Субъекты банковской системы России

§ 1. Понятие и структура банковской системы России

Прежде всего, отметим, что понятия «банковская система» и «кредитная система» – не синонимы. На наш взгляд, понятие «кредитная система» несколько шире понятия «банковская система», которая занимает только определенную часть кредитной системы и включает в себя лишь совокупность банков.

Согласно ст. 2 Закона о банках (в ред. ФЗ от 14.03.2013 № 29-ФЗ) банковская система Российской Федерации включает в себя Банк России, кредитные организации, а также представительства иностранных банков. Перечень субъектов закрыт. Аналогичным образом определяют банковскую систему и за рубежом[3]. Однако данное легальное определение понятия «банковская система» было подвергнуто критике и является до сих пор предметом оживленной дискуссии, что имеет не только теоретический, но и практический интерес[4].

Что касается кредитной системы, то она состоит из двух подсистем: банковской и небанковской (парабанковской). Например, законодательство называет государственные внебюджетные фонды (фонд обязательного медицинского страхования граждан, Фонд пенсионного и социального страхования РФ[5] и др.) некоммерческими самостоятельными финансовыми учреждениями с правом осуществлять отдельные банковские операции. Можно утверждать, что кредитная система России находится в стадии своего становления. В действующем законодательстве деятельность кредитных небанковских организаций до сих пор еще не получила должного правового закрепления, в частности не определены понятие, признаки, структура и функции кредитной системы.

Банковская система – это совокупность институтов (Банк России, банки, представительства иностранных банков), а также функций, форм и методов, направленных на выполнение финансово-экономических задач государства[6]. Как видно, в структуре банковской системы находятся не только субъекты (институты), но и функции, формы и методы государственного регулирования. Такой подход к определению банковской системы получил в литературе условное название «банковская система в широком смысле»[7]. Правда, разные авторы вкладывают свое понимание широкого подхода к банковской системе.

Так, Д. Г. Алексеева, С. В. Пыхтин, Е. Г. Хоменко включают (при более широком подходе) в структуру банковской системы и совокупность банков, и другие субъекты, обеспечивающие их надлежащее функционирование, а также банковскую инфраструктуру. При этом авторы не раскрывают, что они понимают под банковской инфраструктурой. Однако в экономической литературе понятие «банковская инфраструктура» – предмет глубокого исследования[8]. Отмечается, что банковская инфраструктура включает информационное, методическое, научное, кадровое обеспечение. Но где же юридическое?

В ряде работ по банковскому праву отсутствуют разделы о банковской системе (например, в кратком курсе лекций А. А. Вишневского[9]). В учебном пособии «Банковское право» под общей редакцией А. А. Травкина глава 2 озаглавлена «Банковская система Российской Федерации», но в ней отсутствует специальный параграф о понятии и структуре банковской системы России.

В свою очередь, Рождественская Т. Э., Гузнов А. Г. выделяют два подхода к институционной теории банковской системы: функциональный и правовой. С точки зрения правового подхода в банковскую систему могут быть включены:

а) орган банковского надзора и орган денежно-кредитной политики (в Российской Федерации это Банк России);

б) кредитные институты, которые как минимум либо привлекают средства и за счет этих средств создают кредитное предложение, либо организуют и осуществляют платежи по поручению своих клиентов в пользу третьих лиц, либо и то и другое вместе (в Российской Федерации – банки и небанковские кредитные организации);

в) обоснованно включать в банковскую систему институты страхования депозитов (в Российской Федерации – Агентство страхования вкладов)[10].

