Механика проектного управления. Методология управления

Определяя суть

Программно-целевым управлением (ПЦУ) называется совокупность методов управления, в основе которых лежит четкая постановка целей, реализуемых при помощи разрабатываемых под эти цели программ.

Чтобы пояснить сущность ПЦУ на конкретном примере, мысленно представим себе Египет времен Древнего Царства. Итак, 2589—2566 до нашей эры, время Четвертой династии, властитель Египта – фараон Хеопс (Хуфу), желающий, как все египетские фараоны, заслужить наибольшее благоволение богов. Это – цель первостепенная, по сравнению с целями военно-политическими, экономическими и социальными. То4чнее, эти цели выступают средствами достижения основной цели – благоволения богов, а главным инструментом убеждения богов в том, что фараон Хеопс достоин его, выступает строительство самой большой в мире пирамиды (здесь мы допустим, что именно Хеопс построил ее, в чем есть сомнения, но в данном случае это неважно).

Итак, пирамида – не только средство получить благоволение богов, но и конкретная цель. Для достижения ее фараону требуется определить, что понадобится для строительства: финансирование, строительные материалы, рабочая сила. Они – составляющие генеральной программы строительства.

Генеральная программа, в свою очередь, разбивается на подпрограммы планирования строительства, состоящая из подподпрограмм проектирования объекта, подготовки территории, а также подпрограммы снабжения строительства стройматериалами и трудовыми ресурсами, разбитой на подподпрограммы доставки монолитов к месту монтажа пирамиды, найма рабочей силы и расчетов с ней, и т. п.

В данной статье мы постараемся осветить наиболее известные случаи применения программно-целевого управления в истории нашей страны.

ПЦУ в Советской России

Первые попытки использовать программно-целевой подход в отечественном территориальном планировании начались в 20—30-е гг. XX века – как будет видно, не без участия иностранных специалистов.

Наиболее проработанными с точки зрения внедрения методов ПЦУ были такие проекты, как план ГОЭЛРО, Урало-Кузнецкий комбинат, освоение Хибин, строительство лесоэкспортного порта Игарка на Енисее и дальневосточного «Города Солнца» Комсомольска-на-Амуре.

Накопленный за семь десятилетий советским программно-целевым управлением опыт, в частности, централизованного стратегического планирования, не раз адаптировался для своих нужд развитыми странами мира, включая США, Японию, Китай и др., однако в 1991 году, когда был ликвидирован Госплан СССР, этот опыт решено было использовать при формировании федеральных целевых программ.

Сегодня в Российской Федерации ПЦУ применяется в государственном и муниципальном управлении социальной сферой.

Программно-целевой подход положительно оценивается на самом высшем уровне руководства страны. Так, еще в 2012 году Владимир Путин заявил о переходе к 2014 году к целевым программным методам формирования федерального бюджета. В 2013 году, в Бюджетном Послании, он повторил тезис о развитии программно-целевых методов управления бюджетным процессом.

Однако перед тем, как ПЦУ завоевало широкое признание как эффективный инструмент, оно прошло долгий путь апробации на конкретных проектах.

«Первой ласточкой» использования ПЦУ в Советской России стал план ГОЭЛРО. Эффект от реализации Плана превысил самые смелые ожидания экономистов: еще недавно преимущественно аграрная страна с низким уровнем механизации, испытавшая, к тому же, военные тяготы, за полтора десятилетия практически перешла на промышленные рельсы.

Таким образом, с аббревиатурой ГОЭЛРО оказался связан если не старт индустриальной эры, то новая и самая, пожалуй, значимая фаза модернизации советской экономики.

ГОЭЛРО: от программы к реализации

ГОЭЛРО – сокращение от наименования Государственной комиссии по электрификации России – орган, созданный 21 февраля 1920 года для разработки проекта электрификации России. Аббревиатура часто расшифровывается также как Государственный план электрификации России, то есть, продукт деятельности комиссии ГОЭЛРО, ставший первым после революции 1917 года перспективным планом развития экономики2.

