Деформация вертикали. От «анонимных империй» до антилобби
- -
- 100%
- +
В других западноевропейских странах также существовала тесная связь групп давления с правительством, которое даже могло делегировать этой группе отдельные функции, как, например, в ценовой политике или реорганизации тех или иных отраслей промышленности. Таким образом, «…корпоративизм представляет собой процесс государственного вмешательства, который придает официальный статус «заинтересованным группам» и организациям, наделяемым правом в большей или меньшей степени формулировать и/или осуществлять государственную политику…»97.
В 1974 один из видных исследователей современного корпоративизма Ф. Шмиттер представил более широкую дефиницию этого явления, которое выступает как «…система представительства интересов, составные части которой организованы в несколько особых, принудительных, неконкурентных, иерархически упорядоченных, функционально различных разрядов, официально признанных или разрешенных (а то и просто созданных) государством, наделяющих их монополией на представительство в своей области в обмен на известный контроль за подбором лидеров и артикуляцией требований и приверженностей»98.
Данная дефиниция определяла государственную версию корпоративизма, больше характерного для авторитарных режимов, наряду с которой существует и социетарный или либеральный тип корпоративизма, изучением которого занимался, в частности, Г. Лембрух. Разница между ними заключается в том, что при демократическом корпоративизме взаимодействие между влиятельными заинтересованными группами и государством осуществляется на равноправной и добровольной основе, в то время как при государственном корпоративизме все инициативы и импульсы идут от государственного аппарата. В значительной степени теория государственного корпоративизма имела популярность в германской политической науке, где «… проблема политического плюрализма …никогда не рассматривалась немецкими теоретиками отдельно от принципа государственного единства, а государство никогда не приравнивалось к партиям и другим общественным организациям…»99.
При этом многие теоретики корпоративизма исходят из того, что его западный либеральный вариант ограничен только экономической сферой и не может иметь политических форм в обществах с глубокими электоральными традициями, сильными независимыми СМИ и конкурентной политической средой. Хотя Иммануэль Валлерстайн более критично настроен и к экономической форме корпоративизма, считая, что: «…государственные структуры служат, прежде всего, для того, чтобы извратить «свободное» функционирование капиталистического рынка и таким образом повысить возможности одной или нескольких групп получить на нем преимущества… оно действует на рынке и долгосрочными средствами, стремясь создать институциональные склонности (от доверия к установленной валюте и способам торговли до вкусовых предпочтений и ограничения доступа к знаниям об альтернативных способах экономического поведения) так, чтобы некоторые люди или группы «стихийно» ошибались бы в оценке способов экономической деятельности… такая неправильная оценка помогает какой-то другой группе или группам, для которых определенное государство хотело бы создать благоприятные условия»100.
Если делать исследовательский срез с советской политической системы, где все влиятельные группы давления были частью государственного аппарата, то можно согласиться с мнением российского политолога С. Перегудова, который выводил особую разновидность советского государственного корпоративизма в форме бюрократического корпоративизма, который в значительной степени характерен и для Казахстана.
Акцентирование внимания на государственном корпоративизме как на особой системе отношений между политической системой и группами давления, при которой последние являются частью первой, было неслучайным. Это позволяло раскрыть один из пробелов системного анализа Д. Истона, в котором не уделялось значительного внимания тем процессам, которые проходили внутри «черного ящика», в пределах политической системы, так как целью его анализа было выявление основных взаимодействий между системой и окружающей средой. Сам Д. Истон лишь указывал на существование внутренней политики системы, названной им «входами изнутри». Этот подход скорее был применим для изучения открытых политических систем, где входящие импульсы, идущие от гетерогенного общества, после фильтрации, проходили достаточно открытый процесс конверсии и становились исходящими решениями и действиями, получающими или не получающими поддержки.
Но политическая реальность авторитарных и тоталитарных государств, а также большинства транзитных обществ, для которых характерна закрытая политическая система и отсутствие плюралистической структуры трансляции различных социальных интересов, указывала на важность изучения не столько внешних импульсов на входе, сколько исследования «входов изнутри». Не менее интересным является выявление внутренних требований и поддержки, которые исходят от групп давления, действующих внутри политической системы, являясь ее составной частью. При этом не только исследователи лоббизма на постсоветском пространстве, но и их зарубежные коллеги указывают на чрезвычайную сложность в изучении именно внутрисистемного лоббизма, по причине ограниченности соответствующей информации.