Мы не считаем (в отличие от других ученых), что понятие банковской системы можно рассматривать в узком и широком смыслах[11]. В первом (легальном) значении структура банковской системы ограничена совокупностью банков, т. е. тех субъектов, которые могут осуществлять банковскую деятельность. Во втором (широком) смысле банковская система включает иные субъекты, институты, а также функции, формы и методы государственного регулирования банковской деятельности. Широкий подход к банковской системе не позволяет четко определить границы субъектного состава, ее элементы, а самое главное – допускается смешение банковской и кредитной системы. Возможно, по этой причине авторы учебников, учебных пособий по банковскому праву останавливают свой выбор на изучении вопросов банковской системы в узком смысле. Однако легальное определение банковской системы не лишено недостатков и, как справедливо отмечалось в литературе, нуждается в коррекции.

В настоящее время банковская система России обрела двухуровневое построение. Центральный банк РФ занимает верхний уровень (эшелон) в банковской системе, а кредитные организации, включая представительства иностранных банков, являясь однопорядковыми с точки зрения закона, – нижний уровень. Известно, что согласно Закону о банках (ст. 1) кредитные организации подразделяются на два вида: банки и кредитные небанковские организации. Выходит, что в состав банковской системы входят не только банки, но и кредитные небанковские организации. В этом случае происходит смешение разных, не совпадающих по объему понятий – банковская и кредитная система.

Иначе обстоит с открытием представительств иностранных банков. Поскольку они не вправе осуществлять какие-либо банковские операции и/или сделки, в отличие от филиалов, постольку исключается возможность конкуренции с российскими банками (включая банки с иностранным участием). На практике такие представительства встречаются уже достаточно часто. Их порядок создания и функционирования определяется федеральными законами и нормативными актами Банка России. В настоящее время действует приказ ЦБ РФ от 07.10.1997 № 02-437 «О порядке открытия и деятельности в Российской Федерации представительств иностранных кредитных организаций»[12].

Представительства любого иностранного юридического лица или коммерческой организации с иностранными инвестициями не подлежат государственной регистрации, они аккредитуются. Аккредитация – это оформление официального присутствия филиала (представительства) в Российской Федерации в целях выполнения возложенных на них функций – имеет юридическое значение. Все иностранные сотрудники представительства обязаны пройти персональную аккредитацию в Банке России и получить служебные карточки. Кроме того, кандидаты на должность главы и заместителя главы представительства должны иметь юридическое или экономическое образование или опыт работы в банковской сфере не менее двух лет. Главе представительства и его заместителю не разрешается одновременно работать в российском банке, созданном с участием иностранного банка, открывшего указанное представительство[13]. Одним словом, законом установлены жесткие ограничения и запреты в отношении любого иностранного юридического лица. Все логично!

Статья 4 Закона о банках предусматривает возможность создания группы кредитных организаций и холдингов. Группы кредитных организаций образуются для решения совместных задач (совместного осуществления банковских операций) путем заключения соответствующего договора. В целях настоящего Закона банковским холдингом признается не являющееся юридическим лицом объединение юридических лиц, включающее хотя бы одну кредитную организацию, находящуюся под контролем одного юридического лица, не являющегося кредитной организацией, а также (при их наличии) иные (не являющиеся кредитными организациями) юридические лица, находящиеся под контролем либо значительным влиянием головной организации банковского холдинга или входящие в банковские группы кредитных организаций – участников банковского холдинга, при условии, что доля банковской деятельности, определенная на основе методики Банка России, в деятельности банковского холдинга составляет не менее 40 процентов. Головная организация банковского холдинга для организации управления деятельностью участников холдинга и контроля за указанной деятельностью вправе создать управляющую компанию банковского холдинга и возложить на нее исполнение обязанностей, которые в силу Закона возлагаются на головную организацию банковского холдинга. Более подробно о банковских холдингах и группах можно почитать в специальных публикациях[14]. Однако при этом не надо смешивать банковские группы и холдинги с ассоциациями (союзами) кредитных организаций.

Несмотря на то, что Закон о банках не содержит прямого указания на включение в структуру банковской системы групп кредитных организаций и банковских холдингов, считаем возможным рассматривать их в качестве элементов банковской системы. Группы кредитных организаций и банковские холдинги не являются юридическими лицами, однако для признания их элементами банковской системы это не требуется. Важно другое: группы кредитных организаций и банковские холдинги – субъекты предпринимательской деятельности – образуются для совместного осуществления банковских операций.

