Рождение неолиберальной политики. От Хайека и Фридмена до Рейгана и Тэтчер

Трансатлантическая неолиберальная политика

Ядром трансатлантической неолиберальной политики была экономическая составляющая, а именно монетаристская критика неокейнсианства и превознесение свободных рынков. Ей сопутствовала и сыграла решающую роль в успехе этой политики реакция на так называемое общество вседозволенности [permissive society], громко заявившее о себе беспорядками 1968 г. (в США она сочеталась с сильным противодействием со стороны правых движению за гражданские права чернокожего населения). Эта позиция неизменно присутствовала в программах неолиберальных политиков, находившихся у власти. Вторым измерением неолиберальной политики было решительное ведение холодной войны против советского коммунизма. Но в неолиберальной политике экономическая критика всегда имела особый вес. В разгар неурядиц 1970-х годов экономические доводы против явной неадекватности кейнсианского управления спросом и крупных расходов на социальные нужды и доводы в пользу борьбы с инфляцией и засильем профсоюзов выглядели безоговорочно убедительными. Своим приходом к власти Тэтчер и Рейган обязаны в первую очередь экономическим идеям.

Некоторые аспекты истории неолиберальной политики, безусловно, хорошо изучены. И все же данная книга вносит свой вклад в трех различных историографических плоскостях. Во-первых, она дополняет существующую литературу по консерватизму, либерализму, подъему правых и самому неолиберализму за счет концентрации внимания на недооцененном реальном значении трансатлантической природы неолиберализма. Суть в том, что неолиберализм не просто появился в разных местах в одно и то же время; он появился как связующее их звено. В книге «Антлантические перекрестки» (1998) Дэниел Роджерс изображает трансатлантическую сеть прогрессистов эпохи fin de siede[10] и начала ХХ в., искавших способы обуздания «дикого» капитализма в Европе и США; он показывает, что корни Нового курса лежат в разысканиях и выводах, общих для американских и европейских реформаторов. Отчасти под влиянием этого подхода данная книга позиционирует неолиберализм в его корректном трансатлантическом контексте.

Появление «новых правых» в США и Англии в целом и политика Маргарет Тэтчер и Рональда Рейгана в частности порой преподносятся как случайные совпадения. Их схожесть объясняют непредсказуемым сочетанием времени, места и личных качеств. Некоторые из тех, кто дал интервью для моей книги, например Мартин Андерсон и Питер Джей, придерживаются той точки зрения, что вся значимость этого совпадения вполне проявилась лишь после того, как Тэтчер и Рейган заняли свои посты, и не в последнюю очередь благодаря их общему отношению к СССР и холодной войне. С другой стороны, наличие трансатлантической связи, которую часто объясняют просто хорошим личным знакомством Рейгана и Тэтчер, просто констатируется, без надлежащего выяснения ее подлинной природы. Эта узкий угол зрения оставляет без внимания глубинные взаимосвязи, параллели и, самое главное, различия неолиберальной политики в Англии и США.

Как сейчас представляется, действительные масштабы координации практической политики между правительствами Тэтчер и Рейгана и их членами были хотя и заметными, но ограниченными21. История предпринимательских зон, рассмотренная в главе 7, служит важным примером очевидного трансатлантического трансфера политики. Идея прибыла через Атлантический океан в лице Стюарта Батлера. Он покинул Институт Адама Смита, который в 1977 г. основал вместе со своим братом Имонном и Мэдсеном Пири, чтобы после 1979 г. занять важное место в вашингтонском фонде «Наследие» Эда Фелнера. Пожалуй, удивительно, что таких наглядных примеров больше нет. Но несмотря на сравнительную скудость прямого обмена, связь идей двух администраций и их общая история принципиально важны для понимания политической влиятельности и воздействия неолиберализма. Различие приоритетов администраций Тэтчер Рейгана нередко придавало результатам неолиберальной политики сугубо самостоятельный и специфически местный характер.

