Деформация вертикали. От «анонимных империй» до антилобби

ПРОЛОГ

В политических системах с искаженными или атрофированными коммуникационными связями между разными ее частями одним из главных врагов общества (как, впрочем, и самого механизма государственного управления) часто является коллективная безответственность номенклатуры на всех ее уровнях, которую модернизировать гораздо сложнее, чем пытаться нейтрализовать отдельных представителей элиты. Даже с точки зрения транзита власти, возникает эффект политического «родового проклятья», когда по наследству передается все тот же неэффективный бюрократический аппарат, который постоянно демонстрирует провалы на многих участках работы. Ведь любая политическая система, как и головной мозг, состоит из определенного количества коммуникационных «нейронов», предназначенных для передачи, приема и обработки информации. И чем меньше таких «нейронов», тем хуже функционирует политическая система и плохо работает госаппарат, который перестает адекватно реагировать на внешние раздражители и внутренние сбои. Данный феномен можно обозначить как «деформацию вертикали», что, возможно, звучит довольно странно по отношению к системе, где долгое время, наоборот, пытались выстраивать жесткую президентскую вертикаль.

Но в данной книге как автору мне было интересно попытаться разобраться в одном из парадоксальных противоречий многих сверхцентрализованных систем, где, чем сильнее идет попытка усилить контроль над системой управления, тем менее она становится управляемой. Ведь в течение тысячелетий, с момента образования первых государств, система управления народными массами была неизменна и проста, так как втискивалась в жесткие рамки «субъектно-объектных» взаимоотношений. Формы могли меняться. И довольно динамично. Но содержание властных отношений столетиями было статично консервативным. Появлялись и исчезали разные посредники в отношениях между властью и обществом, и, в то же время, прямых контактов между двумя измерениями не было, так как эти посредники были больше аффилированы с теми, кто управлял, чем выражали интересы тех, кем управляли. Исключения составляли лишь разного рода революции и политические форс-мажоры, которые могли сделать перезагрузку всей политической системы. Но, рано или поздно, «железный закон олигархии» Роберта Михельса все-таки брал свое. Появлялась новая элита. Возникали иные посредники. И традиционная «схватка бульдогов под ковром» никогда не кончалась. Менялись только «бульдоги», особенно там, где теневые игроки долгое время были намного сильнее, чем публичные институты. Чаще всего при таких системах есть партии, но нет партийной системы. Есть парламент, но нет самостоятельной представительной ветви власти. Есть суды, но нет правового государства.

Но даже при наличии более сильных политических институтов, неформальные группы давления долгое время также были одними из главных участников процесса принятия государственных решений. И в течение долгого времени они использовали лоббизм как один из видов неформальной политической коммуникации для изменения алгоритма действий того или иного социально-политического или экономического актора в пользу инициатора коммуникационной волны. Кстати, некоторые эксперты довольно метко называют их «брокерами власти», для которых коррупция стала одним из важных механизмов перераспределения существующих ресурсов внутри элиты. Хотя коррупцию также можно отнести к одному из видов неформальной политической коммуникации, которая скрепляет многих теневых игроков вокруг власти посредством круговой поруки. Коррупция ставит свои информационные метки на участниках коррупционной ренты, которые формируют не только свою собственную коммуникационную среду, но также пытаясь эту среду как вирус внедрить в процесс принятия решений. Возникает классический принцип: «кормление» в обмен на «лояльность» к вертикали власти.

В Казахстане процесс принятия решений также долгое время прятался в «черепной коробке» государственного управления. Нередко все это напоминало «черный ящик», который иногда выносили участникам телевизионной интеллектуальной игры: «Что? Где? Когда?» с вопросом: «Что лежит в черном ящике?». Отличие заключается лишь в том, что в игре, рано или поздно, узнают, что было в нем, а у нас «черный ящик» процесса принятия решений (ППР) так и остается закрытым. Но если в основе многих игр лежат честные и понятные всем правилам, которые действуют вне зависимости от того, кто играет и кто считает очки, то в закрытых политических системах правила игры чаще всего делятся на формальные и неформальные (кулуарные). При этом неформальные правила нередко являются более значимыми и устойчивыми, чем формальные, которые могут меняться в зависимости от политической конъюнктуры, а также воли и желания тех, кто эти правила устанавливает опять же нередко для того, чтобы ППР сохраняла за собой статус «черного ящика».

