Управление социальными проектами. Монография

1.1. Понятие социального проекта, необходимость и нормативно-правовые основы управления государственными социальными проектами в современных условиях

В современных условиях социально-экономическое развитие российского государства сталкивается со многими проблемами. Большая часть этих проблем связана с нехваткой бюджетных средств на решение важных государственных задач. В этой связи актуальными становятся исследования, посвященные вопросам поиска современных и эффективных способов привлечения внебюджетных источников финансирования государственных программ, особенно социально направленных. В решении проблем финансирования бюджетных расходов в последние годы активно стали применяться проектные и программно-целевые технологии управления. Управление проектами активно применяется в России уже на протяжении последних 10 лет в различных сферах деятельности, в том числе (в порядке убывания): государственные и международные проекты – 18 %; инновации и НИОКР – 18 %; информационные технологии – 16 %; промышленность и транспорт – 13 %; энергетика (нефть, газ, электричество) – 11 %; строительство – 8 %; телекоммуникации – 5 %; прочие (медиа, банки) – 3 %2.

Социальные проекты в этом плане стали одним из инструментов решения социальных проблем как на уровне регионов, так и на федеральном уровне. Проектные технологии активно стали использоваться в социальной сфере, так как они позволяют изыскивать внебюджетные средства для финансирования «третьего сектора» и, кроме того, повысить эффективность государственного управления за счет четкого выражения целей, определения ответственных исполнителей и сроков реализации проектных мероприятий.

Опыт свидетельствует о широкой распространенности проектных технологий во всех сферах государственного и общественного устройства. В связи с этим требуется еще раз определиться с используемыми терминами: «проект», «социальный проект», «управление социальными проектами».

Проект в управленческой деятельности трактуется согласно действующему стандарту ISO 21500, введенному в действие в сентябре 2012 г.3 В соответствии с данным стандартом «проект – это уникальный набор процессов, состоящих из скоординированных и управляемых задач с начальной и конечной датами, предпринятых для достижения цели. Достижение цели проекта требует получения результатов, соответствующих определенным заранее требованиям, в том числе ограничения на получение результатов, таких как время, деньги и ресурсы».

Социальное проектирование является одним из средств решения разнообразных задач государства. Как показал анализ научной литературы, в регулировании социальной сферы существует множество определений этого понятия. Вот наиболее типичные из них.

Социальное проектирование – это проектирование социальных объектов, качеств, процессов и отношений4.

Социальное проектирование – это один из важных этапов социального управления, поскольку, будучи одной из форм выработки и принятия решения, выступает как важный элемент цикла управления, обеспечивающий реализацию других его функций5. Это определение приравнивает проект к плану – первому этапу процесса управления. Результатом социального проектирования является реализация проекта. В целях данного исследования в наибольшей степени подходят следующие два определения.

Социальный проект предназначается для отражения будущего желаемого состояния системы, возникающего вследствие определенных действий людей при наличии определенных финансовых, трудовых, материальных и других ресурсов6.

Социальный проект – научно обоснованная модель конкретного решения социальной проблемы, выраженная в определенной знаковой форме (системе документации)7.

В целом, обобщая приведенные трактовки понятия «социальный проект», необходимо предложить авторское определение: социальный проект – это увязанный по ресурсам, исполнителям и срокам осуществления комплекс мероприятий, направленных на решение конкретных социальных проблем.

Социальные проекты многообразны по особенностям финансирования, масштабам, срокам реализации, степени сложности, характеру проектируемых изменений, направлениям деятельности. Эти особенности важно осознать до начала работы по проекту, что позволит с максимальной эффективностью воспользоваться достоинствами каждого из проектных типов и заранее предусмотреть возможные трудности8.

Социальные проекты можно квалифицировать по следующим признакам:

1. Тип проекта (классификация осуществляется по основным сферам деятельности, на которые рассчитан проект: образование, здравоохранение, спорт, ЖКХ, занятость и т. д.).

2. Класс проекта (по составу и структуре проекта и его предметной области): монопроект, мультипроект, мегапроект.

Монопроект – это отдельный проект различного типа, вида, масштаба, не предусматривающий разделение на подпроекты.

Мультипроект – это комплексный проект, состоящий из ряда монопроектов и требующий многопроектного управления.

Мегапроект – целевые программы развития регионов, отраслей и других образований, который включает в себя ряд моно- и мультипроектов.

3. Вид проекта (по характеру предметной области проекта): инвестиционный, инновационный, научно-исследовательский, учебно-образовательный.

