Транспортное законодательство России и зарубежных государств, ЕС, ШОС, ЕврАзЭС (сравнительно-правовой анализ)
- -
- 100%
- +
Введение
Данное учебное пособие написано на основе научно-исследовательской работы, выполненной в 2007 г. коллективом кафедры предпринимательского права УрГЮА в соответствии с государственным контрактом, а также календарным планом по теме «Исследование направлений фундаментального развития транспортных кодексов и уставов Российской Федерации, разработка принципов и предложений по совершенствованию указанных нормативных правовых актов путем подготовки Единого транспортного кодекса Российской Федерации». При подготовке работы преследовались следующие основные цели: 1) сочетание глубокой теоретической проработки вопросов оптимальных направлений фундаментального развития транспортного законодательства Российской Федерации; 2) практическая направленность исследования. При этом методология выполнения работ предполагала последовательный переход от фундаментальной исследовательской части, включающей в себя основанное на целях и задачах исследования теоретическое обоснование ключевых направлений модернизации транспортного законодательства, к проектной работе, предполагающей в том числе изучение и оценку последствий (правовых, экономических, а также социальных) принятия Единого транспортного кодекса Российской Федерации (далее – ЕТК РФ). Наряду с анализом отечественной и зарубежной доктрины и законодательства, судебной и административной практики, новых законодательных предложений, вносимых (внедряемых) за рубежом и в нашей стране, отдельное внимание было уделено эмпирическим исследованиям, связанным с оценкой правовой, социальной, экономической эффективности реализации концепции унификации транспортного законодательства, выявлением и необходимым согласованием соответствующих интересов граждан, организаций и государства.
Предметом исследования являются: а) действующее транспортное законодательство Российской Федерации; б) существующие в доктрине гражданского, предпринимательского права положения, концепции, теории, связанные с различными сторонами деятельности транспорта; в) сравнительно-правовой анализ доктрины иностранных государств, имеющих развитое законодательство в области транспортной деятельности; г) судебная практика разрешения споров с точки зрения их видов, объема, категории дел, влияния на состояние транспортной сферы; д) анализ развития транспортного законодательства в России и за рубежом за последние 15 лет.
В ходе написания данного пособия автор преднамеренно вышел за рамки предмета изучения, особенно в части анализа зарубежного законодательства. Для более полной характеристики транспортного законодательства читателю предлагаются краткие фрагменты об особенностях правовой системы того или иного государства, международных организаций. Кроме того, была проведена сравнительно-правовая характеристика отечественного и зарубежного законодательства, с тем чтобы показать не только специфику, но и раскрыть общие тенденции в его развитии.
Настоящее пособие не претендует, безусловно, на исчерпывающее рассмотрение теоретических и практических вопросов, связанных с правовым регулированием транспортной деятельности. Содержание работы продиктовано прежде всего основными ее целями и задачами, а также предметом исследования и изучения.
Нормативной и практической основой учебного пособия послужили федеральные законы, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, распоряжения, соглашения стран СНГ, нормы международного права. В ходе исследования обобщались и анализировались действующие нормативные акты иностранных государств Евросоюза, ЕврАзЭС, ШОС, а также судебная и административная практика, связанная с разрешением споров в сфере транспортной деятельности.
Практическое значение и апробация результатов исследования. В ходе исследования выявлены и проанализированы факторы, которые влияют на специфику правового регулирования транспортного процесса в иностранных государствах; проведена систематизация материалов международных конференций, конгрессов, на которых рассматривались вопросы согласования условий международных транспортных сообщений; сформированы наиболее оптимальные с точки зрения международного опыта, традиций российской законотворческой деятельности базовые концептуальные положения, модели регулирования транспортного процесса.
В результате исследования были подготовлены проекты структуры подробного плана и содержания Единого транспортного кодекса РФ, которые прилагаются в данном пособии. При подготовке проектов были использованы в первую очередь соответствующие материалы в сфере правового регулирования транспортных отношений Республики Казахстан. В РК имеется богатый опыт систематизации транспортного законодательства, в том числе по разработке Единого транспортного кодекса.
Структура работы обусловлена необходимостью комплексного анализа транспортных отношений и рассмотрения проблем их правового регулирования. Работа состоит из введения, трех глав, заключения и трех приложений.