Кстати, в социальных науках дефиниция «черный ящик» обычно больше применялась для того, чтобы понять, как взаимодействуют разные виды систем (в том числе политические) с внешней средой и кто из игроков, чаще всего теневых, доминирует в использовании неформальной политической коммуникации (НПК) в процессе принятия тех или иных решений. Обычно это было основной целью любой лоббистской деятельности, которой в данной книге также будет уделено внимание, учитывая то, что до сих пор вокруг этой формы политической коммуникации существует довольно много стереотипов. Хотя классическое лобби в открытых политических системах давно уже претерпело интересную эволюцию от «анонимных империй» к инклюзивной коммуникации (антилобби) или, как отмечают западные исследователи, от коррупции к информации.

Но в этой книге будет также предпринята попытка не только разобраться в том, что представляют собой разные виды неформальной коммуникации. Не менее важно понять, какие трансформации эти коммуникационные каналы претерпели с учетом высокой динамики изменений информационного поля на глобальном, региональном и национальном уровнях. Ведь даже в закрытых политических системах стали возникать проблемы по причине того, что арсенал неформальных политических коммуникаций, каждая из которых пытается найти свою точку давления на теле системы, за последние десятилетия серьезно расширился. И если раньше список неформальных политических коммуникаций был довольно скудным и часто замыкался только на лоббистской деятельности групп давления, действующих внутри системы с расчетом на прямой контакт с носителем власти, то сейчас произошел стремительный рост различных видов коммуникационных каналов, как и акторов, которые пытаются использовать не прямое, а косвенное лоббирование, применяя разные инструменты давления на фоне кризиса института традиционных посредников.

Этот тренд можно обозначить как «антилобби», так как в отличие от классического лобби, участники этих коммуникационных каналов являются сторонниками публичности и транспарентности в отстаивании своих групповых интересов. Хотя, возможно, также приемлемым будет использовать дефиницию «социальное лоббирование», одним из видов которого являются общественные интернет-петиции. Они являются инструментами «grass roots» (корни травы), под которыми в западной политической науке имеются в виду движения (необязательно институционализированные), организованные гражданами снизу для защиты своих прав. Социальные сети лишь увеличили мобилизационный эффект такой деятельности. Более того, интернет-мемы в социальных сетях также являются одним из видов неформальных политических коммуникаций, ведь некоторые из них не только могут повлиять на изменение общественного сознания, но и вызвать целую волну общественной поддержки или порицания, которая способна оказать влияние на изменение политического решения или поведения. Как восклицает по этому поводу автор книги «В стране слепых» Флинн Майкл Фрэнсис устами своих героев: «Понимаете, идеи – это ключи ко всему. Идеи – мы их называем «мемы» – управляют сознательным поведением людей точно так же, как гены управляют их инстинктами… Люди передают его друг другу, как грипп. Но вы никогда не задумывались, кто внедрил его и зачем?»1.

При этом любая политика, официальная или теневая, государственная или антигосударственная, всегда будет опираться на свой язык символов, который также стал более разнообразным и сложным. Он сейчас состоит из большого количества речевых, изобразительных, иносказательных и прочих форм. И для каждого языка символов уже существуют и будут создаваться свои, в том числе неформальные, каналы их передачи. В этом заключается основная сложность, так как единого словаря для распознавания этих символов пока нет. По сути, на наших глазах появляется некий аналог знаменитой немецкой шифровальной машины «Энигма», которую еще предстоит взломать для того, чтобы лучше понять окружающий мир формальных и неформальных коммуникаций.

Даже блокчейн как альтернативную коммуникационную среду многие эксперты уже рассматривают не только в качестве вызова для традиционной финансовой системы, но и для классических форм политического управления. «Блокчейн – это всего лишь блокнот, в который участники Сети записывают все операции. Так как один и тот же блокнот с одинаковыми записями находится сразу у всех участников Сети, то подделать старые записи невозможно… Этот «блокнот» не защитит мир от вселенского зла, не решит проблему разрастания пустынь – он всего лишь лишает отдельные группы людей монополии на правду, не дает им корректировать эту правду. Правда на блокчейне доступна всем сразу. Это важнейшая характеристика распределенных сетей, к которым относится и блокчейн… Чиновник теряет главный свой ресурс – манипуляцию информацией и ее свободную интерпретацию в своих интересах»2. Хотя это лишь одна из оптимистических версий. Тем более что другие эксперты считают, что уязвимым местом блокчейн-технологий все равно остается человеческий фактор.