Во-вторых, моя книга сосредоточена на интеллектуальной истории политического развития неолиберальной мысли. Она основана на обширной собственной работе в архивах Калифорнии, Вашингтона, Нью-Йорка, Лондона, Оксфорда и Кембриджа; я смог ознакомиться с бумагами Фридриха Хайека, Карла Поппера, Милтона Фридмена, Института экономических дел и Консервативной партии. Кроме того, она основана на ряде исследовательских интервью с политиками, консультантами, членами рейгановской и тэтчеровской администрации и представителями ведущих английских и американских неолиберальных аналитических центров. Эти интервью придают исследованию колорит, вскрывают некоторые мотивы и резоны интервьюируемых, а также обладают еще одним, пожалуй самым важным, достоинством: то, что не высказано открыто, но читается между строк, позволяет лучше понять всю сложность и противоречивость использования неолиберальной теории в политической борьбе и государственной политике. Неолиберальную политику поддерживали такие разные фигуры, как чикагский экономист Генри Саймонс, австрийский философ Карл Поппер, виргинский теоретик «общественного выбора» Джеймс Бьюкенен и даже лейбористский министр Эдмунд Делл. Неолиберальная политическая когорта объединила таких деятелей, как чилийский диктатор Аугусто Пиночет, консервативный политик Кейт Джозеф, бывший глава Федерального резерва Алан Гринспен и, по-видимому, даже демокритический президент Билл Клинтон и английские премьеры-лейбористы Тони Блэр и Гордон Браун. Явная несовместимость столь разных участников сама по себе указывает на трудности, о которых я уже упоминал в связи с проблемой единообразного определения неолиберализма.

Всегда были и до сих пор сохраняются несколько версий неолиберализма, которые можно обсуждать как по отдельности, так и в различных сочетаниях. Эта сложность проявляется в отношениях между неолиберальной теоретической мыслью и классическим Просвещением, Французской революцией и консервативной реакцией на нее, Американской революцией и ее продуктом, Конституцией США, манчестерским и миллевским либерализмом, а также новыми политическими движениями ХХ в. Прояснение этих связей позволяет лучше понять, что противопоставляется неолиберализму: это марксистский и английский фабианский социализм, социальная демократия, группа «Одна нация» и патерналистский консерватизм, Новый курс, Великое общество и тоталитаризм левого и правого толка. Такой анализ вскрывает специфические особенности разных версий неолиберализма, их истоки и их ориентацию во власти. Сосредоточившись на идеях, мы можем точнее оценить пределы неолиберального влияния и решить проблемы, связанные с нестрогим использованием термина «неолиберальный» в качестве общего понятия.

Третий новый историографический аспект – это исследование неолиберализма как политического и вместе с тем интеллектуального движения. Оно показывает, какими методами определенный набор идей был не без искажений переведен на язык политического курса и в конечном итоге – политической борьбы. Процесс, в ходе которого идеи соединились с властными полномочиями, привел к компромиссу, но вместе с тем он привел к созданию широкой системы, которая приобрела значительное политическое влияние. В этом последнем смысле речь идет об истории системного сплетения неолиберальных организаций и идей с реальной властью. В результате (особенно в главах 6 и 7) возникает детальная картина социально-экономической политики. А история того, как теории австрийской, чикагской или виргинской школ применялись для решения конкретных социальных и экономических проблем, сталкивалась или конкурировала с традиционными, консервативными, „либеральными“ или популистскими электоральными программами, позволяет воспроизвести живую картину уловок и приемов политической борьбы. Политики разных мастей и направлений могли выбрать и взять нужное им из меню неолиберальных предложений. Английский посол в США при Джеймсе Каллагэне в 1977–1979 гг. и экономический обозреватель газеты «Times» Питер Джей стал монетаристом с конца 1960-х годов, но он не считал, что экономическая свобода сводится к погоне за прибылью. Джей напоминает нам, что можно верить в эффективность рыночной конкуренции и при этом не желать демонтажа социального государства. Впечатляюще символичный крах советского коммунизма после 1989 г. затемнил эту истину, побудив некоторых демократических и лейбористских деятелей поддержать политику, продолжавшую программу крайне правых22.

Безоговорочная поддержка, оказанная свободному рынку со стороны Тэтчер и Рейгана в период быстрой глобализации, обернулась побочными эффектами, особенно заметными в тех городских коммунах, которые понесли ущерб от спада производства, особенно в Англии в 1980-х годах. Экономическая политика Тэтчер часто оказывалась враждебна по отношению к тем затрагиваемым ею группам, которые традиционно поддерживали противников консерваторов из Лейбористской партии. В США Рейган сумел создать новую республиканскую коалицию, представлявшую собой взрывоопасную на вид комбинацию сочувствовавших Рейгану рабочих-демократов и крупных корпораций. Изучение идей, политических курсов и политической борьбы в единой трансатлантической перспективе проливает свет на эту запутанную неприглядную реальность, позволяя лучше представить историю неолиберальной политики. Совокупность этих трех элементов создает новую призму для оценки адекватности неолиберализма в разных его ипостасях и практических проявлениях в Англии и США.

