Проект Конституции периода «Оттепели» (проект Конституции СССР 1964 г.). Монография
- -
- 100%
- +
Рецензенты:
Кодан С. В. – доктор юридических наук, профессор
Шабуров А. С. – доктор юридических наук, профессор
© Виктор Сергеевич Плетников, 2022
ISBN 978-5-0059-2959-4
Создано в интеллектуальной издательской системе Ridero
ВВЕДЕНИЕ
Познание исторических особенностей конституционного строительства отечественного государства должно обеспечить эффективность его функционирования в будущем. История государственно-правовой жизни познается в результате исследования различных источников, о чем достаточно подробно пишет С. В. Кодан1. Одним из проблемных этапов конституционного строительства остается период 60-х гг. ХХ в., когда начинается создание конституционных основ коммунистического общества и общенародного государства. Это этап развития российской государственности, когда возникает необходимость осмысленно (не второпях) закрепить достижения советского народа (государства) и предложить возможные пути дальнейшего развития для всего мира. Состояние дел во многом напоминает то, в котором оказалась современная Россия.
Сегодня есть два достоверных источника материалов о деятельности Конституционной комиссии, сформированной по итогам выступления тов. Н. С. Хрущева на сессии Верховного Совета СССР 23 апреля 1962 г. «О выработке проекта новой Конституции СССР»2:
– Российский государственный архив новейшей истории (далее – РГАНИ);
– Государственный архив Российской Федерации (далее – ГА РФ).
Значительное число авторов при подготовке работ по исследуемой проблематике опираются на материалы РГАНИ (Ф. 5. Оп. 30)3. Данный фонд хранит сведения о деятельности аппарата ЦК КПСС (1949—1991), в частности, архивы общего отдела ЦК КПСС. Благодаря информации из этого архива и опубликованному А. В. Пыжиковым проекту Конституции СССР 1964 г.4 (из РГАНИ), исследователи фактически забывают о втором источнике информации – ГА РФ (Ф. 7523. Оп. 131), который содержит материалы о деятельности Верховного Совета СССР, в том числе по вопросам разработки Конституции (основного закона) СССР 1962—1978 гг.
В РГАНИ хранятся архивные документы ЦК КПСС, которые после национализации (24 августа 1991 г.) оказались в Центре хранения современной документации (ЦХСД), а в ГА РФ (по интересующей нас проблеме) собраны документы, отражающие результаты деятельности государственных органов. Для юриста на современном этапе развития аналитической юриспруденции должны представлять интерес акты органов государственной власти и их проекты и, что важно, в их последней редакции.
Лишь немногие исследователи проблемы знают и пишут о том, что в 1964 г. было два варианта проекта Конституции СССР, каждый из которых был предметом рассмотрения Конституционной комиссии: предварительный (лето 1964 г.), находящийся в фондах РГАНИ5, и окончательный (осень 1964 г.), который хранится в фондах ГА РФ6.
И, что немаловажно для юриста-исследователя, их содержание имеет ряд отличий7, как в количественном, так и качественном измерении.
Текст предварительного проекта (далее – ПП) состоял из 276 статей, а окончательный проект (далее – ОП) – из 255 статей.
Остановимся на отдельных положениях текста ОП Конституции СССР 1964 г., отличающих его от ПП. При этом оставим без должного внимания положения, в которых отражается система органов государственной власти и управления в стране. Отличия видны невооруженным взглядом и встречаются уже в первых статьях проекта.
Так, в ст. 1 ОП видим, что разработчики четко определились с целью существования СССР как общенародного социалистического государства – построение коммунистического общества. В ПП такой цели не было. Общенародное социалистическое государство рассматривалось как основное орудие строительства коммунистического общества (ст. 8 ПП), но при этом коммунистическое общество в положениях проекта закона не определялось как самоцель его существования (аналогичное положение можно найти в ст. 9 ОП). А, как известно, в марксизме-ленинизме цель как закон определяет способ и характер действия человека8. Цель – это проект действия, определяющий характер и системную упорядоченность различных актов и операций9.