Пока же активное подключение все большого количества людей к альтернативным каналам коммуникации в лице тех же социальных сетей, которые, как показывает практика, не только имеют большой мобилизационный потенциал, но также создают благоприятные условия для новых форм манипуляции общественным сознанием. И к наиболее радикальной форме одной из разновидностей неформальных политических коммуникаций можно отнести даже террористические акты, через которые те или иные радикальные группы стараются заявить о себе и своей идеологии, пытаясь повлиять на формирование общественного мнения и на процесс принятия решений.

Все это говорит, что сфера использования неформальных политических коммуникаций существенно расширилась. Наличие большого количества различных информационных каналов давления делает процесс принятия решений более сложным объектом для исследования, чем считалось раньше. В какой-то мере неформальные политические коммуникации являются, выражаясь языком некоторых аналитиков, одним из инструментов микрополитики, состоящей из сети индивидов и групп, стремящихся к обладанию различными ресурсами влияния: информационными, силовыми, политическими, финансовыми и т.д. Все это подтверждают тезисы автора книги «Конец власти» Моизеса Наима о том, что человечество вошло в эпоху трех революций: революция множества, революция мобильности и революция ментальности3. И эти глобальные тренды, прямо или косвенно, уже влияют на Казахстан.

Даже обычно консервативный и закостенелый бюрократический аппарат во многих странах мира стоит на пороге очередной революции государственного менеджмента, после которой прежние коммуникационные механизмы как внутри номенклатуры, так и вне ее не будут работать как прежде. Они уже сейчас все чаще стали давать сбой. И кто этого не понимает, тот обрекает любую систему государственного управления на хронические кризисы разных уровней, масштабов и глубины. Ведь самой сложной задачей для любого государства является не просто очертить свои границы и придумать Конституцию, а заставить власть работать эффективно не только для элиты, но и для всего общества. Если этого не происходит, то верхи и низы начинают жить независимо друг о друга, говоря на разных языках, строя разные планы на будущее и веря в разные идеалы. А это уже мины замедленного действия, которые, рано или поздно, могут взорвать страну изнутри, поставив под угрозу ее суверенитет и независимость.

ГЛАВА 1. «АНОНИМНАЯ ИМПЕРИЯ»

1.1. Точка давления

С момента своего рождения все мы находимся под воздействием довольно сильного атмосферного давления. Но его мы не замечаем, так как это давление не только распределяется равномерно по всему нашему телу, но также уравновешивается давлением изнутри тела. В результате возникает тот самый баланс, который делает нашу жизнь на этой планете более комфортной.

Хотя в человеческом мире есть еще одно явление, которое с момента своего появления также оказывается под давлением разных сторон, имеющих разную степень силы. Имя этому явлению – «ВЛАСТЬ». А то, что оказывает на него давление, нередко именуют лоббизмом, под которым многие эксперты имеют в виду целенаправленное воздействие на институты политической власти со стороны социальных, политических и экономических акторов, с целью защиты и реализации своих интересов.

Следует отметить, что понятие «лобби» и «лоббизм» вошло в обиход благодаря работникам чернил и пера. Но в рамках политической науки у этого явления есть и другие названия. При этом чаще всего применяют понятие «группы давления» и «заинтересованные группы», которые как активный коммуникативный канал характерны для всех типов политических систем. Разница заключается лишь в степени транспарентности процесса лоббизма и той роли, которую играют субъекты лоббирования в интеракции по линии: «власть – общество».

В открытых политических системах группы давления являются одним из важных коммуникационных каналов для артикуляции и агрегирования различных социальных интересов и передачи политической информации. В закрытых системах это больше теневые акторы, которые являются частью самого государственного аппарата и аффилированного с ним бизнеса, действуя, в основном, на основе конъюнктурности и узкогруппового интереса.

Хотел бы подчеркнуть, что в политической науке проблема группового давления давно уже является одной из актуальных, в связи с увеличением функциональной роли и значимости этих участников политического пространства. «В чем причина?», – наверное, спросит любознательный читатель. Она проста. Это, в первую очередь, связано с усложнением структуры социального организма во многих странах мира, что привело не только к появлению дополнительных точек доступа к органам государственной власти. Также возникли новые инструменты давления, в лице, например, социальных сетей, которые даже сыграли свою (хотя и не самую главную) роль в так называемом «эффекте домино», который, начиная с 2011 года, вызвал смену политических режимов в некоторых арабских странах.

Но проблема роли, места и функциональных характеристик групп давления, а также процесса лоббизма, впервые была исследована именно в западной политической науке, на глазах которой проходил упомянутый выше процесс усложнения социально-политических и экономических связей внутри систем. В результате появилось довольно большое количество серьезных научных работ по данной теме.

