ЕАЭС, имеет обширные полномочия, собирается не реже одного раза в год и определяет стратегические вопросы функционирования ЕАЭС, утверждает состав и распределяет обязанности внутри Коллегии ЕЭК, утверждает ее регламент, прекращает полномочия членов Коллегии ЕЭК, а также дает поручения Межправительственному совету и ЕЭК. Более того, Высший совет рассматривает вопросы, которые не были урегулированы в ЕЭК и Межправительственным советом.
Вопросы бюджета ЕАЭС, принятия новых членов, прекращения членства государств в ЕАЭС, международного сотрудничества, а также определения структуры органов находятся в ведении Высшего совета. Данный орган также вправе создавать иные вспомогательные органы, а также взаимодействует с Судом ЕАЭС – назначает судей, утверждает отчетность по доходам судей и работников Суда ЕАЭС, а также направляет запросы в Суд ЕАЭС для получения толкования правовых норм ЕАЭС.
Следует отметит, о том, что порядок работы Высшего совета ЕАЭС: заседания Высшего совета проводятся не реже 1 раза в год. Для решения неотложных вопросов деятельности Союза по инициативе любого из государств-членов или Председателя Высшего совета могут созываться внеочередные заседания Высшего совета. Заседания Высшего совета проводятся под руководством Председателя Высшего совета.
Председатель Высшего совета, ведет заседания Высшего совета. организует работу Высшего совета, а также осуществляет общее руководство подготовкой вопросов, представляемых на рассмотрение Высшего совета.
В случае досрочного прекращения полномочий Председателя Высшего совета новый член Высшего совета от председательствующего государства-члена осуществляет полномочия Председателя Высшего совета в течение оставшегося срока.
В заседаниях Высшего совета по приглашению Председателя Высшего совета могут участвовать члены Совета Комиссии, Председатель Коллегии Комиссии и иные приглашенные лица.
Список участников и формат заседаний Высшего совета определяются Председателем Высшего совета по согласованию с членами Высшего совета.
Повестка дня заседаний Высшего совета формируется Комиссией на основе предложений государств-членов.
Вопрос о присутствии аккредитованных представителей средств массовой информации на заседаниях Высшего совета решается Председателем Высшего совета.
Организационное, информационное и материально-техническое обеспечение подготовки и проведения заседаний Высшего совета осуществляется Комиссией при содействии принимающего государства-члена. Финансовое обеспечение проведения заседаний Высшего совета осуществляется за счет средств бюджета Союза.
Полномочия Высшего совета характеризуется в следующем, высший совет рассматривает принципиальные вопросы деятельности Союза, определяет стратегию, направления и перспективы развития интеграции и принимает решения, направленные на реализацию целей Союза.
Высший совет осуществляет следующие основные полномочия:
Решения и распоряжения Высшего совета принимаются консенсусом.
Решения Высшего совета, связанные с прекращением членства государства-члена в Союзе, принимаются по принципу «консенсус минус голос государства-члена, уведомившего о своем намерении прекратить свое членство в Союзе». Межправительственный совет является органом Союза, состоящим из глав правительств государств-членов. Порядок работы Межправительственного совета характеризуется в следующем.
Заседания Межправительственного совета проводятся по мере необходимости, но не реже 2 раз в год. Для решения неотложных вопросов деятельности Союза по инициативе любого из государств-членов или Председателя Межправительственного совета могут созываться внеочередные заседания Межправительственного совета. Заседания Межправительственного совета проводятся под руководством Председателя Межправительственного совета, а также осуществляет общее руководство подготовкой вопросов, представляемых на рассмотрение Межправительственного совета.
В случае досрочного прекращения полномочий Председателя Межправительственного совета новый член Межправительственного совета от председательствующего государства-члена осуществляет полномочия Председателя Межправительственного совета в течение оставшегося срока. В аседаниях Межправительственного совета по приглашению Председателя Межправительственного совета могут участвовать члены Совета Комиссии, Председатель Коллегии Комиссии и иные приглашенные лица.
Список участников и формат заседаний Межправительственного совета определяются Председателем Межправительственного совета по согласованию с членами Межправительственного совета. Повестка дня заседаний Межправительственного совета формируется Комиссией на основе предложений государств-членов. Вопрос о присутствии аккредитованных представителей средств массовой информации на заседаниях Межправительственного совета решается Председателем Межправительственного совета.