После доработки текст проекта закона стал менее декларативным, и вместо указаний на достижения победившего социализма появляется больше положений регулятивного характера, призванных организовать жизнь в стране. Как, например, ст. 46 ОП, в которой было закреплено, что «свобода личности и равенство граждан гарантированы самой сущностью социалистического строя» взамен положений ст. 51 ПП о том, что «свобода личности и равенство граждан представляют великое завоевание победившего социализма». Также важно понимать, что в ОП, несмотря на всю значимость личности и общества, государство сохраняет свою ведущую роль, поскольку не только обеспечивает построение коммунистического общества, но и, например, в соответствии с со ст. 86 ОП «Измена Родине: нарушение присяги, переход на сторону врага, нанесение ущерба, военной мощи государства, шпионаж – караются по всей строгости закона, как самое тяжкое злодеяние» обеспечивает государство охраной особого рода.
В ОП Конституции СССР 1964 г., по сравнению с предварительным проектом, нет главы, посвященной формированию правил коммунистического общежития. Хотя есть указания на то обстоятельство, что, «по мере развития коммунистических общественных отношений добровольное соблюдение правил нового образа жизни станет внутренней потребностью человека» (ст. 88 ОП), т.е. правила коммунистического общежития должны постепенно стать нормой жизни для всех граждан советского государства.
Подводя итог, отметим, что использование учеными-юристами предварительного проекта Конституции СССР 1964 г. для формирования целостного восприятия процессов конституционного строительства в данный период влечет за собой дефектность соответствующих представлений и, как минимум, требует должного внимания к ОП для понимания происходящих изменений. Качественный анализ окончательного проекта Конституции СССР 1964 г. обеспечит системность представлений о дальнейших действиях властьимущих субъектов на фронте государственно-правового строительства.
ГЛАВА 1. РАЗРАБОТКА ПРОЕКТА КОНСТИТУЦИИ СССР 1964 Г.
1.1. РАБОТА КОНСТИТУЦИОННОЙ КОМИССИИ НАД ПРОЕКТОМ КОНСТИТУЦИИ СССР 1964 Г.
Конституция для стран романо-германской группы является актом, определяющим содержание всей государственно-правовой жизни. В России конституция заняла свое почетное место во главе системы законодательства в начале ХХ в. и с тех пор является объектом пристального внимания различных групп исследователей. Вопросы конституционного строительства интересны собственно конституционалистам10, а также представителям других юридических наук, при исследовании объекта которых существует потребность обратить внимание на конституционную модель и ее особенности11.
При достаточно серьезном освещении конституционализма в научной и учебной юридической литературе до сих пор остается ряд вопросов, которые не получили должного раскрытия в юридических исследованиях. Так, например, кардинальные изменения общественной жизни в начале 60-х гг. ХХ в. в советском социалистическом государстве (начало строительства коммунистического общества, принятие новой программы КПСС) были нормативно оформлены лишь в 1977 г. Почему? По опыту предыдущих исторических этапов изменение в общественной жизни незамедлительно приводило к корректировке конституционной основы, что являлось нормой правового регулирования. Сегодня можно утверждать, что о первых шагах, предпринятых советским руководством на пути к новому тексту Основного закона СССР 1977 г., малоизвестно даже научной общественности. Хотя отдельные аспекты проблемы и раскрываются исследователями12, основной объем материала остается в хранилищах архивов.
Представленное исследование призвано восполнить пробелы в юридической литературе и сформировать представление о первых шагах советской власти на пути конституционно-правового оформления общенародного государства, выражающего волю и интересы рабочих, крестьян и интеллигенции, трудящихся всех наций и народностей страны.