4. Масштаб проекта (по размерам самого проекта, количеству участников и степени влияния на окружающий мир): межгосударственный, международный, национальный, межрегиональный, региональный, межотраслевой, отраслевой, корпоративный, ведомственный, проекты отдельной организации.

Микро- и малые проекты затрагивают интересы небольших групп людей, приближены к обыденным проблемам и менее зависят от общеполитической обстановки. Именно на таких проектах хорошо видна субъектная ориентация социального проектирования, которая проявляется в том, что цели, задачи, содержание социального проекта несут на себе черты ценностно-нормативной системы инициатора проекта.

5. Длительность проекта (по продолжительности периода осуществления проекта): краткосрочные (до 3 лет), среднесрочные (от 3 до 5 лет), долгосрочные (более 5 лет).

Социальный проект относится к инновационной деятельности, так как в своей основе предполагает определенные социальные изменения. Эти изменения задумываются, получают обоснование, планируются, т. е. социальный проект представляет собой разновидность сознательной инновационной деятельности. В крупных социальных проектах многое сходно с социальными реформами: они также подвержены опасности пересмотра, отмены или ревизии в силу обстоятельств, которые связаны с особенностями функционирования высших уровней власти.

Управление социальным проектом – это целенаправленное воздействие на параметры проекта и участников проектного процесса, которое позволяет осуществить проектные мероприятия и достичь запланированных социальных результатов.

Основные преимущества проектного управления социальными процессами:

1. В проектах устанавливаются конкретные цели, задачи, сроки и этапы реализации мероприятий, что позволяет эффективно контролировать процессы и завершить их в установленные сроки. Целевой характер проекта обуславливает разработку соответствующих мероприятий, позволяющих последовательно достичь конечных желаемых результатов. Методологически грамотное применение проектного подхода в управлении социальным развитием российских регионов позволяет четко определить стратегический фокус социальной проблематики и видеть поэтапное решение той или иной актуальной проблемы9.

2. Проектное управление позволяет сформировать команду исполнителей, ответственных за осуществление отдельных мероприятий, этапов и проекта в целом. Как правило, исполнителей, подрядчиков проекта подбирают на основе конкурса, конкурентного подхода, что значительно повышает успешность проекта. Грамотная организация проектной команды позволяет избежать многих сложностей при управлении процессами выполнения государственных программ. В результате органы власти могут более рационально управлять финансовыми, материальными и человеческими ресурсами.

3. Проект подразумевает тщательный расчет и обоснование требуемых для реализации его целей финансовых, материальных и иных ресурсов и подбор источников их обеспечения. При этом являясь рыночным инструментом решения социальных проблем, проект всегда ограничен определенным бюджетом, что одновременно требует строгого контроля за расходами и использования системы бюджетирования. К примеру, исследователи российского опыта реализации государственных проектов отмечают, что при переходе на проектное управление расходы сокращаются на 15–20 %, а достижение поставленных задач ускоряется на 15–30 %10.

4. Открытость и общественная подотчетность проекта позволяет значительно повысить эффективность государственного управления, особенно в социальной сфере. При этом широко применяются современные информационные технологии и автоматизированные системы управления проектами, которые позволяют, кроме всего прочего, оперативно отслеживать ход реализации проекта в режиме онлайн. Для государственных социальных проектов это особенно важно, так как в их реализации, как правило, участвуют бюджетные средства и завязано много участников и структур. Информационная открытость позволяет решать ряд задач, актуальных для органов власти:

– увязывание результативности деятельности государственных служащих с реализацией конкретных проектов, с их материальным и моральным стимулированием;

– обеспечение оптимального распределения временных, человеческих и материальных ресурсов;

– повышение качества государственного управления для достижения общего и понятного населению результата;

– сокращение времени реализации отдельных мероприятий и выполнения работ на 20–50 %, минимизирование рисков перерасхода бюджетных средств;

– исключение необоснованных и бесконтрольных изменений целей, содержания и бюджета проекта;

– комплексное оценивание эффективности реализации проекта с учетом общественной значимости и полезности;

– своевременное и гибкое изменение моделей поведения менеджеров проекта с учетом их результативности;

– создание базы данных для повышения качества проектного управления и практического обучения проектных менеджеров.

Государственное управление социальными объектами и процессами использует различные методы и приемы управления. Здесь в целом уместно отметить общую классификацию методов государственного управления с точки зрения их воздействия на те или иные стороны жизнедеятельности организаций и отдельных лиц: экономические, организационные, распорядительные, социально-психологические.