В качестве фундамента для становления и развития теории заинтересованных групп можно рассматривать работы Алексиса де Токвиля и Д.Мэдисона, в которых выявлялись причины появления добровольных ассоциаций, имеющих свои частные интересы.

В начале XX века А.Бентли, опираясь на плюралистические идеи, построил теорию заинтересованных групп, рассматривая государственное управление как результат деятельности различных групп. Они конкурируют друг с другом, образуют новые группы, от которых действуют представители для посредничества во взаимоотношениях между властью и обществом. Впоследствии данная теория была дополнена и развита в исследованиях таких западных политологов, как Д.Трумэн, А.Поттер, Р.Салисбур, А.Хейвуд, К.Л.Шлозман, Дж.Т.Тиерни, Дж.С.Элдерсвельд.

Также значительный вклад в исследование взаимосвязи функционального представительства, которое осуществляют группы давления в партийной системе, внесли работы Г.Джордана, М.Дюверже, В.Кейя. Кроме этого, определению коммуникативных функций групп давления как связующего звена между политической системой и внешней средой посвящены работы С.М.Катлипа, Дж.Увайта и Л.Мазура.

В изучении групповой политики и ее специфики в зависимости от типа и способа функционирования политических систем большую роль сыграли работы основателей системного анализа и кибернетической модели циркуляции политической информации Д.Истона, Т.Парсонса и К.Дойча. Не меньший интерес представляет специфика деятельности групп давления в закрытых и переходных политических системах с точки зрения корпоративизма. Об этом довольно подробно писали В.Корнаи, М.Макфоул, Ф.Шмиттер, Г.Сиглетон, М.Тернер. Конечно, не обошлось и без полиархической концепции Р.Даля.

Как ни парадоксально это звучит, но даже в Советском Союзе появлялись интересные и серьезные работы советских авторов В.И.Борисюка, Н.Г.Зяблюка, А.А.Кокошина, В.А.Савельева и др., которые, конечно, были посвящены не анализу групп давления внутри политического руководства СССР, а делали акцент на изучение американского лоббизма. Это немного напоминало старый советский анекдот, где встречаются американские и советские журналисты, между которыми разгорелся спор, какая система, советская или американская, является более демократичной. Американец говорит: «Я в любой момент могу выйти к Белому дому и крикнуть, что президент США – «дурак». Но мне за это ничего не будет». «Подумаешь, – отвечает советский журналист, – я тоже могу выйти на Красную площадь, подойти к Кремлю и крикнуть, что президент США «дурак», и мне за это тоже ничего не будет».

Что касается постсоветской политической науки, то проблема изучения лоббирования определенных интересов как явления политической жизни постсоветских государств все больше привлекает интерес не только политологов, но также журналистов, бизнесменов, представителей государственного истэблишмента (которые нередко сами являются субъектами и объектами лоббистской деятельности).

Но есть одна большая проблема, которую можно назвать «синдромом мавзолея». Ее суть состоит в том, что специфика изучения деятельности групп давления, как в политической системе Казахстана, так и в других постсоветских государствах, заключается в закрытости процесса лоббирования от посторонних взглядов. Это, конечно, значительно затрудняет анализ деятельности лоббирующих групп, действующих, в основном, в атмосфере негласности и секретности. Хотя, рано или поздно, «скелеты из шкафов» все-таки вываливаются. И, как ни странно, это является не столько результатом повышения транспарентности самой политической системы, а сколько усилением внутриэлитных конфликтов. Как говорят биологии, если на ограниченном жизненном пространстве увеличивается количество конкурирующих за кормовую базу и жизненное пространство одинаковых биологических видов, то между ними усиливается борьба за выживание.

Несмотря на специфику этой темы, в постсоветский период вышло немало интересных научных работ, посвященных изучению лоббистской деятельности не только в западных политических системах, но также в тоталитарном, посттоталитарном советском и транзитном постсоветском периодах. Среди авторов этих работ следует выделить М.С.Машана, С.П.Перегудова, Ж.А.Жансугурову, М.Иваняна, В.Клименко, А.С.Косопкина, А.К.Тулегулова, А.Малька, А.Блохина, В.Верещагина, А.Ж.Шоманова, М.Малютина, Б.М.Пугачева, Н.Сахарова и др.