Цели ГОЭЛРО были предельно ясны с самого начала: создание достаточного для модернизации промышленного и социально-бытового секторов количества генерирующих мощностей. Неслучайно символом плана ГОЭЛРО стала «лампочка Ильича», пришедшая на смену извечной лучине или керосиновой лампе – единственных в подавляющем большинстве крестьянских и городских домовладений источником искусственного освещения. Маломощная, «лампочка Ильича» выполнила еще и идеологическую функцию: электричество, проведенное в российские дома, повысило доверие к советской власти, как ничто иное.

Ленинскую формулу «Социализм есть советская власть плюс электрификация всей страны» многие из нас помнят по школьным учебникам, мало отдавая себе отчет в ее реальном наполнении. В 1920 году, менее чем за один год, ленинское правительство разработало перспективный план электрификации страны, для чего была создана Комиссия по разработке плана электрификации под руководством видного партийного и государственного деятеля, старого члена партии Г. М. Кржижановского. К работе комиссии было привлечено около 200 ученых и инженеров. В рамках проекта было проведено экономическое районирование, выделен транспортно-энергетический каркас территории страны.

Проект охватывал восемь основных экономических районов – Северный, Центрально-промышленный, Южный, Приволжский, Уральский, Западно-Сибирский, Кавказский и Туркестанский. Для каждого из районов была составлена отдельная программа, увязанная с общими целями и ресурсами. Параллельно велось развитие транспортной системы страны – магистрализация старых и строительство новых железнодорожных линий, сооружение Волго-Донского канала.

ГОЭЛРО был планом развития не только энергетики, но и всей экономики: он предусматривал строительство предприятий, привязанное к планам развития территорий. Например, за счет заложенного в 1927 году Сталинградского тракторного завода им. Ф. Э. Дзержинского (СТЗ) развивалась одна из самых значимых не только в народно-хозяйственном, но и оборонном смысле, промышленных зон Юга России, а за счет Кузнецкого угольного бассейна – целый регион.

План ГОЭЛРО, рассчитанный на 10—15 лет, предусматривал строительство 30 районных электрических станций (20 ТЭС и 10 ГЭС) общей мощностью 1,75 млн кВт, среди них – Штеровская, Каширская, Нижегородская, Шатурская, Челябинская ТЭС, а также Нижегородская, Волховская, Днепровская ГЭС, две станции на реке Свирь и мн. др.

План в основном был перевыполнен к 1931 году. Выработка электроэнергии в 1932 году по сравнению с 1913 годом увеличилась не в 4,5 раза, как планировалось, а почти в 7 раз: с 2 до 13,5 млрд кВт·ч.

Электроэнергия стала применяться в сельском хозяйстве: в мельницах, кормовых резцах, зерноочистительных машинах, на лесопилках и т. д.

Урало-Кузнецкий комбинат: русские руки, чикагская сборка

В декабре 1925 года XIV съезд ВКП (б) одобряет проведение сплошной индустриализации. Справедливости ради, индустриализация – идея еще дореволюционная, не реализованная, в первую очередь, из-за Первой Мировой войны и последовавшей за ней революции.

Одной из доставшихся в наследство большевикам идей было создание объединенного единой хозяйственной цепочкой металлургического комплекса на Урале и в Сибири. Необходимость объединения диктовалась наличием крупных месторождений угля в Кузнецком бассейне и железных руд на Урале. Синергия достигалась при объединении потоков сырья. В случае достижения эффекта российская металлургия, помимо южной базы, приобретала вторую в глубине страны. План привел к появлению двух гигантов советской металлургии – Магнитогорского и Кузнецкого комбинатов (КМК).

В отличие от затянувшегося более чем на десятилетие строительства Бакальского (Челябинского) и Нижнетагильского металлургических комбинатов, КМК и «Магнитка» (Магнитогорский металлургический комбинат) оказались проектами более успешными. Помимо обеспеченности трудовой силой, Урало-Кузнецкий комбинат (так изначально назывался проект создания «Магнитки» и КМК) создавался по иностранному проекту при активном участии крупных компаний и сотен специалистов из США, Франции и Германии, которые побывали с инспекционной поездкой на Урале и в Сибири еще летом 1917 года.

