Очерки конституционной экономики. 10 декабря 2010 года: госкорпорации – юридические лица публичного права

Авторский коллектив

Г.А. Гаджиев — доктор юридических наук, судья Конституционного Суда РФ

В.П. Мозолин – заведующий кафедрой гражданского и семейного права Московской государственной юридической академии им. O.E. Кутафина, доктор юридических наук, профессор

A.В. Турбанов – генеральный директор государственной корпорации «Агентство по страхованию вкладов», доктор юридических наук

B.В. Кесслер – аспирант кафедры конституционного права Берлинского университета имени Гумбольдта

A.B. Винницкий – кандидат юридических наук, доцент кафедры административного права Уральской государственной юридической академии

C.Ю. Данилов – профессор кафедры конституционного и муниципального права факультета права Государственного университета – Высшая школа экономики, доктор исторических наук

B.В. Долинская – профессор кафедры гражданского и семейного права Московской государственной юридической академии им. O.E. Кутафина, главный редактор журнала «Цивилист», доктор юридических наук, профессор

A.Я. Курбатов – доцент кафедры предпринимательского права Государственного университета – Высшая школа экономики, кандидат юридических наук

Э.В. Талапина – кандидат юридических наук, старший научный сотрудник Института государства и права Российской академии наук

Д.В. Кравченко – аспирант Московской государственной юридической академии им. O.E. Кутафина

Н.А. Шевелева – заведующая кафедрой государственного и административного права Санкт-Петербургского государственного университета, доктор юридических наук, профессор

Е.Г. Бабелюк – доцент, кандидат юридических наук

C.А. Белов – доцент, кандидат юридических наук

B.Г. Гюлумян – доцент, кандидат юридических наук

М.В. Кустова – доцент, кандидат юридических наук

В.В. Бондаренко – кандидат юридических наук, доцент кафедры гражданского права и процесса Государственного университета – Высшая школа экономики

Д.В. Пятков – кандидат юридических наук, доцент кафедры гражданского права юридического факультета Алтайского государственного университета, заведующий кафедрой гражданско-правовых дисциплин Западно-Сибирского филиала Российской правовой академии Минюста России

Г.А. Гаджиев

КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВЫЕ НОРМЫ КАК СИСТЕМА КООРДИНАТ, ПРЕДОПРЕДЕЛЯЮЩАЯ ПРАВОВОЙ СТАТУС ГОСКОРПОРАЦИЙ В РОССИИ

Лаборатория конституционной экономики филиала Государственного университета «Высшая школа экономики» в г. Санкт-Петербурге организовала и провела исследование правового статуса госкорпораций. Применение методов конституционной экономики позволило, на наш взгляд, прояснить ряд сложных юридических проблем и сформулировать предложения по совершенствованию законодательства и практики управления федеральной государственной собственностью.

Конституционная экономика как метод исследования экономико-правовых проблем предполагает применение межотраслевых знаний в процессе совместного изучения юристами (специалистами по гражданскому, административному, финансовому праву) и экономистами (специалистами в области экономической теории права). Исходные данные, полученные совместными усилиями юристов-отраслевиков и экономистов, поступают на изучение специалистов в области конституционного права. Конституционная экономика – это новое научно-практическое направление на стыке конституционного права и экономики, изучающее принципы оптимального сочетания экономической целесообразности с достигнутым уровнем конституционного развития, отраженным в нормах конституционного права и в практике их применения.

Суть методов конституционной экономики состоит, таким образом, в выработке в процессе интерпретации базовых для экономики конституционно-правовых принципов различного рода правил, велений, императивов, запретов и рекомендаций, которые были бы не только разумными с точки зрения внутренней логики конституционного права, но и эффективными с экономической точки зрения. При этом в конституционных нормах предполагается наличие неявного экономического смысла. Проведенный анализ конституционно-правового статуса государственных корпораций, созданных в Российской Федерации, представляет собой результат использования методов конституционной экономики как межотраслевого научного направления, в большей степени тяготеющего к конституционному праву, при этом использующего выводы не только отраслевых юридических наук, но и экономической науки. В частности, предлагаемые нами конституционно-правовые выводы сформулированы на базе административно-правового исследования, проведенного А.В. Винницким (г. Екатеринбург) и Д.В. Кравченко (г. Москва), цивилистических исследований, проведенных В. Бондаренко (г. Санкт-Петербург), В.П. Мозолиным, Д. Пятковым (г. Барнаул), А.Я. Курбатовым (г. Москва), исследования госкорпораций, проведенного с позиции экономического анализа права В. Кесслером (Берлин, Гумбольдтовский университет).