Автор настоящего пособия выражает свою признательность доцентам кафедры предпринимательского права В. М. Богданову, С. И. Виниченко, В. В. Голофаеву за помощь и ценные советы. Особо хотел бы поблагодарить студентов Института права и предпринимательства (Валахович К., Гарипову А., Зайцеву И., Почежерцеву З., Шестакову М.) за предоставленную информацию и материал по теме работы.
Один из самых трудных участков при написании пособия – это перевод текстов законов, иных правовых актов в сфере транспорта и в смежных правоотношениях. В связи с этим хочу поблагодарить старшего преподавателя кафедры русского, иностранных языков и культуры речи УрГЮА Садыкову Н. В. за оказанную помощь.
Глава 1. Транспортное законодательство России: понятие, состав и основные направления совершенствования
§ 1. Транспортное законодательство России: понятие, состав
В настоящее время развитие транспортного сектора в Российской Федерации является национальным стратегическим приоритетом. Это отражено в различных документах. Прежде всего необходимо назвать Стратегию развития транспорта Российской Федерации (далее – Стратегия 2010) на период до 2010 г., утвержденную приказом Министерства транспорта РФ от 31 июля 2006 г. № 94. Кроме того, распоряжением Правительства РФ от 17 июня 2008 г. № 877-р утверждена Стратегия развития железнодорожного транспорта до 2030 г. (далее – Стратегия 2030). Разрабатываются аналогичные проекты развития других видов транспорта. В целом среди комплекса мероприятий, обеспечивающих реализацию приоритетных задач Стратегии 2010, первостепенное значение отводится созданию нормативной правовой базы. В частности, в Стратегии 2010 отмечается, что эффективное и динамичное развитие транспортной отрасли, конкурентоспособность российских транспортных предприятий во многом будут зависеть от принятия ряда важнейших федеральных законов, таких как «О платных автомобильных дорогах», «Об автомобильных дорогах и дорожной деятельности», «О морских портах Российской Федерации»1, «Устав автомобильного и городского наземного электрического пассажирского транспорта Российской Федерации»2, «О транзитных и комбинированных перевозках», «Об общих принципах организации транспортного обслуживания населения автомобильным и городским наземным электрическим пассажирским транспортом на маршрутах регулярного сообщения в Российской Федерации», «О транспортной безопасности»3 и др. Отсутствие указанных законов рассматривается в Стратегии 2010 как серьезное препятствие в реализации стратегических целей развития транспортной отрасли России.
Вместе с тем нормотворческая деятельность в области транспорта не ограничивается только уровнем принятия федеральных законов. В Стратегии 2010 особо выделяется система подзаконного нормативного регулирования транспортных отношений.
Транспортное законодательство представляет собой совокупность нормативных правовых актов, регулирующих отношения в сфере транспортной деятельности. Оно (законодательство) характеризуется следующими (специальными) признаками: а) особый субъектный состав – грузоотправители, грузополучатели, перевозчики; б) сфера регулирования – транспортная деятельность; в) комплексный характер.
Законодательство Российской Федерации о транспорте состоит из ряда сфер (блоков), включающих следующие федеральные законы: 1) Воздушный кодекс РФ от 9 марта 1997 г. № 60-ФЗ; 2) Кодекс торгового мореплавания РФ от 30 апреля 1999 г. № 81-ФЗ; 3) Кодекс внутреннего водного транспорта РФ от 7 марта 2001 г. № 24-ФЗ; 4) Федеральный закон от 10 января 2003 г. № 18-ФЗ «Устав железнодорожного транспорта РФ»; 5) Федеральный закон от 10 января 2003 г. № 17-ФЗ «О железнодорожном транспорте в РФ»; 6) Устав автомобильного и городского наземного электрического пассажирского транспорта РФ. Транспортные уставы и кодексы относятся к комплексным кодифицированным актам, которые имеют своим предметом разнородные общественные отношения (горизонтальные и вертикальные), что предполагает использование различных (двух и более) юридических методов4. Наряду с транспортными уставами и кодексами соответствующие отношения в области транспорта регулируются множеством правовых актов различной юридической силы. Последние (подзаконные акты) не должны противоречить кодифицированным актам в данной сфере и могут лишь уточнять, дополнять и конкретизировать их.