Постановлением Президиума ВСНХ 28 марта 1918 года был создан Уральский горнозаводской комитет, которому поручалось выяснить природные богатства Урала и Кузнецкого бассейна и составить планы их наиболее рационального использования. В июне 1918 года при горно-металлургическом отделе ВСНХ была создана Уральская комиссия, которой было поручено координировать работы по проектированию. Изначально решение проблемы виделось в организации встречных транспортных потоков – уголь из Сибири на Урал, в обратном направлении – руда. Впервые была высказана идея «маятника»: уголь Кузбасса – Уралу, руда Урала – Кузбассу. Однако к 1921 году стало понятно, что необходимо закладывать железорудные предприятия и в самой Сибири.

В конце 1925 года при Совете Труда и Обороны была создана специальная комиссия, на которую была возложили задачу подготовки технико-экономического обоснования Урало-Кузнецкого проекта и выбора оптимальных площадок строительства. В феврале 1926 года ВСНХ утвердил в качестве рудной базы будущего кузнецкого завода Тельбесское месторождение (поэтому изначально проект КМК получил название Тельбесского) в Горной Шории, промышленные запасы железорудных месторождений которой определялись в 15—18 миллионов тонн, что обеспечивало завод на 20—25 лет работы.

К ноябрю 1926 года ВСНХ разработал ориентировочный пятилетний план развития Сибири, согласно которому в Кузбассе предусматривалось строительство завода годовой мощностью в 330 тыс. тонн чугуна. Совет Труда и Обороны предложил ВСНХ СССР не позднее 1928 года приступить к сооружению производственных цехов Тельбесского завода. По решению Президиума ВСНХ от 22 марта 1928 года был создан Тельбесстрой, на который возлагалось сооружение металлургического завода, угольных рудников в Осинниках и Араличевских железных рудников в Горной Шории.

15 января 1929 года Совет по Труду и Обороне принял постановление о строительстве Кузнецкого комбината, мощность которого была уже определена в 820 тыс. тонн чугуна в год. В 1930 году базовая мощность комбината была поднята до 1,2 млн тонн чугуна. Это полностью согласовывалось с первым пятилетним планом, принятым на XVI партийной конференции в 1929 году: согласно ключевым показателям плана, в стране предполагалось увеличить производство чугуна почти в три раза – до 10 млн тонн, а всего было одобрено строительство порядка 20 крупных предприятий черной металлургии (Магнитка, КМК, Криворожсталь, Днепровский комбинат и ряд других).

«Директивами партии и правительства, из которых основной является решение XVI партийного съезда, начат строительством грандиозный Урало-Кузнецкий комбинат (УКК), определяющий на десятки лет развитие огромных пространств, входящих в его состав. Комплексное развитие входящих в него отраслей, тесно увязанных между собой, – такова основная идея комбината. Металл и уголь – таков основной его остов. Грандиозный комбинат может и должен строиться по принципу районных и отраслевых комплексов, подчиненных общей идее комбинирования, объединения их в одно неразрывное целое. При гигантских размерах комбината ясна исключительная роль, с одной стороны, транспортного звена, с другой – передачи электроэнергии на дальние расстояния. Вот почему априорно надо сказать, что крупнейшее железнодорожное строительство, притом рассчитанное на освоение мощных грузопотоков, и сравнительно еще более крупное (ввиду отсутствия ранее существовавшей базы) электростроительство должны опережать темпы развития УКК», – пишет в статье «Электрификация СССР в пределах генерального плана» историк, статистик, экономист, доктор географических наук Николай Яницкий3.

Опыта в строительстве и детальном проектировании таких предприятий у советских специалистов практически не было, поэтому было принято единственное возможное решение: привлечь к сотрудничеству зарубежные компании. К августу 1927 года специалисты Гипромеза подготовили технические задания для проектирования будущего КМК и передали их в американскую фирму Freyn Engineering Company (США, Чикаго), которая в том же году подписала с советским правительством рамочный договор на оказание консультационных услуг сталеплавильной промышленности. В 1928 году Freyn подписывает договор на проектирование будущего КМК. По этому предприятию непосредственное проектирование осуществлялось в Чикаго, а рабочие чертежи делались в СССР. Над ними работали смешанные группы советских и американских специалистов. Параллельно с этим одобрение проект получил на высшем политическом уровне: 7 февраля 1928 года Политбюро ЦК ВКП (б) одобрило подготовленные проекты СНК по строительству Магнитогорского, Кузнецкого и Керченского металлургических заводов.