Участники научного проекта, организованного Лабораторией конституционной экономики, признали необходимым сосредоточиться на обсуждении следующих проблем:

существуют ли конституционно-правовые основы деятельности госкорпораций, какова природа правоотношений, возникающих между ними и государством, какие конституционные принципы необходимо учитывать в процессе правового регулирования деятельности госкорпораций;

исходя из конституционно-правовых целей создания госкорпораций, в каких сферах экономики или социальной сферы наиболее эффективно использование этой новой организационно-правовой формы властной некоммерческой деятельности государства;

какова природа прав госкорпораций на их имущество, является ли передача объектов государственной собственности госкорпорациям формой приватизации имущества или же формой разгосударствления;

природа деятельности, осуществляемой госкорпорациями, возможность осуществления ими одновременно хозяйственной (предпринимательской) и нормотворческой и управленческой деятельности;

каким должно быть налогообложение хозяйственной (предпринимательской) деятельности госкорпораций, могут ли они получать субсидии из бюджета либо получать взносы от хозяйствующих субъектов, т. е. каков финансово-правовой статус госкорпорации;

какой должна быть деятельность госкорпораций с точки зрения конституционной обязанности российского государства по обеспечению свободы экономической деятельности и поддержке конкуренции;

какой должна быть юридическая личность госкорпорации и необходимо ли менять критерии построения системы юридических лиц в российском гражданском праве.

За рубежом государственные корпорации рассматриваются как административные органы государства или как акционерное общество, 100 % которого принадлежит государству, либо как юридические лица публичного права.

Впервые они появились на рубеже XIX–XX вв. в странах прецедентного права. Среди англо-американских государственных корпораций различного профиля – такие известные государственные организации, как Британский совет Би-Би-Си, Администрация долины реки Теннесси, Федеральная резервная система США, канадские «Петро-Канада» и «Квебек хидро». Государственные корпорации активно действуют также во многих странах романо-германского, смешанного и мусульманского права. В их числе – итальянская нефтегазовая компания ЭНИ, бразильский «Петробраз», мексиканский «Пемекс», Германская федеральная почтовая служба, экспортно-импортные банки и внешнеторговые корпорации ряда стран. Собственником указанных организаций чаще всего выступает государство. Они проводят в жизнь политику, намеченную органами государственной власти, и действуют исключительно в ее рамках. Их вполне можно назвать государственными агентами, действующими в сфере экономики. Они создаются государством для регулирования экономических (или финансовых) проблем регионального или общегосударственного масштаба[1].

Фактически, составляя часть пирамиды исполнительной власти, государственные корпорации вместе с тем находятся вне сферы действия распорядительной власти министров и обладают оперативной самостоятельностью. Иногда они даже официально несут ответственность не перед органами исполнительной власти, а законодательной власти. Правовой статус госкорпораций при этом не рассматривается исключительно в гражданско-правовой системе координат, т. е. как элемент системы юридических лиц гражданского права. В немецкой юридической традиции государственные корпорации, агентства рассматриваются не как обычные участники гражданского оборота, а как федеральные инстанции (организации), осуществляющие федеральное управление, иногда в частноправовых, организационно-правовых формах[2]. К ним относятся предпринимательские структуры, субсидируемые Федерацией, и непосредственно ей подчиненные фонды публичного права[3].

В немецком конституционном праве корпорации публичного права исследуются в плане управленческой компетенции. В соответствии со ст. 86 Основного закона ФРГ (Собственное управление Федерации), если исполнение законов осуществляется Федерацией через собственную федеральную администрацию либо непосредственно подчиненные ей корпорации или учреждения публичного права, Федеральное Правительство издает, если иное не предписано законом, общие инструкции. В статье 87 (3) Основного закона предусмотрено: «Кроме того, по делам, в которых законодательная компетенция принадлежит Федерации, федеральным законом могут быть учреждены… новые корпорации и учреждения публичного права непосредственного федерального подчинения». Корпорации рассматриваются как юридические лица публичного права.