Кредитные организации вправе создавать союзы и ассоциации, не преследующие цели извлечения прибыли, для решения совместных задач. Им запрещается осуществление банковских операций. Союзы и ассоциации образуются и регистрируются в порядке, установленном законодательством для некоммерческих организаций (ст. 3 Закона о банках). Союзы и ассоциации кредитных организаций нельзя включать в банковскую систему, так как они – некоммерческие организации, которым запрещено совершать банковские операции[15].

Итак, надо отметить также, что банковская система структурно состоит из двух основных элементов: объекта и субъектов. Если субъекты банковской системы прямо названы в Законе о банках, то объект системы находится за пределами легального определения. Еще раз повторим, субъектный состав банковской системы носит закрытый характер – это только банки, включая Банк России, представительства иностранных банков, банковские холдинги, банковские группы. Мы выступаем против включения в субъектный состав банковской системы России ассоциаций и союзов, органов управления ЦБ РФ.

По содержанию понятие «банковская система» более широкое (но не с точки зрения субъектов), оно включает: совокупность элементов; достаточность элементов, образующих определенную целостность; взаимодействие элементов[16]. В этом контексте банковская система представляет собой сложную систему, состоящую из различного рода подсистем разного уровня. Причем сложная система включает и управленческие функции. Отсюда банковская система состоит из совокупности объектов и субъектов управления, которые тесно должны взаимодействовать между собой в процессе управления.

Объект банковской системы – общественные отношения в сфере осуществления банковских операций и банковских сделок. Взаимодействие всех элементов банковской системы происходит в данной сфере общественных отношений. В процессе взаимодействия различных субъектов банковской системы «выкристаллизовываются» формы, методы, принципы и цели построения и функционирования системы в целом, которая характеризуется целостностью, структурностью, наличием устойчивых связей, а также эмерджентностью, т. е. наличием таких качеств (свойств), которые присущи банковской системе в целом, но не свойственны ни одному из ее элементов в отдельности.

Банковская система России – это совокупность организаций (субъектов), осуществляющих исключительно банковские операции и сделки, которые в процессе взаимодействия между собой используют различные формы и методы, направленные на выполнение общих (единых) задач в целях реализации как публичных, так и частных интересов, для которой характерными признаками являются целостность, структурность, наличие устойчивых связей.

§ 2. Правовые формы взаимодействия уровней, элементов, субъектов банковской системы России

Как уже отмечалось выше, банковская система России является двухуровневой. Центральный банк РФ занимает верхний уровень, а кредитные организации, включая филиалы и представительства иностранных банков, – нижний уровень. В рамках (границах) данной системы происходит непрерывное функционирование всех уровней, элементов, субъектов банковской системы.

Банковская система существует не изолированно от окружающей среды, напротив, она тесно взаимодействует с ней, представляет собой подсистему более общего образования, какой служит экономическая система. Будучи частью общего, она (система) функционирует в рамках общих и специфических банковских законов, подчинена общим юридическим нормам общества, ее акты хотя и выражают особенности банковского сектора, но могут вноситься в общую систему, как и она сама, только в том случае, если не противоречат общим устоям и принципам, строят общую систему как единое целое[17].

Форма – это внутренняя организация, способ связи элементов внутри системы[18]. Что касается понятия правовой формы, то в юридической литературе было высказано множество различных точек зрения[19]. Термин «правовая форма» понимается как совокупность правовых норм (правовой институт), система права, система законодательства, норма права и др. Применительно к юридическим лицам используется понятие «организационно-правовые формы», к вещным правам – «формы принадлежности имущества субъектам предпринимательской деятельности», к предпринимательским договорам – форма заключения и т. д.