В октябре 1928 года ВСНХ принял решение выделить 3 млн рублей на подготовительные и разведочные работы строительства Тельбесского завода. Еще 2 млн рублей было выделено Госпланом на строительство железной дороги до угольного и железорудного месторождений. После принятия XVI партконференцией первого пятилетнего плана, 20 апреля 1929 года ВСНХ утверждает предварительный проект КМК, в составе которого должны находиться: 4 домны, сталеплавильный, прокатный цеха, электростанция и коксовые батареи.

Одной из важных задач, которую выполняли американцы, было проектирование производственных мощностей. Первоначально их предполагалось заказывать по схеме связанных кредитов в США, однако условия кредитования в Северной Америке оказались жесткими, и потому сами же американцы пошли навстречу советскому правительству, которое решило привлекать германские кредиты. В Германии же и было размещено производство мощностей для КМК по американским чертежам. Общая сумма кредитов, которые были привлечены под заказ оборудования для КМК, точно не известна, но, по всей вероятности, речь идет о десятках миллионов долларов (строительство ДнепроГЭС, например, по американским данным, стоило до 100 млн долларов, а как проект КМК приближается к ней).

В июле 1930 года в СССР прибыла группа из 18 инженеров из Чикаго, которые уже с августа начали работу непосредственно в Кузнецке. После них в Сибирь потянулись и другие иностранные специалисты – из США, Германии, Австрии, Франции и Чехословакии. Руководителем проекта строительства мартеновского цеха был американский инженер Роберт Вейл. Всего на «Кузнецкстрое» работало, по самым минимальным оценкам, до 350 американских инженеров и рабочих.

Строительство Кузнецкого металлургического завода в апреле 1929 года было поручено «Тельбесстрою», который к концу месяца был переименован в «Кузнецкстрой».

Рабочую силу привлекали двумя способами – вольным наймом и вербовкой. Первый источник представляли крестьяне из близлежащих деревень, а второй инструмент позволял путем оргнабора (проводился наркоматом труда РСФСР) привозить на стройку жителей европейской части страны. Если в мае 1929 года на площадке работали только 450 человек, то к середине сентября численность рабочих выросла до 4100 человек.

Первая динамо-машина КМК дала ток 3 августа, а к концу 1929 года стройка имела уже 3 генератора общей мощностью свыше 50 кВт. В 1930 году «Кузнецкстрой» вступил в новый период: завершалось строительство подсобных цехов, развернулось сооружение двух доменных печей, мартеновского и прокатного цехов, коксохимического завода и электростанции. Одновременно прокладывались шоссейные дороги, строились кирпичные заводы, и даже реконструкция Гурьевского металлургического завода, снабжавшего стройку металлоизделиями, огнеупорами и фасонным литьем тоже шла по единому графику. Заказы на изготовление крупных металлургических агрегатов были размещены в Германии, Англии, отчасти США и Франции.

В 1931 году число рабочих «Кузнецкстроя» выросло до 50 тысяч, и еще около 30 тысяч человек были на строительстве железных дорог и разработке рудников. Кадровую проблему решали ударным способом – быстрой подготовкой кадров на базе филиала Сибирского металлургического института. В 1931—1932 годах по оргнабору на КМК прибыло до четырехсот инженеров и мастеров с южных предприятий СССР.

В феврале 1932 года заработала коксовая батарея и ТЭЦ. Первая доменная печь была запущена в конце марта 1932 года (первый чугун – 3 апреля).

В 1936 году вступила в строй Мундыбашская обогатительная фабрика, что позволило использовать в доменном производстве бедные местные руды. В 1935 году крупного успеха добились доменщики: четырьмя плавками они выплавили 1234 тысячи тонн чугуна – на 34 тысячи тонн больше, чем предусматривалось проектными расчетами (в год – до 1,2 млн тонн). Таким образом, для освоения проектной мощности цеха кузнецким доменщикам потребовалось всего три года.