Для достижения заявленной цели предложено проанализировать материалы Государственного архива РФ и определить особенности первого этапа формирования текста Конституции СССР 1977 г.:
– установить субъектов, которые понимают масштабность происходящих изменений в общественной жизни и предлагают их фиксацию в новой Основном законе страны;
– определить, когда и непосредственно с чего начинается процесс конституционного оформления общенародного государства;
– установить лиц, чья идеологическая подготовка и мировоззрение становятся определяющим фактором в деле формирования текста нового Основного закона СССР;
– выявить лиц, которые непосредственно участвовали в формировании содержания материалов новой Конституции СССР, в части вопросов государственной власти и управления, их юридико-техническом представлении для членов Конституционной комиссии;
– выявить на примере деятельности подкомиссии по вопросам государственного управления, деятельности Советов и общественных организаций Конституционной комиссии этапы формирования текста нового Основного закона страны в новый для страны период – период развернутого строительства коммунистического общества.
Итак, переходя к анализу заявленной проблематики, отметим, что «хрущевская оттепель» стала временем перемен. Перемены стали происходить в политической, социальной и экономической сферах жизнедеятельности общества. И наконец, 24 апреля 1962 г. в газете «Правда» был опубликован фрагмент выступления тов. Н. С. Хрущева на сессии Верховного Совета СССР 23 апреля 1962 г. «О выработке проекта новой Конституции СССР»13 – начинает меняться не просто политическая сфера (изменения в партийной жизни, жизни политической партии большевиков происходят горазда раньше, сразу после ХХ съезда партии, на котором было принято решение о разработке «новой программы партии»), меняется государство, его базовая, для материалистической идеологии, основа – нормативная. Но надо понимать, чтобы сделать подобного рода заявление на сессии Верховного Совета СССР, должна быть проведена значительная подготовительная работа, и Н. С. Хрущев фактически объявил народу о том, что в стране намечаются изменения. Тем самым он пригласил общественность к обсуждению проблемы конституционного строительства.
Вопрос об обновлении текста Конституции СССР, а также набросок записки о необходимости подготовки текста новой Конституции СССР был поднят Ф. И. Калинычевым, заведующим юридическим отделом Президиума Верховного Совета СССР, еще 27 марта 1961 г.14, где он указывал, что «…подготовительная работа по разработке нового проекта Конституции должна начинаться уже теперь». Но лишь 28 июля 1961 г. поступают предложения Л. И. Мандельштама на имя К. У. Черненко «О порядке подготовки материалов по конституционным вопросам», в которых заместителем заведующего юридическим отделом президиума Верховного Совета СССР были сформированы группы работников аппарата (общим числом 11 человек), привлекаемых к подготовке материалов «по основным проблемам Конституции СССР»:
первая – общественное и государственное устройство;
вторая – конструкция высших органов власти и управления;
третья – местные органы государственной власти;
четвертая – избирательная система;
пятая – основные права и обязанности граждан;
шестая – народно-хозяйственный план и государственный бюджет;
седьмая – суд и прокуратура;
восьмая – координация работы по подготовке материалов по конституционным вопросам и обеспечения единства в их редакции (редакционная группа)15.
Таким образом, видим, что разработка текста проекта новой Конституции СССР начинается не в январе 1962 г., как пишет А. В. Пыжиков16, и не группой ученых, как пишет С. Н. Хрущев17, а группой работников аппарата Президиума Верховного Совета СССР, которые, конечно, являются учеными, но по большей части это аппаратчики (чиновники) высокого уровня. И третий миф, который бытует в отечественных источниках – первым руководителем группы разработчиков текста новой Конституции СССР был не Л. Ф. Ильичев, а Ф. И. Калинычев.
К осени 1961 г. организация и деятельность субъектов, заинтересованных в создании текста новой Конституции СССР, ускорились.