Таким образом, изучение групп давления как одних из активных и важных акторов любой политической системы, а также процесса лоббизма, являющегося довольно распространенной формой артикуляции и агрегирования социальных и узкопартикулярных интересов, вносит значительный вклад в понимание коммуникационных связей как внутри власти, так и в ее отношениях с внешней средой.

При этом понятия «заинтересованная группа», «группа давления», «лобби», «организованные интересы», часто используются не только для конкретизации этого явления политической жизни, но и в общем контексте изучения политических процессов в различных политических системах. Такой интерес к данному субъекту политической жизни был вызван желанием и прикладной потребностью политологов выявить основные элементы механизма функционирования политической системы в рамках интеракции и политического взаимообмена различных ее частей.

К середине XX века, когда группы давления прошли новый этап организационного и идеологического конституирования, их роль во взаимодействии «власть-общество» сильно возросла. Это было связано с тем, что усложнение социального организма, характеризующегося появлением множества новых социально-профессиональных групп, имеющих свои интересы и требования, развитие информационных технологий, позволяющих облегчить доступ этих групп к государственным институтам, а также падение эффективности традиционных каналов социальной коммуникации и взаимодействия с властью, связанной, например, со снижением популярности политических партий, привело к тому, что различные группы давления заполнили вакуум социального представительства и, тем самым, стали играть важную роль в процессе принятия и реализации политических решений.

Но возведение групп давления в ранг объекта исследований в политической науке произошло еще задолго до социальной и правовой институционализации этого элемента политической системы. Что касается понятия «лобби», которое нередко ошибочно используют как синоним понятия «группы давления», то оно имело гораздо более глубокие исторические корни, чем то содержание, которое впоследствии в него было включено.

Этимология слова «лобби» первоначально не несла на себе политического оттенка, а имела скорее утилитарно-обиходный характер. В середине XVI века понятие «лобби», которое пришло в английский язык из средневековой латыни, «… использовалось для обозначения проходов или крытых галерей в монастыре, а в 40-х годах следующего столетия так назывался вестибюль и два коридора в здании палаты общин британского парламента, куда депутаты уходили голосовать и где они могли по случаю встречаться с другими людьми…»4. Но политическое значение это слово приобрело не в Великобритании, где практика давления и прямого подкупа политиков считалась предосудительной, а в Соединенных Штатах Америки два века спустя. «Именно здесь термин «лобби» вошел в политическую жизнь США в начале XIX века и согласно некоторым источникам в форме «лобби-агент» он впервые письменно зафиксирован в 1829 г. … в городе Олбани. Перекочевав затем в национальную столицу, и укороченный журналистами до его нынешнего вида, слово «лоббист» уже в начале 30-х г. XIX в. приобрело широкое хождение в Вашингтоне»5. Хотя до сих пор идут споры по поводу места и времени появления понятия «лобби». Например, существует точка зрения, что «…в 1808 году слово «лобби» было впервые зафиксировано в протоколах Конгресса США десятого созыва… в некоторых зарубежных источниках распространение термина «лобби» связывают с вестибюлем гостиницы «Виллард» (Willard InterContinental Washington) в Вашингтоне. В этой гостинице останавливались приехавшие на сессию парламентарии на рубеже 18-19-го веков. Именно в вестибюле этой гостиницы лоббисты могли донести свое мнение по поводу принятия того или иного закона»6.

Найдя благоприятные социально-политические, экономические и культурно-идеологические условия в Америке, лоббизм как форма представительства социальных интересов различных заинтересованных групп приобрел широкое распространение и стал существенной составляющей американской политической системы. Об этом в своей работе «Демократия в Америке» отмечал еще Алексис де Токвилль, который писал: «Наибольшее распространение получили различные ассоциации, и этот мощный инструмент действия применялся в Америке для различных целей гораздо больше, чем где-нибудь еще в мире… существует много таких организаций, чье существование и рост напрямую связан с инициативой отдельных индивидов»7.

Одна из попыток объяснить закономерность существования многочисленных заинтересованных групп и специфику американского общества, которые характеризовались значительной степенью гетерогенности и децентрализации конституционной системы, опиралась на идеи, ставшие основанием для будущего становления плюралистической теории демократии, квинтэссенция которой заключалась в дисперсии политической власти среди большого количества политических участников. Д. Мэдисон, являвшийся одним из авторов американского основного закона, в своих знаменитых «Письмах федералиста» указывал на то, что наличие большого количества заинтересованных групп в обществе дает гарантию того, что ни одна из этих групп не обретет статус доминирующей и не станет диктовать свою волю всем остальным.