Поэтому правовая форма, будучи способом связи элементов внутри банковской системы (содержания), не дает этой системе рассыпаться; напротив, она (форма) упорядочивает и скрепляет правовые и неправовые явления (связи).

Вряд следует согласиться с мнением тех ученых, которые не замечают условного характера в известном словосочетании «единство правовой формы и экономического содержания» (в нашем случае – банковская система), что указанное единство сохраняет свою силу лишь в определенных границах, за пределами которых оно утрачивает свое значение[20]. Форма и содержание – подвижные, переменные категории, что порождает порой разночтение в литературе.

Соответственно, правовой формой банковской системы является, прежде всего, акт (нормативный, индивидуальный, разрешение, квота, лицензия, предписание и др.), с которыми связываются предусмотренные законом последствия.

И конечно же, нельзя сводить многообразие правовых форм, используемых в процессе построения и функционирования банковской системы, к одной форме: управленческому акту. Правовой акт – типичная правовая форма, которая широко применяется на практике. Причем нормативный правовой акт и индивидуальное предписание представляют собой не только правовое средство. С точки зрения соотношения формы и содержания правовой акт выступает в качестве правовой формы банковской системы. Иначе говоря, одно и то же правовое явление может быть одновременно и правовым средством, и правовой формой. В этом нет ничего противоречивого, исключающего одно другим. В действительности часто встречаются ситуации, когда экономическое содержание обслуживается несколькими правовыми формами либо когда происходит реальная замена содержания на форму и наоборот. Такова логика развития любой системы.

Теперь перейдем непосредственно к анализу использования правовых форм взаимодействия уровней, элементов, субъектов банковской системы России.

Начнем с вопроса о взаимодействии Банка России и кредитных организаций. Глава XI Закона о ЦБ полностью посвящена вопросам взаимоотношений Банка России с кредитными организациями. Так, в соответствии со ст. 77 Закона Банк России взаимодействует с кредитными организациями, их ассоциациями и союзами, проводит консультации с ними перед принятием наиболее важных решений нормативного характера, представляет необходимые разъяснения, рассматривает предложения по вопросам регулирования банковской деятельности.

Банк России обязан давать ответ в письменной форме кредитной организации по вопросам, отнесенным к его компетенции, не позднее чем в месячный срок со дня получения запроса кредитной организации. При необходимости срок рассмотрения запроса может быть продлен ЦБ, но не более чем на один месяц.

В этом же духе добрососедских отношений сформулировано правило ст. 78 Закона о ЦБ. В целях взаимодействия с кредитными организациями Банк России имеет право создавать с привлечением представителей кредитных организаций действующие на общественных началах комитеты, рабочие группы для изучения отдельных вопросов банковского дела[21]. Все чинно и благородно!

И наконец, в силу ст. 79 Закона о ЦБ Банк России (равным образом кредитные организации) не отвечает по обязательствам кредитных организаций (соответственно, Банка России), за исключением случаев, когда Банк России (кредитные организации) принимает на себя такие обязательства. Тем самым подчеркивается экономическая и юридическая независимость кредитных организаций от ЦБ РФ и наоборот. Однако эта независимость не является абсолютной.

Банк России, будучи наделенным значительными властными полномочиями, во взаимоотношениях с кредитными организациями принимает управленческие акты по определенным вопросам. Так, Закон о банках (ст. 19, 25, 32, 41) и Закон о ЦБ содержат нормы (правила) о государственном регулировании банковской деятельности. В соответствии со ст. 56 Закона о ЦБ Банк России является органом банковского регулирования и банковского надзора. Банк России осуществляет постоянный надзор за соблюдением кредитными организациями и банковскими группами банковского законодательства, нормативных актов Банка России, установленных ими обязательных нормативов. Главные цели банковского регулирования и банковского надзора – поддержание стабильности банковской системы Российской Федерации и защита интересов вкладчиков и кредиторов. Банк России не вмешивается в оперативную деятельность кредитных организаций, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами.