В то же время надо отметить, что в системе транспортного законодательства ключевую роль играет Гражданский кодекс РФ – кодифицированный акт частного права. При этом важно подчеркнуть, что в Гражданский кодекс РФ были включены лишь основные, принципиальные положения, регламентирующие договор перевозки. «В этом смысле положения о договоре перевозки, сосредоточенные в гл. 40 ГК РФ, представляют собой некий свод правил, вынесенных за «скобки», подлежащих применению ко всем видам перевозки»5. И это понятно. Гражданский кодекс РФ регулирует частноправовые (горизонтальные) отношения. Соответственно блок публично-правовых отношений регламентируется другими федеральными законами.
В основу формирования транспортного законодательства должен быть положен такой критерий, как сфера транспортной деятельности. В данной сфере возникают особого рода общественные отношения. Первая группа – отношения между субъектами транспортной деятельности. Такие предпринимательские отношения принято именовать в литературе отношениями по горизонтали. Вторую группу представляют отношения между субъектами транспортной деятельности и органами государственного и местного управления. Эти связи можно назвать отношениями по вертикали. Их удельный вес в транспортном законодательстве значительно меньше, чем отношений по горизонтали. И в последнюю группу входят внутрифирменные (корпоративные) отношения, складывающиеся между подразделениями предприятий (организаций)6. Добавим – не только. Эти отношения регулируются предприятиями (организациями) путем издания локальных (корпоративных) правовых актов.
Критерий «сфера транспортной деятельности» позволяет провести разграничение между транспортным и иным предпринимательским законодательством. Поэтому принципиальным при характеристике транспортного законодательства является вопрос об определении параметров транспортной деятельности и ее видов.
Будучи разновидностью предпринимательства, транспортная деятельность характеризуется общими признаками предпринимательской деятельности, которые сформулированы в ст. 2 ГК РФ. Используя различные критерии, предпринимательство можно подразделить на отдельные формы и виды. С учетом жизненного цикла продукции необходимо выделить производственную, посредническую и финансовую предпринимательскую деятельность (предпринимательство в финансовой сфере). Транспортная деятельность представляет собой вид производственной деятельности, в рамках которой происходит пространственно-временное перемещение товара (груза, багажа), пассажиров. С экономической точки зрения транспортная деятельность – это та часть производственного процесса, где происходит перемещение готовой продукции, сырья, материалов и т. д. Указанное перемещение осуществляется в гражданско-правовой форме оказания транспортных услуг7.
§ 2. Основные направления совершенствования транспортного законодательства
Изучение и анализ опыта транспортного законодательства позволяют сделать следующие общие выводы и рекомендации. 1. В большинстве стран транспортное законодательство строится по схеме: общий кодифицированный акт (гражданский и/или торговый кодекс – специальные транспортные законы). Почти во всех странах, законодательство которых было изучено, нет единого транспортного кодекса. И хотя в США принят единый Транспортный кодекс, однако и по форме, и по содержанию он далек от кодекса цивилизованного рынка. Транспортный кодекс США – это свод законов, объединенных предметом (объектом) правового регулирования. 2. Единственное государство, в котором мощно предпринята попытка по разработке проекта Транспортного кодекса, – Республика Казахстан. В современных условиях развития российского государства отсутствует единый законодательный акт, в котором были бы объединены и систематизированы правовые нормы действующих федеральных законов в сфере транспорта. Считаем, что принятие единого Транспортного кодекса РФ – это в целом утопическая идея. Нельзя объединить в единое целое «кодексовые» положения о различных видах транспорта (даже умозрительно выглядят нереалистично попытки объединить нормы о железнодорожной перевозке грузов с морской и воздушной). 3. В связи с этим предлагаем для обсуждения следующие варианты – модели правового регулирования транспортных отношений: 1) принятие общего закона о транспорте; 2) консолидация отдельных законов, регулирующих близкие сферы транспортной деятельности (наземный транспорт, морской и речной транспорт, воздушный и космический); 3) разработка законов, направленных на регулирование отдельных аспектов транспортной деятельности.
§ 3. Концептуальная основа проекта единого Транспортного кодекса РФ
При разработке концепции и подробной структуры проекта единого Транспортного кодекса Российской Федерации у разработчиков возник ряд принципиальных вопросов, в том числе об избранной форме систематизации транспортного законодательства. Известно, что системность законодательства во многом обеспечивается путем издания кодифицированных актов в различных сферах. Каждая самостоятельная отрасль права стремится иметь свой кодифицированный акт. Существуют разные виды кодифицированных актов (основы, кодексы, уставы, положения). Роль подобного акта выполняет, в частности ГК РФ. Правда, не всегда наличие кодифицированного акта – показатель самостоятельности той или иной отрасли права (например, Градостроительный кодекс РФ не свидетельствует о существовании градостроительного права). Не бесспорно, на наш взгляд, утверждение о самостоятельности налогового права, бюджетного права в свете кодифицированных актов.