Базовым инструментом государственного регулирования социальной сферы является социальное законодательство, в основе которого лежит Конституция РФ, Гражданский кодекс, Трудовой кодекс, Бюджетный кодекс, а также законы, регулирующие социальные процессы на федеральном и региональном уровнях.

К средствам правового регулирования социальных процессов со стороны государства относится принятие законов, президентских указов и правительственных постановлений, затрагивающих эту сферу.

Рассмотрим в общем представлении, как воздействуют указанные и другие нормативно-правовые акты на процессы государственного управления социальными проектами.

Основные нормативно-правовые акты, затрагивающие социальную сферу.

1. Конституция Российской Федерации, согласно которой Российская Федерация – социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека (ст. 7)11.

2. Гражданский кодекс Российской Федерации. Он регулирует правовые вопросы, статус и особенности функционирования социально ориентированных организаций.

3. Налоговый кодекс Российской Федерации с последними изменениями и дополнениями. Отражаются основные льготы в части налогообложения имущества, транспортных средств, земельных участков, полученной прибыли в отношении социально ориентированных организаций: благотворительных фондов, общественных организаций, центров поддержки инвалидов и других некоммерческих организаций.

4. Федеральный закон от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях». В настоящее время основными поставщиками социальных инноваций в России являются некоммерческие организации. Многие образовательные, управленческие и информационные технологии, современные методы социальной работы были впервые внедрены именно некоммерческими организациями, а затем стали частью государственной и муниципальной политики (конкурсы социальных и образовательных проектов, кризисные центры для пострадавших от насилия и т. п.)12. Это потребовало законодательного регулирования их деятельности и явилось основанием для появления данного закона.

5. Федеральный закон от 30 декабря 2006 г. № 275-ФЗ «О порядке формирования и использования целевого капитала некоммерческих организаций». С 1 января 2007 г. в Российской Федерации стало возможным использование целевого капитала некоммерческими организациями. Для некоммерческих организаций он является основным источником финансирования различных социальных проектов и программ.

6. Федеральный закон от 11 августа 1995 г. № 135-ФЗ «О благотворительной деятельности и благотворительных организациях». С принятием закона установлены возможные формы поддержки благотворительных организаций органами государственной власти и органами местного самоуправления, особенности создания и деятельности благотворительных организаций в целях широкого распространения и развития благотворительной деятельности в Российской Федерации.

7. Обращение Президента Российской Федерации В. В. Путина к Федеральному Собранию. В сентябре 2005 г. на совещании президента с членами Правительства руководством Федерального Собрания и членами Президиума Государственного Совета было отмечено, что основными направлениями социальной политики на среднесрочную перспективу являются: здравоохранение, образование, жилье и сельское хозяйство. Дальнейшее развитие этих сфер предложено осуществлять в рамках четырех приоритетных национальных проектов: «Здоровье», «Образование», «Доступное и комфортное жилье», «Развитие АПК».

8. Указ Президента Российской Федерации от 21 октября 2005 г. № 1226 «О создании Совета при Президенте РФ по реализации приоритетных национальных проектов».

9. Указ Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. № 597 «О мероприятиях по реализации государственной социальной политики».

10. Постановление Правительства РФ от 23 августа 2011 г. № 713 «О предоставлении поддержки социально ориентированным некоммерческим организациям». Согласно данному постановлению установлены особенности предоставления субсидий из федерального бюджета социально ориентированным некоммерческим организациям.

Таким образом, социальный проект в своей основе предполагает определенные социальные изменения, которые затрагивают различные объекты социальной природы. Для управления социальными проектами в Российской Федерации созданы все необходимые организационные и правовые основы. Однако для повышения эффективности и дальнейшего развития и совершенствования системы государственного управления требуется теоретическое обоснование направлений этой работы и обобщение опыта реальной практики на уровне государства, регионов и отдельных корпораций.