В 1979 г. Маргарет Тэтчер стала премьер-министром, а в 1980 г. Рональд Рейган стал президентом. Несмотря на разные культурные интонации и национальные контексты – наследие рабства и сегрегации в США, иммиграции и империи в Британии, федеративная система в противоположность централизованному управлению, – и Тэтчер, и Рейган заняли свои посты с по существу одинаковым манифестом. Он был основан на идеологии свободного рынка и критике социальной демократии и „либерализма“ Нового курса, которые господствовали в политической культуре обеих стран со времен войны. По известным словам Стюарта Холла, Тэтчер и Рейган предложили электорально мощную программу «авторитарного популизма», которая нанесла сокрушительный удар оцепеневшим противникам из Лейбористской и Демократической партий23. Неолиберализм был как раз тем внятным, хотя и несколько широким набором идей, который лучше всего подходил, чтобы приобрести политический капитал на возможностях, созданных социальными и экономическими бурями 1970-х годов. Глубинные социальные и экономические тенденции обернулись кризисами дезорганизацией и упадком городской инфраструктуры. Но затем электоральные успехи Тэтчер и Рейгана в 1980-х годах вызвали всеобъемлющий политический и теоретический сдвиг в сторону неолиберальной рыночной идеологии. Последовал отказ от веры в эффективность и моральную силу государства в пользу опрометчивой веры в возможности индивида и свободного рынка как поставщика свободы.

Через 30 лет после этого прорывного движения в 1970-х годах стало ясно, что вера в рынки превзошла энтузиазм даже некоторых ведущих неолиберальных апологетов послевоенных десятилетий. Во время неистового финансового кризиса 2007–2008 гг. неолиберальные идеи, вдохновлявшиеся простодушной верой в могущество и добродетели рынков, подверглись порицанию за алчность, проявленную на Уолл-стрит и в лондонском Сити. Проповедовавшаяся такими людьми, как бывший глава Федерального резерва Алан Гринспен, и широко распространенная уверенность в безусловном превосходстве рынка и его способности к самонастройке привела к дерегулированию финансового сектора и в конечном счете поставила всю международную экономическую систему на грань полного краха. Хотя в начале 2009 г. и последовало кратковременное обращение к неокейнсианским рецептам ради исцеления от кредитного сжатия, творцы английской и американской политики в целом склонялись к тому, чтобы возвратиться к положению, существовавшему перед 2007 г., и не проводить никаких кардинальных реформ. Это намерение отчетливо проявилось в отказе английского и американского правительств серьезно заняться финансовым сектором после разительного провала нерегулируемого рынка. Вместо этого разгребать завалы поручили тем самым экономическим технократам, которые и были главными проводниками политики, послужившей первопричиной кризиса. Например, такие бывшие члены экономической команды Клинтона, как Ларри Саммерс и Тимоти Гайтнер, стали при президенте Обаме после его избрания в 2008 г. соответственно директором Национального экономического совета и министром финансов24.

Как отмечает в своей ретроспективной оценке жизни и достижений Милтона Фридмена другой нобелевский лауреат по экономике, Пол Кругман, «абсолютизация laissez faire [неолибералами вроде Фридмена] сформировала такой интеллектуальный климат, при котором вера в рынки и пренебрежительное отношение к государству часто попирают фактическую очевидность»25. Эта фактическая очевидность, как мы увидим, имеет очень сложный и неоднозначный характер в тех двух областях, которые детально разбираются в моей книге, – в области макроэкономической стратегии и в области доступного жилья и городской политики. По верному замечанию экономического социолога Джеми Пека, идеал чистого свободного рынка никогда не был достижим, поскольку сам по себе столь же утопичен, как марксистская иллюзия бесклассового общества26. Политические, теоретические и культурные перемены, вызванные неолиберальной политикой после 1970-х годов, привели к серьезным социальным и экономическим последствиям и не в последнюю очередь к тому, что сменявшие друг друга правительства так и не удосужились обратить внимание на то, как их политика ломала жизненный уклад городских сообществ. Столь радикальный сдвиг политической культуры и фокуса общественного внимания от социальной демократии к рыночному обществу не был чем-то заранее запланированным или предусмотренным. Решающую роль сыграли удача, умение пользоваться возможностями и ряд случайных обстоятельств. В любом случае это не было неизбежным.

Глава 1

Послевоенное устройство

В наше время эти экономические истины стали само – очевидными. Мы, можно сказать, приняли еще один «Билль о правах», на основе которого можно построить безопасность и благосостояние для всех, независимо от социального положения, расы и вероисповедания. Вот основные из этих прав:

право на полезную и оплачиваемую работу в промышленности, торговле или сельском хозяйстве страны;

право на доход, достаточный для покрытия потребностей в пище, одежде и отдыхе;

право фермеров реализовывать свою продукцию по ценам, обеспечивающим их семьям достойную жизнь;

право каждого предпринимателя – крупного или мелкого – вести бизнес в условиях, исключающих несправедливую конкуренцию или засилье монополий внутри страны или за границей;

право каждой семьи на достойное жилище;

право на полноценное медицинское обслуживание, на реальную возможность приобрести и сохранить хорошее здоровье;

право на достаточное экономическое обеспечение в старости и в болезни, страхование от несчастных случаев и безработицы;

право на хорошее образование.