В отличие от Основного закона ФРГ в Конституции Российской Федерации нет прямого упоминания о госкорпорациях. Однако в ней есть ряд конституционных принципов, норм, которые создают конституционно-правовую систему координат для их правового статуса. Прежде всего, это положения Конституции Российской Федерации об экономической функции государства, которое должно обеспечить требования общего блага[4]. Конституционно-правовая категория «общее благо» имеет непосредственное отношение к целям деятельности госкорпораций и к государственному контролю за их деятельностью.

Вопрос о целях, которые преследуются государством при создании госкорпораций, имеет предопределяющий характер. Когда надо создавать именно госкорпорации, а не открытые акционерные общества или федеральные агентства? По-видимому, для создания госкорпораций должны сложиться какие-то объективные экономические, исторические и правовые предпосылки. Экономические функции современных государств, несмотря на то, что в их основе всегда лежит идея общего блага, серьезно различаются. В России накоплен исторический опыт модернизации с опорой на экономическую мощь государства. Так было во время петровских реформ, так было и в предвоенные годы в СССР. Этот опыт используется в настоящее время при создании госкорпораций. Управляющая компания – российское юридическое лицо, на которое в порядке, установленном Президентом Российской Федерации, возложена реализация проекта по созданию инновационного центра «Сколково» – это тоже проявление исторической традиции активного в экономической сфере российского государства. Помимо исторических причин, необходимо вспомнить и конституционно-правовое положение о дискреции, которой обладает законодатель в России при осуществлении экономической политики. Эта дискреция настолько широка, что она позволяет проводить экономические эксперименты. Что касается правовых предпосылок создания именно госкорпораций, а не акционерных обществ или новых органов государственного управления, то они могут быть продемонстрированы на примере создания Агентства по страхованию вкладов. Категория «общее благо» тесно связана с принципом социального государства.

Эта категория имеет большое значение для социальной сферы. Государство несет конституционно-правовую обязанность, обусловленную целями достижения общего блага, и для этого оно должно обеспечить сбалансированность в социальной сфере. На первый взгляд это предельно абстрактная цель российского государства, которое по Конституции должно быть социальным. Однако, как показали A.B. Турбанов и Д.В. Кравченко в своих статьях, размещенных в настоящем сборнике, конституционный принцип социального государства, естественно-правовая направленность его на достижение общего блага предполагают в качестве необходимого условия недопущение существенного ухудшения жизни населения страны. В условиях доступности банковских услуг и растущей капиталоемкости банковской системы ее финансовый крах неизбежно повлечет именно такое существенное ухудшение. Исходя из названных конституционных принципов, государство, несущее ответственность за общее состояние банковской системы, обязано принимать меры, направленные на поддержание ее стабильности. Для реализации названных задач была создана государственная корпорация «Агентство по страхованию вкладов», которая осуществляет функции страхования вкладов, санации и ликвидации (банкротства) банков и представляет собой единый комплексный институт защиты вкладчиков, других кредиторов банков и банковской системы в целом. Причем эти функции не могут эффективно исполняться непосредственно государственными органами из-за известной управленческой и финансовой негибкости последних. В то же время потребность финансового рынка именно в публично-правовом регулировании, уровень его важности не предполагают возможность задействования частноправового регулирования. Экономические реалии в сочетании с конституционными принципами требуют нахождения в данном случае некоего промежуточного варианта.

Оптимальным путем решения этого вопроса необходимо признать создание публичных юридических лиц, в том числе государственных корпораций, поскольку они обладают ресурсом и гарантиями, сравнимыми с имеющимися у органов государственной власти, вместе с тем им присущи гибкость и подвижность, свойственные коммерческим организациям.

Таким образом, объективная потребность в создании государством госкорпораций выявляется в случае реализации каких-то публичных функций в целях достижения общего блага, но которые не могут быть осуществлены организациями, которые действуют как юридические лица частного права, либо органами государственного управления. Экономическая функция государства предполагает создание с помощью правового регулирования определенных организационно-правовых структур, причем таких, которым позволено с наибольшей эффективностью получить искомый экономический результат. Цель государства в экономической сфере – общее благо в виде благополучия и процветание России (Преамбула Конституции Российской Федерации). Эта конституционная норма-цель имеет неявный экономический смысл, выявленный с помощью исследования внутренней логики конституционного права с применением экономической теории права.