1.2. Факторы и условия, обеспечивающие необходимость совершенствования и повышения эффективности управления государственными социальными проектами

Развитие и совершенствование государственного управления социальными проектами требует повышенного внимания к происходящим изменениям в социально-экономической жизни в стране, обобщения и распространения передового опыта современного решения общих возникающих проблем, оперативной корректировки нормативно-правового регулирования и повышения эффективности текущей политики. Прежде всего необходимо выявить объективные причины, необходимость дальнейшего совершенствования проектной деятельности государственных органов в области социальной политики. Анализ и обобщение научных публикаций на эту тему, изучение происходящих изменений в реальной практике позволяют выделить ряд объективных причин усиления социальной направленности государственной политики регулирования социально-экономических процессов:

– нарастание и усложнение социальных проблем в различных сферах общественного развития требуют соответствующей корректировки социальной политики;

– развитие и совершенствование социального законодательства, разработка и утверждение различных программных документов обуславливают необходимость подтверждения озвученных деклараций органов государственной власти и управления о социальной ориентированности их текущей политики при одновременном снижении социального бремени в бюджетах разных уровней реальным переходом к решению социальных проблем на основе реализации различных национальных проектов;

– увеличение количества и масштабности нерешенных социальных проблем в обществе, приводящих, с одной стороны, к поиску новых способов и форм самоорганизации граждан, а с другой – к необходимости приобретения ими управленческих компетенций, повышению самостоятельности и независимости от государства;

– рост интереса существующих некоммерческих организаций к знаниям по управлению проектами в социальной сфере, необходимой им для успешной реализации их проектов и программ, что влечет необходимость участия государства в разработке специальных программ переподготовки и повышения квалификации;

– возрастание роли человеческого и интеллектуального капитала в развитии и повышении эффективности бизнеса, что обуславливает повышенный интерес к социальным инновациям со стороны бизнес-структур с целью повышения своей конкурентоспособности, а также соответствующей корректировки государственной экономической политики.

В целом, подчеркивая важность проектного подхода к управлению социальными процессами, еще раз нужно напомнить, что государство при этом решает ряд важных своих задач:

– увеличивает финансирование социальной сферы за счет привлечения дополнительных внебюджетных средств;

– повышает эффективность социальной политики за счет разбивки крупных социальных задач на ряд мелких социальных проектов и определения поэтапных достижимых целей, конкретизации сроков и ответственных исполнителей мероприятий проекта;

– приближает конкретные меры социальной политики к реальным нуждам и потребностям населения, создавая специальные структуры проектного управления в муниципальных и государственных органах власти;

– расширяет рыночные, конкурентные методы управления социальной сферой, используя конкурсность и публичность при выборе и утверждении тех или иных социальных проектов;

– значительно совершенствует деятельность работников государственного и муниципального управления, ответственных за отдельные направления социальной политики, на основе внедрения проектного управления с четкой формулировкой целей, задач, мероприятий рационального использования финансовых, материальных и человеческих ресурсов, что позволяет ускорить достижение поставленных задач и сократить бюджетные расходы;

– усиливает общественный и гражданский контроль за деятельностью органов власти благодаря открытости проектов, подотчетности проектных менеджеров, внедрению современных информационных технологий, позволяющих в реальном времени проводить их мониторинг и оценку достижения запланированных целей;

– способствует реализации множества инфраструктурных проектов на основе привлечения частных компаний и создания различных форм государственно-частного партнерства, что усиливает отношения социального партнерства, создает институциональные основы расширения проектных методов работы и снимает ограничения по срокам реализации проектов в бюджетном законодательстве.

Из теории государственного управления известно, что главное средство воздействия на объект управления – это создание благоприятных условий для развития тех или иных положительных процессов в социально-экономическом развитии регионов и страны в целом. Развитие и совершенствование социальных проектов также требует со стороны государства соответствующей политики поддержки и стимулирования.

Изучение и анализ научной литературы, обобщение нормативно-распорядительных документов государства, касающихся развития социальной сферы, позволяют выделить следующие направления совершенствования и развития мер государственного регулирования процессов социального проектирования и реализации:

– создание финансовых условий и финансовое регулирование проектов;

– формирование благоприятного социального законодательства и нормативно-правовое регулирование социальных проектов;

– институционально-инфраструктурное обеспечение социально-проектного управления.

Рассмотрим более подробно указанные направления повышения эффективности государственного управления социальными проектами.

1. Развитие и совершенствование налоговых условий и налогового законодательства.

Среди условий налогового регулирования необходимо выделить основные проблемы: отсутствие налоговых льгот и вычетов для организаций и частных лиц, занимающихся благотворительностью.

В настоящее время в действующей редакции Налогового кодекса РФ отсутствуют специальные льготы по налогам для коммерческих организаций, занимающихся благотворительностью, что не способствует вовлечению частного капитала в реализацию проектов в социальной сфере. Коммерческие организации и частные лица не заинтересованы направлять средства из прибыли и свои сбережения на благотворительные цели и на реализацию социальных проектов некоммерческими организациями, государством, отдельными инициативными группами и гражданами.