Разработка единого Транспортного кодекса РФ вызовет серьезные возражения тех ученых (главным образом, цивилистов) и практических работников, которые считают возможным кодифицировать законодательство, обладающее признаками самостоятельной отрасли законодательства и права. Транспортное право не является самостоятельной отраслью права; оно – составная часть права предпринимательского.
Однако в отличие от традиционных кодексов кодификация бюджетного законодательства, налогового законодательства охватывает не отрасли права, а подотрасли (правовые институты), регулирующие какую-либо сферу экономической деятельности. Примером такого акта мог бы стать и Транспортный кодекс РФ, основная цель которого объединить и упорядочить множество нормативных актов, действующих в этой сфере. В этом направлении предлагается издать Банковский кодекс, Кодекс о банкротстве, Страховой кодекс8 и т. д. Правда, здесь таится опасность «утонуть» в кодификации, размыть привычные грани слова «кодекс». Поэтому от разработчиков, а в конечном итоге и законодателя, требуется скрупулезная нормотворческая работа. В противном случае можно, действительно, прийти к необходимости признания банно-прачечного права или разработки трамвайно-троллейбусного кодекса.
В литературе спорным является вопрос о квалификации транспортного права. Прежде всего отметим, что его рассмотрение сопряжено с рядом общетеоретических проблем, с которыми непосредственно сталкиваются ученые-юристы, занимающиеся исследованием данного вопроса. Господствующим в литературе является мнение о том, что система права как объективное явление есть внутреннее строение (структура) права, отражающее объединение и дифференциацию юридических норм. Составные части такого образования – юридические нормы, правовые институты и отрасли права9. Правовая норма (формально определенное правило поведения) служит первичным элементом системы права. В свою очередь, институт права – это обособленная совокупность (группа) юридических норм, призванных регулировать в рамках предмета данной отрасли права определенные, обладающие относительной самостоятельностью общественные отношения10. Но дело не только в теории. Однако в практическом плане возникают немалые сложности при постановке вопроса: какую совокупность норм можно признать правовым институтом? В юридической науке не выработано достаточно четких критериев для признания в качестве правового института (равно и подотрасли) той или иной группы норм права. Поэтому часто ученые и практические работники злоупотребляют этим термином и механически, без необходимой аргументации применяют его к любому правовому явлению. Например, в гражданском праве к числу правовых институтов обычно относят общую часть, право собственности, обязательственное право и др. С другой стороны, в литературе институтами признаются отдельные виды гражданско-правовых договоров (купли-продажи, поставки, подряда, страхования и т. д.).
Ситуация с категорией «правовой институт» еще больше осложняется, если в обособленную группу юридических норм входят правила о юридических лицах, праве собственности, гражданско-правовых договорах. Здесь уже нет однородных отношений, а потому вряд ли можно говорить о правильном применении термина «институт права». Не случайно в литературе появляются публикации, авторы которых пытаются обосновать существование коммерческого (предпринимательского) права как функциональной подотрасли гражданского права11, потребительского права как комплексной правовой отрасли вторичного порядка12. Одним словом, традиционное деление системы права на отдельные элементы не срабатывает. Равным образом ставшее догматическим представление о системообразующих признаках самостоятельности отрасли права (предмет, методы, принципы и т. д.) также «дает сбои».
С названных позиций транспортное право (равно как и банковское13, биржевое, валютное, инвестиционное14, страховое15) является правовым образованием, призванным регулировать разнородные общественные отношения. В орбиту правового регулирования вовлечены и отдельные институты гражданского права, а также правовые институты и юридические нормы других отраслей права (государственного, административного, финансового и др.). В итоге транспортное право – это комплексное образование (подотрасль), сочетающее нормы публичного и частного права. Оно (право) является составной частью предпринимательского права.