ГЛАВА 3. СИНДРОМ МАВЗОЛЕЯ
3.1. «Бульдоги под ковром»
Принимая во внимание фактор преемственности некоторых элементов тоталитарного прошлого постсоветскими государствами, особенно на начальном этапе своего становления, кажется целесообразным, в процессе рассмотрения специфики лоббистской деятельности в транзитном обществе, обратить внимание на особенности функционирования различных групп давления в политической системе Советского Союза. Кстати, выражение «схватка бульдогов под ковром» часто приписывается сэру Уинстону Леонарду Спенсеру-Черчиллю, который таким образом описывал нравы советского истэблишмента. Еще более красочное описание этой схватки кое-кто видит в метафоре Стефана Киселевского: «Схватка бульдогов под ковром – ничего не видно, только время от времени вываливается загрызенный насмерть бульдог».
Следует отметить, что эта система, согласно типологизации системного анализа, может быть отнесена к закрытому типу с низкой реагирующей способностью. Ее существенной характеристикой было почти полное отсутствие каналов внешнего воздействия на государственные институты со стороны общества по причине самой природы тоталитарного государства, где традиционно существует только один директивно-командный канал общения с низами, по которому все импульсы имеют одностороннее направление «сверху-вниз».
Полное поглощение репрессивным государством общества и максимизация регулирующих способностей системы, то есть установление тотального контроля над политическим процессом, привело к отсутствию активно взаимодействующих подсистем, являющихся источниками социальных импульсов. «Государство в своем всеобъемлющем контроле за обыденной и общественной жизнью не предполагало за своими гражданами ни осмысления процессов, которые в нем происходили, ни осмысленных действий. Оно было самодостаточным… Волевое распределение ценностей здесь выражалось в реализации внутрисистемной дистрибуции, когда основные блага, услуги, ресурсы иерархически распространялись только на субъектов закрытой политической системы»101.
Мощный репрессивный аппарат, государственная собственность, однопартийность, а, следовательно, отсутствие эффективной представительной власти, жесткий контроль и идеологизация общества, опирающаяся на производство популистских мифологем, – все это исключало институционализацию требований со стороны различных социальных групп и отвергало существование внешних «входов» в политическую систему. Основные импульсы политической системы шли на «выходе» в виде окончательных жестких инструкций и директив, обязательных для исполнения. Можно сказать, что советская форма тоталитаризма «…представляла собой режим всестороннего насильственного контроля подавляющего меньшинства над подавляемым им большинством, осуществляемой с помощью репрессивной «государственной машины» и освящающей ее действия «государственной идеологии»…»102.
В то же время, в задачу репрессивного аппарата входила не только карательная функция и борьба с инакомыслием, но и роль эффектора, если пользоваться терминологией К. Дойча. То есть, в своей деятельности они выполняли функцию отслеживания реакций на принятые решения с последующей выработкой превентивных мер, реализация которых должна была создавать иллюзию всеобщей поддержки существующей власти. Но это, в большей степени, было характерно скорее для послесталинского периода, когда начались первые признаки идеологической, политической и экономической коррозии советского механизма.
Как указывал М. Джилас, в советском тоталитарном государстве, впоследствии трансформирующегося в посттоталитарную форму, «…хребтом всей политической, хозяйственной и идеологической деятельности является единственная партия. Жизнь в обществе стоит на месте или движется, переходит на черепаший шаг или закладывает крутые виражи в зависимости от того, что делается в партийных инстанциях»103.
Однопартийность, являясь одной из ключевых характеристик тоталитарного государства, в советской политической системе выражалась в слиянии партийных и государственных органов в форму единого партийно-номенклатурного «нового класса», который может быть разделен на правящую, кастовую элиты и субэлиты. Именно здесь действовали основные конкурирующие ведомственные группировки. При этом масштабы деятельности лоббирующих групп внутри советской политической элиты имели прямую связь с эволюцией партийно-номенклатурной элиты. Как отмечают эксперты, данная эволюция шла по осевой линии, от корпоративного обладания властью как собственностью к практике частнособственнического использования власти для личного обогащения и реализации накопленных обществом благ. Здесь нельзя не согласиться с политологом Б.М.Пугачевым, который приходит к выводу о том, что «…можно выделить четыре фазы развития советской элиты: классическая (сталинская элита), мутационная (хрущевская элита), прагматически-деиделогизированная (брежневская элита), приватизаторская (постсоветская элита)»104.