4 ноября 1961 г. в записке Ф. И. Калинычева «К вопросу о разработке и принятии нового текста Конституции СССР» определяется первый вариант структуры будущего текста, в частности, были предложены основные положения, которые целесообразно закрепить в новом тексте Конституции СССР:
1. О преамбуле.
2. Об общественно-политическом и экономическом устройстве.
3. Об основных правах, политических свободах и обязанностях граждан.
4. Об избирательной системе.
5. О государственном устройстве.
6. О конструкции органов государственной власти.
7. О законодательном процессе.
8. О вопросах, связанных с народнохозяйственным планом и бюджетом Союза ССР.
9. О структуре органов управления СССР.
10. О структуре органов власти и управления союзных республик и местных органов государственной власти.
11. О структуре нового текста Конституции СССР18.
А также представлено видение юридического отдела на содержание положений, которые должны найти место в будущем тексте Основного закона.
Следующим шагом стала подготовка проекта Постановления Верховного Совета СССР о новой Конституции СССР: черновой вариант – 14 ноября 1961 г.19, окончательный вариант – 18 ноября 1961 г.20. Где были установлены фундаментальные для нового закона положения, от которых необходимо отталкиваться:
а) социализм превратился в могучую мировую систему;
б) произошли важные изменения в политической и экономической жизни СССР:
– социализм победил полностью и окончательно;
– диктатура пролетариата выполнила свою историческую миссию;
– осуществлена коренная перестройка экономики и образования;
– произошло расширение прав союзных республик и органов управления;
– укрепилась социалистическая законность;
в) всестороннее развитие получила социалистическая демократия.
В качестве обязательного условия было также установлено, что для принятия новой конституции необходимо организовать и провести референдум.
Завершению работы по подготовке окончательного варианта постановления предшествовало подключение к данной деятельности (18 ноября 1961 г.) отдела по вопросам работы Советов под руководством П. Туманова, который вносит свои предложения о порядке разработки и принятии новой Конституции СССР. В архивных материалах не содержится, фактически до июня 1962 г. включительно, материалов (документов), которые были бы подготовлены иными подразделениями Верховного Совета СССР. За указанный период отдел по вопросам работы Советов подготовил справку по вопросам внесения изменений в Конституцию СССР 1936 г., предложения о порядке разработки проекта новой Конституции СССР, справку о задачах, поставленных ХХII съездом КПСС, а также план изучения отдельных вопросов.
Показательными являются предложения по организационным мероприятиям П. Туманова на имя Председателя Президиума Верховного Совета СССР Л. И. Брежнева.
Первое. Создать три рабочие группы (со списками лиц):
– группа работников аппарата Президиума Верховного Совета СССР, на которую возложить всю практическую работу по подготовке нового текста Конституции СССР, справочных материалов, а также координацию деятельности всех вовлеченных в процесс органов и лиц;
– группа по общим вопросам Конституции СССР, в обязанности которой вменить подготовку предложений к новому тексту Конституции СССР;
– консультативная группа по отдельным конституционным вопросам, участники которой должны привлекаться для консультации по специальным вопросам отдельных отраслей советского права21.
При создании Конституционной комиссии (подкомиссии) данное предложение не было принято, лишь отдельные представители из данного списка вошли в число лиц, определенных в состав комиссии. Фактически П. Туманов предлагал силами Верховного Совета СССР, с помощью привлеченных руководителей научных и образовательных организаций страны, а также с учетом мнения выдающихся специалистов в отдельных отраслях гуманитарного знания, создать текст новой Конституции СССР.
И второе. Изучить передовой опыт работы Советов на местах по единой программе. Для его реализации необходимо послать бригады (группы) работников аппарата Президиума Верховного Совета в Украинскую, Белорусскую, Казахскую ССР, в одну из республик Средней Азии, Закавказья, Прибалтики, а также две-три автономных республики и две-три области Российской Федерации22. В архивных материалах нет информации, исходя из которой можно было бы понять, в какие субъекты выезжали представители Верховного Совета СССР. О том, что такая работа была проведена, свидетельствует соответствующая справка от 24 августа 1962 г., составленная
П. Тумановым23. Показательным является тот факт, что для Верховного Совета СССР в его деятельности есть республики-ориентиры, на которые следует равняться для создания тех либо иных актов.