Однако не все авторы разделяют наш взгляд на природу транспортного права. В разное время некоторые ученые предлагали рассматривать транспортное право в целом и его отдельные части в качестве самостоятельной отрасли права16. Так, представители морского права в более категоричной форме утверждали, что морское право является самостоятельной отраслью права, содержание которой определяется отношениями, складывающимися на морском транспорте и в морском мореплавании. То же самое можно обнаружить и в отношении воздушного транспорта и права.
В. А. Егиазаров считает, что транспортное право, представляя собой комплексную отрасль права, не является самостоятельной отраслью права17. Оно регулирует разные по характеру отношения (читай: горизонтальные и вертикальные), которые возникают в процессе взаимоотношений транспортных предприятий с клиентурой, когда такие отношения нуждаются в специальном правовом регулировании из-за их особенностей. Таким образом, данный взгляд на транспортное право созвучен нашему представлению. Различие же заключается лишь в том, что мы рассматриваем транспортное право (равно как и банковское, биржевое, инвестиционное, корпоративное, страховое и др.) в качестве составной части предпринимательского права.
В связи с этим резонно возникает вопрос: может ли транспортное право, будучи комплексной отраслью права, входить в состав предпринимательского права, которое также является, на наш взгляд, комплексным образованием? Считаем, что да.
Предпринимательское право – это гиперкомплексная отрасль права, состоящая из отдельных структурных образований, таких как банковское, биржевое право и др. Но, к сожалению, до сих пор даже в теоретическом плане не определены его контуры. Отсюда стремление отдельных ученых включить в него, как говорится, все и вся, что приводит к размыванию границ и неопределенности предмета предпринимательского права. Именно на этом участке теории должны быть сфокусированы, на наш взгляд, усилия ученых – представителей науки предпринимательского права.
Системность и систематизация транспортного законодательства. Если признак системности указывает на единство внутренней согласованной системы, то систематизация нормативных актов есть их упорядочивание, приведение в такую систему. В юридической литературе традиционно различают две формы систематизации: кодификацию и инкорпорацию18. Инкорпорация – такая форма систематизации, при которой упорядочивание нормативных актов обеспечивается посредством их объединения по определенной системе в единых сборниках или иных изданиях без изменения содержания актов19. Примером инкорпорации из советского прошлого являются своды законов СССР и РСФСР. В современных условиях развития общества итогом инкорпорации мог бы стать свод предпринимательского законодательства.
В отличие от инкорпорации кодификация характеризуется изданием сводного, логически стройного, внутренне согласованного нормативного акта, охватывающего с максимальной полнотой данную область общественных отношений20. Кодификация осуществляется в рамках особой формы правотворчества и выражается в принятии кодифицированного акта. В этом плане можно привести множество таких актов, которые необязательно оформлены как кодексы. Роль кодифицированных актов успешно выполняют основы законодательства, уставы, положения и др.
Что касается кодификации транспортного законодательства, то эта работа по своим масштабам сродни с разработкой проекта предпринимательского (хозяйственного) кодекса. Она не под силу одному или нескольким разрозненным научным коллективам. Научные исследования по разработке проекта Транспортного кодекса РФ должны получить государственный статус в форме указа Президента РФ либо постановления Правительства РФ, если такая концепция будет одобрена.
Основные цели, которые преследовались членами рабочей группы при разработке проекта единого Транспортного кодекса РФ, заключаются в следующих положениях.
Во-первых, единый Транспортный кодекс РФ – это кодифицированный акт, в котором могут гармонично сочетаться нормы частного и публичного (общественного) права. Мы обращаем внимание на то, что в Консультативном отчете21 немецкие эксперты особо выделяют роль общественного (читай: публичного) права в регулировании транспортных отношений. Они задают вопрос: что понимается под общественным правом в Германии? И сами же отвечают: существуют различные определения, однако они придерживаются принятой «доктрины привилегии» (Sonderrechts-lehre), в соответствии с которой такое объективное право обязательно и исключительно уполномочивает и/или связывает по крайней мере одну сторону юридических отношений, и это регулирует ответственный орган, имеющий официальную или верховную власть. Фрагментированное на различные виды транспорта, немецкое общественное право о транспорте состоит главным образом из нормативных актов о безопасности и собственности, применяемых к каждому виду транспорта.
Во-вторых, цель законопроекта – кодификация транспортного законодательства, совершенствование регулирования транспортного комплекса, создание условий для равноправного развития всех форм хозяйствования, развитие рынка транспортных услуг, а также укрепление законности в области транспортных отношений.