Конституционные обязанности государства, вытекающие из его экономической функции по обеспечению благополучия (как разновидности общего блага), не исключают возможности экспериментирования в пределах имеющейся у государства законодательной дискреции. Государство может поручить выполнение своих экономических функций органам исполнительной власти (министерствам, агентствам и т. д.), юридическим лицам частного права (публичным акционерным обществам), а также особым публичным образованиям, обладающим правами юридического лица, осуществляющим орган изационно-властную и хозяйственную деятельность. Эти юридические лица по своему организационно-правовому устройству не «помещаются» ни в одну из существующих форм коммерческих или некоммерческих организаций, предусмотренных гражданским законодательском. Новые публичные образования осуществляют преимущественно публичные экономические (и социальные) функции, при этом в ограниченных масштабах занимаются и хозяйственной деятельностью. Это такие организации, созданные государством, как Агентство по страхованию вкладов (корпорация), Банк России (самостоятельный орган государства), Пенсионный фонд и другие аналогичные фонды.

В той сфере деятельности, в которой они функционируют, с учетом стоящих перед ними социально-экономических задач, с отсутствием конкурентной среды, необходимости ведения деятельности на бесприбыльной основе объективно исключается использование таких правовых статусов, как «орган исполнительной власти» и «юридическое лицо частного права» (коммерческая организация).

Форма «некоммерческая организация» также является для них «тесной».

Объективная экономическая потребность в усилении роли государства в области экономики, невозможность использования традиционных юридических лиц, необходимость гибкого (косвенного) регулирования экономических отношений закономерно приведет к необходимости создания госкорпораций, которые осуществляют организационно-властную деятельность с широким использованием рыночных механизмов[5].

В отличие от юридических лиц частного права, действующих на основе общего для них (рамочного) закона, государственные корпорации создаются путем издания отдельных федеральных законов, и поэтому общие положения гражданского законодательства создания юридических лиц, их регистрации, реорганизации, ликвидации на этих не распространяются (см. п. 4 ст. 61 ГК РФ).

Можно расценить как курьез то, что в ст. 61 (п. 4) ГК РФ нашлось место для следующей нормы: «Государственная корпорация может быть ликвидирована вследствие признания ее несостоятельной (банкротом), если это допускается федеральным законом, предусматривающим ее создание». Прямого указания в Гражданском кодексе РФ о госкорпорациях как юридических лицах нет (см. ст. 120 ГК РФ и ст. 65 главы «Юридические лица»), однако норме о банкротстве госкорпораций, которое, очевидно, никогда не состоится, место в Гражданском кодексе РФ нашлось.

Наиболее важными конституционными положениями, образующими конституционно-правовую основу правового статуса госкорпораций, являются, наряду с положением о достижении общего блага, конституционные компетенционные нормы, содержащиеся в ст. 71 Конституции РФ, в соответствии с которой в ведении Российской Федерации находятся:

федеральная государственная собственность и управление ею (п. «д»);

установление правовых основ единого рынка (п. «ж»);

гражданское законодательство (п. «о»).

В статье 71 Конституции РФ перечисляются предметы ведения Российской Федерации, т. е. сферы общественных отношений, регулирование которых отнесено Конституцией исключительно к компетенции федеральных органов государственной власти, причем это различные сферы общественных отношений. Первая возникает при определении федеративным государством необходимой материальной основы для выполнения своих функций. Эти отношения возникают при отнесении видов имущества к федеральной государственной собственности и установлении ее пообъектного состава. Отличительными характеристиками объектов федеральной собственности является их значимость для общества в целом, для достижения целей общего блага – это отношения, возникающие в процессе управления федеральной государственной собственностью.

Другая группа общественных отношений возникает при создании нормативно-правовой базы рыночной экономики. Компетенционная норма п. «ж» ст. 71 Конституции РФ находится в системно-логической связи с положением ч. 1 ст. 45 Конституции РФ, по смыслу которой и во взаимосвязи с ее ст. 2, 17, 18 государство обязано создавать наиболее благоприятные условия для рыночной экономики как путем непосредственно регулирующего государственного воздействия, так и через стимулирование свободной экономической деятельности, основанной на принципах самоорганизации, баланса частных и публичных интересов, корпоративного взаимодействия и сотрудничества.