В целом период с ноября 1961 по июнь 1962 г. для Верховного Совета СССР – это период систематизации знаний о конституционном строительстве, определения ориентиров и проведения организационных мероприятий.
19 июня 1962 г. начальник секретариата Президиума Верховного Совета СССР К. У. Черненко по поручению Л. И. Брежнева направляет списочный состав подкомиссии по вопросам государственного управления, деятельности советов и общественных организаций в Конституционную комиссию, т.е. июнь 1962 г. становится для всех субъектов, задействованных в разработке текста новой Конституции СССР, определяющим, поскольку, как демонстрируют архивные материалы из фондов Верховного Совета СССР, представляются не только списки членов соответствующих подкомиссий, но и первые варианты (предложения) текстов новой Конституции СССР.
В первый состав Конституционной комиссии вошли 97 человек24:
Председатель: Н. С. Хрущев;
Члены по подкомиссиям во главе с руководителем:
Как видим, во главе подкомиссий встали лица, которые являются членами первой подкомиссии и имеют единообразное понимание по общеполитическим и теоретическим вопросам создания конституции. За исключением редакционной комиссии, которую возглавил Л. Ф. Ильичев, на тот момент занимающий должность председателя Идеологической комиссии ЦК КПСС, т.е. фактически лицо, которое отвечает за партийную идеологию. И еще один момент. В общий список членов Конституционной комиссии был включен Ф. С. Генералов, который скончался в мае 1962 г., и в списках подкомиссий он уже не числился.
Для полноты понимания объема проделанной Конституционной комиссией работы необходимо обратить внимание на деятельности конкретной подкомиссии. Остановимся на подкомиссии по вопросам государственного управления, деятельности Советов и общественных организаций.
В деятельности данной подкомиссии можно выделить ряд этапов.
Первый. 3—17 июля 1962 г. обсуждение членами рабочей группы, сформированной Л. И. Брежневым из работников аппарата Президиума Верховного Совета СССР, первого варианта текста новой Конституции СССР25.
Второй. К 28 июля 1962 г. члены рабочей группы получают второй вариант текста новой конституции26. При это участниками на этом этапе стали не те лица, указанные в списке в качестве членов подкомиссии. Необходимо, не принижая вклада каждого члена подкомиссии, отметить, что каждый из них имел свои возможности в деле разработки нового Основного закона страны. Под руководством Л. И. Брежнева находятся значительные силы, и для обсуждения второго варианта текста статей новой конституции, в части компетенции подкомиссии, он привлекает 16 человек:
Третий. 6 августа 1962 г. представлен третий вариант текста статей новой Конституции СССР с учетом замечаний Л. И. Брежнева27. При этом группа лиц, привлеченных Л. И. Брежневым, состоит уже из 27 человек.
Четвертый. 30 августа 1962 г. увидел свет четвертый вариант материалов проекта новой Конституции СССР по вопросам государственного управления, деятельности советов и общественных организаций28. Здесь интересным является тот факт, что список лиц, привлеченных к работе над проектом, опять меняется. Но есть и положительные моменты. Например, с данным вариантом уже знакомятся и члены подкомиссии Конституционной комиссии. Нет отметки о получении экземпляра лишь Д. С. Полянским. Также непосредственным разработчикам поступают предложения и замечания со стороны членов подкомиссии29.