Если сталинская фаза развития элиты характеризовалась внутриэлитным диктатом высшей правящей касты во главе с вождем, которым и принадлежала реальная функция собственника на власть и материальные блага, над субэлитой, что исключало их чрезмерную активность в условиях постоянных чисток, то при Хрущеве начался этап ослабления этого диктата и деидеологизации основных элитных группировок. При этом некоторые политологи считают, что семена ожесточенных межгрупповых схваток внутри советской политической системы были заложены еще Сталиным, который после мощной волны довоенных и послевоенных репрессий «…вытянул наверх людей из деклассированных слоев, имевших отдаленное представление о политической жизни, о тактике сотрудничества и компромисса в частности»105.
Децентрализация власти привела к расширению количества участников в распределительном процессе, хотя политическая власть до сих пор оставалась в руках правящей элиты, которая потеряла свой чрезмерно кастовый характер, представляя собой более смешанную хозяйственную и партийно-номенклатурную группы. Но наивысшего своего расцвета внутрисистемный лоббизм достиг в брежневскую эпоху, когда в политическую систему пришло новое поколение аппаратчиков в период полной деидеологизации номенклатуры. На этом этапе развития советской партноменклатуры власть рассматривается уже как доступ к процессу принятия политических решений и занятия ключевых постов в системе распределения материальных благ.
Ежи Вятр определяет время правления Л.Брежнева как пик посттоталитарного развития, начало которого было заложено еще Н.Хрущевым, при котором были ослаблены и размыты основные признаки тоталитаризма и смягчены его репрессивные черты. С другой стороны, С.Фридрих и З.Бжезинский не признавали возможность трансформации советской политической системы в более мягкие посттоталитарные формы и исключали возможность активной групповой политики внутри этой системы. Но «…уже с середины 60-х гг. некоторые советологи обнаружили в «постсталинском» Советском Союзе наличие могущественных заинтересованных групп, активность которых, с их точки зрения, делала неправомерным применение тоталитарной модели к СССР»106.
Таким образом, специфика политической системы тоталитарного и посттоталитарного общества, идейная гомогенность в политической жизни и деятельности, отсутствие дифференцированных, осознанных социальных интересов, выразителями которых могли бы выступить партии и различные заинтересованные группы, апологетика единства интересов и узкогрупповая монополия партноменклатуры на их выражение способствовала тому, что группы давления были сосредоточены почти исключительно внутри государственно-политической машины. Они представляли собой относительно обособленные функциональные звенья бюрократического аппарата, которые соперничали между собой в смежных областях интересов, а также более узкие земляческие, клановые, этнические и иные подгруппы внутри властных структур.
Господство государственной собственности изначально отрицало наличие множества диверсифицированных интересов и первоначально исключало появление экономического мотива, который разовьется у номенклатуры позже, в период окончательного развала прежних плановых экономических отношений.
Здесь стоит отметить, что однопартийная система служила основанием для того, чтобы советская политико-административная элита формировалась в соответствии с системой партийного участия в государственных делах. Во внешне монолитной советской номенклатуре можно выделить две основные группы, каждая из которых четко и цинично отстаивала свои партикулярные интересы: 1) партийно-комсомольские функционеры и 2) технократы (директора, председатели совхозов и колхозов, министры, хозяйственники).
На основе этого некоторые эксперты делили советскую элиту на следующие крупнейшие группировки:
– партийно-комсомольскую (которая, в свою очередь, подразделялась на «кадровиков» и «идеологов»);
– хозяйственную;
– административную.
При этом основные разногласия и столкновения за реальные механизмы управления складывались между партийно-комсомольской и хозяйственной элитой. Особенно активно эта борьба началась при Н.Хрущеве, который расширил влияние хозяйственной элиты, частично допустив ее к распределительному котлу. При этом каждая такая элита подразделялась на несколько субуровней, между которыми существовали отношения четкой субординации, что, впрочем, не исключало межсубэлитных трений в борьбе за статусные привилегии и расширение полномочий.