Правило рынка – это и гражданское законодательство (п. «о» ст. 71 Конституции РФ). Чем же отличается законодательство, принимаемое в порядке п. «ж» (правовые основы единого рынка), от гражданского законодательства? Ответ на этот вопрос частично содержится в Постановлении Конституционного Суда РФ от 19 декабря 2005 г. № 12-П «По делу о проверке конституционности абзаца 8 пункта 1 статьи 20 Федерального закона “О несостоятельности (банкротстве)” в связи с жалобой гражданина А.Г. Меженцева», в котором содержится следующее положение:

«Федеральный законодатель, в соответствии со статьей 71 (пункты «а», «в», «ж») Конституции Российской Федерации, устанавливая правовые основы единого рынка и осуществляя при этом регулирование и защиту прав и свобод, прежде всего экономических, для защиты общих (общественных) интересов, вправе применить публично-правовой тип регулирования рыночных отношений, которое – в силу взаимодействия частноправовых и публично-правовых интересов – предполагает в то же время сочетание частноправовых и публично-правовых элементов. При этом он, располагая широкой свободой усмотрения в выборе правовых средств, вместе с тем связан конституционно-правовыми пределами использования публично-правовых начал (статьи 7 и 8; статья 55, части 2 и 3 Конституции Российской Федерации)».

Если нормы гражданского законодательства обеспечивают экономическую свободу, неприкосновенность собственности, свободу договора, недопустимость произвольного вмешательства кого-либо в частные дела, т. е. частные интересы, то законы, принимаемые в такой сфере ведения, как установление правовых основ единого рынка в целом создают так называемый экономический публичный порядок. Возможностью несовпадения частных интересов с публичными продиктована необходимость включения в Конституцию положений, определяющих конституционно-правовые рамки (пределы) основных экономических прав. Совокупность этих положений образует экономический конституционный публичный порядок, признающий самоценность экономической свободы субъектов экономической жизни, но и устанавливающий, в каких случаях и в каких пределах она может быть ограничена в целях общего блага.

Является ли создание госкорпораций реализацией полномочий, предусмотренных п. «о» ст. 71 Конституции РФ («гражданское законодательство»), или же федеральный законодатель реализовал иные свои компетенционные полномочия, предусмотренные п. «д», «ж» ст. 71?

Сначала появились поправки в Федеральный закон от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях». По сути, появление госкорпорации «Агентство по реструктуризации кредитных организаций» как новой организационно-правовой формы некоммерческой организации, хотя и было типичным правовым решением ad hoc, тем не менее законодатель действовал в русле принятия законодательного акта в области гражданского законодательства (п. «о» ст. 71). Дополнение Закона о некоммерческих организациях предполагало, что общие положения этого закона образуют правовые рамки для любых госкорпораций, т. е. этот Закон выполнял роль рамочного закона для госкорпораций.

Однако в 2007 г. отдельными законами были образованы шесть госкорпораций: Государственная корпорация по атомной энергии «Росатом», Государственная корпорация «Ростехнологии», Государственная корпорация «Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)», Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства, Государственная корпорация по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта (Олимпстрой) и Российская корпорация нанотехнологий[6]. Образование новых госкорпораций осуществлялось не путем принятия рамочного закона о госкорпорациях, а на основе отдельных федеральных законов[7], которые, как правильно заметил в своем исследовании A.B. Винницкий, тем самым приобретают признаки правоприменительных актов, предусматривают распоряжение конкретными объектами федеральной собственности, которые передаются законодателем вновь созданным госкорпорациям в качестве имущественного взноса государства. Следовательно, при принятии этих актов законодатель принимает федеральные законы по таким сферам ведения, как «федеральная государственная собственность и управление ею» и «установление правовых основ единого рынка». Положение п. «д» ст. 71 Конституции РФ находится в системной связи со ст. 114 Конституции РФ, в силу которой только правительство осуществляет управление федеральной собственностью. В связи с этим возникает вопрос, обозначенный A.B. Винницким: передавая имущественный взнос государства при создании госкорпораций, федеральный законодатель осуществляет общее нормативно-правовое регулирование отношений федеральной собственности или же осуществляет правомочие собственника по управлению федеральной собственностью?