Проиллюстрируем сказанное разнохарактерными примерами. Первый связан с государственной регистрацией кредитных организаций. Согласно ст. 59 Закона о ЦБ Банк России принимает решение о государственной регистрации кредитных организаций и в целях осуществления им контрольных и надзорных функций ведет Книгу государственной регистрации кредитных организаций, выдает кредитным организациям лицензии на осуществление банковских операций, приостанавливает действие указанных лицензий и отзывает их. Таким образом, здесь несколько правовых форм взаимодействия ЦБ и кредитных организаций – решение о государственной регистрации, выдача банковской лицензии, предписание о приостановлении действия лицензий или об их отзыве.

Второй пример: принятие Банком России нормативных и индивидуальных актов по вопросам, отнесенным к его компетенции Законом о ЦБ, другими федеральными законами. Правовые акты ЦБ РФ – правовая форма взаимодействия Банка России с кредитными организациями, банковскими группами и банковскими холдингами, а также филиалами и представительствами иностранных банков. Напомним, что нормативные акты ЦБ обязательны не только для кредитных организаций и иных субъектов второго уровня, но и для федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, всех юридических и физических лиц. Данная правовая форма взаимодействия всех элементов банковской системы является наиболее распространенной и востребованной банковской практикой.

Третий пример: Банк России проводит проверки кредитных организаций (их филиалов), направляет им обязательные для исполнения предписания об устранении выявленных в их деятельности нарушений и применяет предусмотренные Законом о ЦБ санкции по отношению к нарушителям (ст. 73 Закона о ЦБ).

Следующий вопрос – правовые формы взаимодействия между субъектами банковской системы второго уровня. Прежде всего, выделим группу отношений между кредитными организациями и соответственно правовые формы сотрудничества. Это – межбанковские отношения, в рамках которых кредитные организации на договорных началах могут привлекать и размещать друг у друга средства в форме вкладов (депозитов), кредитов, осуществлять расчеты через создаваемые в установленном порядке расчетные центры и корреспондентские счета, открываемые друг у друга, и совершать другие взаимные операции, предусмотренные лицензиями, выданными Банком России (ст. 28 Закона о банках). В данном случае основной правовой формой взаимодействия является договор.

Таким образом, банковская система России выступает как управляемая система, где Центральный банк РФ выполняет функции «главного режиссера». В то же время она (система) является саморегулирующей и в какой-то мере самодостаточной. Как уже отмечалось в литературе, регулирование экономики осуществляется системами, которые (по институциональным типологическим признакам) разделяются на товарно-денежный и иерархический механизмы[22]. Первый (товарно-денежный) механизм воздействует на уровень и структуру производства главным образом через рынок, при использовании второго применяются различные формы, методы и средства государственно-правового воздействия на экономику (в нашем случае – на банковскую систему). В реальной же экономике эти механизмы взаимодействуют между собой, дополняют друг друга.

Вместе с тем степень соотношения товарно-денежного и иерархического механизмов в разных странах различна. В тех странах, в которых используется преимущественно административно-командная модель регулирования экономики, действия товарно-денежного механизма существенно ограниченны. И наоборот, в промышленно развитых странах широко применяются рыночные механизмы саморегулирования экономики. Едва ли здесь уместно говорить о каком-либо количественном соотношении между товарно-денежным и иерархическим механизмами. Доля участия государства в регулировании экономики определяется самим государством в лице его компетентных органов и конкретными потребностями общества. Современная банковская система России находится в стадии переходной системы: она содержит компоненты рыночной банковской системы, однако их взаимодействие еще недостаточно развито. Рыночная система, возникшая из централизованной системы, проходя становление в условиях переходного периода, должна быть в условиях России еще «наполнена» рыночной идеологией. В составе элементов банковской системы и их взаимодействии должны полнее учитываться особенности и условия рыночной экономики[23]. Как говорится, поживем – и, может быть, увидим! Куда идет Россия?