Несмотря на активную деятельность ведомственных лоббирующих группировок, все они подчинялись жесткому закону иерархии, который требовал от них соблюдать дистанцию, не переходя границы своего микро, мезо- или мегауровня власти в союзной или региональной вертикали. При этом внутри мощного разветвленного бюрократического аппарата было мало точек доступа, на которые могли бы нажимать лоббирующие группировки при проталкивании своих интересов. Это также было связано со сложившейся сложной и сбалансированной системой управления, которая включала в себя союзную вертикаль, и региональную систему совминов союзных и автономных республик, областных и краевых исполкомов. При этом роль арбитра и контролера выполнял аппарат ЦК и Политбюро КПСС. Внутри республик существовала миникопия союзной системы, где вершину жесткой исполнительной вертикали составляли ЦК союзных республик. Именно на уровне ЦК КПСС принимались окончательные решения по разрешению конфликтов между отраслевыми, региональными группами, группами, представляющими интересы Госплана СССР или Совета министров.
Анализ функционирования государственно-номенклатурного советского механизма позволяет выделить следующие типы основных лоббирующих группировок, которые оказывали значительное влияние на процесс принятия политических решений. Их расположение в списке определялось уровнем их влиятельности и статусной мощи.
1. Лоббирующая группа, представляющая интересы военно-промышленного комплекса, то есть девяти основных военно-промышленных министерств;
2. Лоббирующая группа, выражающая интересы агропромышленного комплекса, включающего четыре союзных министерства и одно ведомство, а также союзно-республиканские министерства;
3. Лоббирующая группа, отстаивающая интересы топливно-энергетического комплекса, который включал в себя не только четыре общесоюзных министерства, но также имел свой строительный комплекс, не входивший в общесоюзный (Миннефтегазстрой и строительные организации Минэнерго);
4. Лоббирующая группа, выражающая интересы строительного комплекса, который до реорганизации объединял семь общесоюзных министерств, систему Госстроя СССР (у него в то время были функции только госстандарта в строительстве и руководство проектными работами), а также республиканские строительные и специализированные ведомства, причем часть ведомств и министерств имели приписанные войсковые части;
5. Лоббирующая группа, представляющая горно-металлургический комплекс, состоявший из двух общесоюзных министерств и нескольких самостоятельных главков;
6. Лоббирующая группа, проталкивающая интересы химического комплекса, который включал три союзных министерства;
7. Лоббирующая группа от машиностроительного комплекса, который после длительной борьбы образовал Бюро по машиностроению, утвердив тем самым себя в качестве полноценного участника лоббистских процессов;
8. Лоббирующая группа, представляющая интересы отрасли транспорта и связи;
9. Лоббирующие группы, артикулирующие интересы союзных республик, регионов, областей.
Как можно увидеть, в результате длительной эволюции межгрупповой борьбы в структуре государственного аппарата, сложилась такая ситуация, когда держателями власти стали, так называемые хозяйственники – руководители отраслей, директора крупных предприятий, лидеры агропромышленного комплекса. И обычно главным лоббистом отрасли выступал секретарь ЦК КПСС, курировавший ту или иную отрасль, или заместитель председателя Совмина СССР.
Такая структура групп давления имела свои корни в особенностях экономического и политического развития Советского Союза, где традиционно доминировали отрасли тяжелой промышленности «группы А», которые всегда имели приоритет и поддержку в государственной экономической политике. Слияние партийно-политической и хозяйственной элиты, в условиях командно-административной системы, приводило к усилению влияния представителей именно флагманов тяжелой индустрии, которая в условиях постоянной внешней угрозы советскому государству приобрела милитаристский характер. Этот тренд еще больше усилился в годы «холодной войны».
С середины 70-х гг. значительно увеличилась мощь и влияние нефтегазовой отрасли и ее групп давления в структурах власти (интересно, что даже после развала СССР такая ситуация сохраняется поныне и в некоторых постсоветских странах). Усиление влияния нефтегазового лобби происходило ввиду того, что Советский Союз стал играть роль одного из ведущих экспортеров минеральных ресурсов на мировые рынки, обеспечивая нефтедолларами частичное покрытие товарного дефицита, создавая тем самым иллюзию социального благополучия.
Особое место занимали группы давления, представляющие интересы различных регионов СССР. Их главной целью было оказание целенаправленного воздействия на центральную власть, используя, в основном, личные связи с ключевыми фигурами правящей элиты, для получения дополнительных средств из государственного бюджета в пользу своих регионов.