К концу второй пятилетки КМК был введен в строй полностью. Его мощности оценивались в 1,74 млн тонн чугуна, 2,15 млн тонн стали и 1,7 млн тонн проката в год. По ним КМК практически не уступал Магнитогорскому меткомбинату – 2,15 млн тонн чугуна, 1,92 млн тонн стали и 1,64 млн тонн проката. По численности персонала КМК входил в первую десятку крупнейших производств, его штат достигал до 9800 человек (без вспомогательных производств и рудной добычи).

В 1932—1937 годах в СССР были введены в эксплуатацию 20 новых доменных печей (в 1932 году их было 103), при этом рабочая площадь печей выросла почти на 50% (с 38,9 тыс. кубометров до 57,2). Такая же картина и с мартеновскими печами: если в 1932 году работало 296 мартена рабочей площадью 6,7 тыс. кв. метров, то в следующие пять лет их число пополнилось еще 86 печами площадью до 3,6 тыс. кв. метров.

К 1941 году советскому руководству удалось создать на Урале и в Сибири резервную металлургическую базу, которая к тому времени занимала во всесоюзном объеме выпуска продукции до 30—32%. Такая база оказалась очень востребованной в годы войны с Германией и после временной потери южнорусских предприятий.

Освоение Хибин: апатиты любой ценой

Методы ПЦУ активно использовались при освоении минерального богатства нашей страны в Заполярье, в частности, в Хибинах (Кольский полуостров).

Изыскатели выявили залежи апатитовой руды еще во время Гражданской войны, и уже в 1921 году началась ее активная разработка возле горы Кукисвумчорр. В 1922 году была открыта так называемая «апатитовая дуга», пролегающая через Апатитовый цирк и гор Кукисвумчорр, Расвумчорр и Поачвумчорр. 1926 год стал началом разработки богатых на апатит предгорий Кукисвумчорр.

В 1929 году был создан трест «Апатит» для добычи апатита в Хибинских горах. Крупнейшим советским ученым, академиком Александром Ферсманом был основан город Хибиногорск, ставший центром горной промышленности в Мурманской области.

20 апреля 1932 года в Свердловске на конференции Госплана по размещению производительных сил страны Ферсман произнес речь, которую можно назвать манифестом комплексного использования минерального сырья (КИМР).

КИМР он видел «не во внешнем комбинировании или суммировании разнородных производств, объединенных лишь определенной территорией или в лучшем случае общим силовым или энергетическим хозяйством, а в глубоком переплетении производственных процессов, обуславливающих полное использование всей горной массы, добываемой из земли, при максимальном сужении радиуса использования сырых материалов».

На этих принципах было основано освоение богатств региона.

Открытие хибинских апатитов, не имеющих себе равных в мировой фосфатной промышленности по содержанию фосфора (99,4%)4, произвело бурную революцию в промышленности и сельском хозяйстве. Фосфорных удобрений, в первую очередь суперфосфата, требуют сахарная свёкла, хлопчатник, зерновые и плодоовощные культуры.

С целью комплексного освоения апатитовых залежей при Высшем Совете народного хозяйства СССР было сформировано научно-исследовательское бюро. В практическое решение проблемы включились 110 отраслевых институтов, заводов и фабрик страны, развернувших работы по геологоразведке, обогащению руд и технологии переработки концентратов и отходов обогащения на товарную продукцию, по использованию фосфорсодержащих удобрений в сельском хозяйстве. Результатом их труда стали технологические разработки для производства апатитового, нефелинового, сфенового, ловчорритового концентратов. Каждое направление выработки того или иного концентрата было прописано в отдельной программе, которой неуклонно следовали.

Согласно долгосрочной программе развития треста, в середине 1950-х гг. были сооружены новые подземные рудники – Юкспорский и Расвумчоррский, а в 1964 г. – первый открытый, расположенный на километровой высоте на плато Расвумчорр – Центральный рудник.