Пятый этап продолжается вплоть до 24 ноября 1962 г., когда на заседании Конституционной подкомиссии обсуждался пятый вариант текста статей новой Конституции СССР, относящихся к их ведению30. Стенограмма заседания подкомиссии дает полное представление о вкладе членов подкомиссии и членов рабочей группы аппарата Президиума Верховного Совета СССР в дело подготовки текста новой Конституции СССР. Л. И. Брежнев говорит: «Должен сказать, что к этому материалу я, что называется, и пальца не приложил…», «главное в том, чтобы умело подобрать группу людей…», «вы должны также немного посидеть над данным материалом…», «в первой половине декабря хотел бы видеть все материалы здесь…»31. Данный этап связан с широким привлечением научно-образовательных организаций к обсуждению наработок сотрудников аппарата Президиума Верховного Совета СССР, например: научные учреждения Эстонии, работники ЦК КП Белоруссии32, Всесоюзный юридический заочный институт, Всесоюзный институт юридических наук, Высшая политическая академия, Институт государства и права АН СССР, Юридический факультет МГУ, ВПШ при ЦК КПСС, Высшая школа КГБ, Высшая школа МВД33. И на этом же этапе происходит четкое разделение сфер ответственности между членами рабочей группе. Создаются группы:
– редакционная (К. У. Черненко (руководитель), И. И. Алаторцев, М. Ф. Щеблыкин, Ф. И. Калинычев, Л. И. Мандельштам, А. А. Козлов, А. И. Лукьянов, Н. А. Николаева, А. Г. Степанов);
– по разделу I «Полновластие советского народа» (В. А. Кирин (руководитель), П. Д. Кондрашов, Н. И. Андреев);
– по разделу II «Система социалистической демократии в условиях строительства коммунистического общества» (П. В. Туманов (руководитель), Г. К. Суков, В. В. Евгеньев, Н. А. Воровиков, М. П. Мохов);
– по разделу III «Высшие органы государственной власти и государственного управления СССР» (Л. И. Мандельштам (руководитель), Н. А. Иванова, Н. А. Николаева, В. К. Григорьев);
– по вопросам Государственного плана развития народного хозяйства СССР и государственного бюджета СССР (выделенным из III-го раздела) (В. И. Смолярчук (руководитель), Ю. А. Королев, С. В. Поленина);
– по разделу IV «Основа организации высших органов государственной власти и государственного управления союзных и автономных республик» (И. А. Бабухин (руководитель), А. М. Левицкий, В. В. Юневичус);
– по разделу V «Основа организации местных органов народного самоуправления» (А. И. Смирнов (руководитель), А. Н. Коненкин, Б. А. Жалейко, В. П. Жданов)34.
Активная стадия шестого этапа приходится на период со 2 февраля по 27 марта 1963 г., когда П. Туманов знакомит Л. И. Брежнева с шестым вариантом текста статей раздела новой Конституции СССР и проходит совещание членов рабочей группы с ведущими юристами страны по данным вопросам (С. С. Кравчук, С. Ф. Кекечьян, И. С. Самощенко, Б. М. Лазарев, Н. Г. Салищева) по обсуждению представленных материалов. На данном этапе происходит обобщение замечаний и предложений, поступивших от всех привлеченных в процесс разработки заинтересованных групп и лиц, «шлифовка» конкретных положений. Примечательным, например, является тот факт, что все участники работали над шестым вариантом текста, а В. Ракушин и А. Лукьянов 22 декабря 1962 г. предоставили некоторые замечания ко второму варианту материалов35.
Седьмой этап. 8 апреля 1963 г. Л. И. Брежнев ознакомился уже с седьмым вариантом, касающимся государственного управления, деятельности советов и общественных организаций. Этот этап можно охарактеризовать как этап точечной работы совместно с учеными-специалистами (П. С. Ромашкин, Н. П. Фарберов, В. Ф. Коток, Д. А. Гайдуков, А. Ф. Шебанов) по доработке отдельных положений будущего Основного закона страны. 10—13 апреля 1963 г. на базе дома отдыха «Снегири» проходит совместный мозговой штурм ученых и работников аппарата о содержании и форме отдельных положений конституции36.