Так как значение республики или области определялось наличием тех или иных производственных предприятий и их удельного веса в экономике страны, то особую активность приходилось проявлять тем регионам, которые не размещали на своих территориях стратегические отрасли. Так, если Украина или Казахстан имели всегда приоритетное значение, благодаря связям с лоббистскими структурами ВПК, тяжелой промышленности и агропромышленным лобби, то, например, Молдавская ССР имела меньше шансов для воздействия на Москву. В конечном счете, связь республики или области с лобби ВПК, строительства или агропромышленного комплекса, действующего в министерствах, а также тесные отношения с той или иной фигурой в правящей элите, определяли возможность развития жилья и соцкультбыта, уровень снабжения, рост благосостояния.
Например, близкие, дружеские отношения Первого секретаря ЦК Коммунистической партии Казахской ССР Д. Кунаева с генеральным секретарем ЦК КПСС Л. Брежневым позволяли расширять объем финансовых влияний из госбюджета в социально-культурную инфраструктуру Казахстана. Это было также связано с тем, что многие министерства имели собственную систему снабжения, а также собственные строительные организации и поэтому две трети строящегося жилья в Советском Союзе строились за счет средств министерств и ведомств. Это требовало от региональных властей активизации лоббистской деятельности на борьбу за включение строящегося объекта в министерский список.
Но межгрупповая борьба велась не только на почве регионального или отраслевого лоббирования, но и на основе конфликта поколений, когда происходило включение в номенклатурный состав новых представителей советской элиты при сохранении привилегированного положения геронтократии. Наиболее наглядным примером такой борьбы было столкновение Н. Хрущева с партийно-комсомольской элитой, которая оказалась во главе силовых структур и занимала наиболее важные посты в партийной иерархии.
Среди основных методов и приемов групповой борьбы внутри политической системы СССР, которых отличал закулисный характер, можно выделить следующие:
1. Использование связей с ключевыми, «нужными» фигурами;
2. Телефонное право;
3. Использование СМИ (в строго регулируемых нормативных пределах);
4. Дискредитация моральная (в основном на среднем уровне);
5. Дискредитация идеологическая с использованием третьего пункта;
6. Взяточничество в разных формах.
Что касается последнего приема, то в рамках советского государства, особенно в 70-80-х гг., коррупция приобрела гигантские масштабы. При этом М. Джилас говорил о коррумпированности особого рода, когда «…отождествление власти и партии с государством (практически с собственностью) как раз и делает коммунистическое государство… самокоррумпирующимся, неумолимо плодящим привилегии и паразитические функции»107.
Одной из форм проталкивания тех или иных интересов или же затягивания в их реализации было создание специальных комиссий по решению вопросов. Об этом говорил еще В.И.Ленин, которому принадлежит мысль о том, что если хочешь завалить дело, создай Совет. В бытность существования Советского Союза создавались разные комиссии, как, например, Комиссия по оперативным вопросам, Комиссия по военно-промышленному комплексу и другие, которые создавались решениями Совета Министров СССР, ЦК КПСС или совместными решениями. Смысл деятельности этих комиссий состоял в координации работы министерств и ведомств, а при необходимости и местных властей, для выполнения тех или иных задач. Обычно комиссии возглавлялись зампредом Совмина, решения комиссий оформлялись как распоряжения Совета Министров СССР, а в случае необходимости как постановления ЦК КПСС и Совета Министров СССР. Руководство такой комиссией давало ее председателю большую власть, так он был главной целью лоббистов, пытавшихся через него достичь своих целей.
В отличие от демократических политических систем, где одним из основных методов в лоббистской деятельности является формирование благоприятного для организации или личности общественного мнения, в советском государстве использование СМИ в межгрупповой борьбе не было широко распространено по причине игнорирования общественного мнения как такового. Здесь «…борьба идет не при помощи парламентского красноречия, а путем длительного (годами) подсиживания, сложнейших хитросплетений и интриг…»108. Публичность вступала в свои права лишь тогда, когда все вопросы в рамках «борьбы под ковром» были решены, и необходимо было осуществить ритуал изгнания поверженного. Обычно это делалось посредством официальных сообщений о смене или уходе того или иного функционера «по состоянию здоровья» или «в связи с переходом на другую работу». Кстати, такая форма изгнания или временной нейтрализации тех или иных представителей элиты наблюдается и в современном Казахстане. Вряд это вызывает удивление, учитывая тот факт, что первый президент Казахстана получил свое политическое посвящение и приобрел первый опыт кулуарной борьбы именно в недрах советской бюрократической машины.