Все эти права можно объединить одним словом: безопасность. После победы в войне мы должны быть готовы двигаться вперед в осуществлении этих прав, к новым рубежам человеческого счастья и благосостояния.

В январе 1944 г. президент Рузвельт сообщил Конгрессу, как в основных чертах он видит послевоенное общество, основанное на социальных и экономических правах граждан. В то же самое время в Лондоне готовилась к выходу классическая полемическая работа Хайека «Дорога к рабству». Там, где Рузвельт видел возможность ввести и расширить „либеральные“ достижения Нового курса, который только укрепился в ходе военных усилий, Хайек и его единомышленники видели угрозу экспансии социализма, коллективизма и тоталитаризма. Когда ярость войны утихла, стал заметен конфликт двух диаметрально противоположных мировоззрений: американского „либерализма“ Нового курса и английской социальной демократии, с одной стороны, и резко критической позиции по отношению к ним, которая легла в основу трансатлантического неолиберализма, – с другой. Однако было несомненно, что „либерализм“ Нового курса господствовал в США, а английский премьер-министр Клемент Эттли начал создавать послевоенное устройство, символическим выражением которого стала основанная в 1948 г. Национальная служба здравоохранения, детище министра здравоохранения Эньюрина (Ная) Бивена.

По мнению многих прогрессистов левого толка, программа Рузвельта на послевоенный период разворачивалась слишком медленно, и это было одним из самых прискорбных упущений в новейшей истории США. Но несмотря на то, что демократы не смогли выполнить все обещания Рузвельта (особенно в части всеобщего медицинского обеспечения; правда, это частично исправил президент Барак Обама в 2010 г.), Справедливый курс Гарри Трумэна, Солдатский Билль о правах, расширение социального страхования в 1949–1950 гг. задали тон подъему американского „либерализма“1. В то же время в Англии так называемый «доклад Бевериджа» 1942 г. («О социальном страховании и сопутствующих услугах») выразил стремление к тому, чтобы послевоенное устройство основывалось на политике социального государства, которую проводили новолиберальные правительства Асквита и Ллойд Джорджа в начале ХХ в. И действительно, в мае 1945 г. неблагодарные избиратели отстранили от власти Уинстона Черчилля и Консервативную партию, заменив их лейбористами Эттли. Будучи одним из великих реформаторских правительств, лейбористы воплотили предложения Бевериджа о социальном обеспечении с рождения до смерти и – опять же по инициативе Ная Бивена на посту министра здравоохранения – развернули широкую государственную программу по восстановлению разрушенного бомбами жилого фонда.

Таким образом, в середине века две страны с очень разными системами и очень разными обстоятельствами ощутили влияние схожих социальных и либерально-демократических импульсов. Память о Великой депрессии 1930-х годов сделала устранение безработицы, бедности и нужды главным пожеланием избирателей. Они требовали от лидеров, чтобы общество «никогда больше» не испытало такого унижения и такого ухудшения жизни из-за краха на рынке2. Либералы-реформисты и умеренные консерваторы в Англии, либеральные республиканцы и консервативные демократы Юга (во всяком случае, белые) в США были преданы этим целям не меньше, чем сторонники Лейбористской и Демократической партий3. В 1945 г. и в США, и в Англии в политической культуре, в общественном диалоге и на выборах доминировали мыслители и партии центристского и левого толка. 55 лет спустя, на заре нового тысячелетия, царило совершенно другое умонастроение, которое предприниматель и филантроп Джордж Сорос назвал «рыночным фундаментализмом»4. В числе творцов этой перемены было движение, впервые заявившее о себе в последние годы Второй мировой войны. Трансатлантический либерализм и течение, распространявшее его программу, возникли как критика того, что Хайек и другие называли «коллективистским» характером политики президента Рузвельта и премьер-министра Эттли. Эта критика была вызвана чувством сильного страха перед тоталитаризмом, угрозу которого Хайек и его единомышленники видели в безоглядном расширении функций государства и административного аппарата в первой половине ХХ в. Но для возникновения условий, при которых эти новые идеи смогли войти в политические программы республиканцев и консерваторов и, соответственно, повлиять на государственную политику, должны были произойти глубокие структурные сдвиги в экономике, сопряженные не только с определенной политикой, но и с целым рядом внешних событий и обстоятельств. А это случилось только в конце 1960-х годов и особенно в 1970-е годы.

Однако в данной главе необходимо вначале обрисовать картину политической ситуации в Англии и США в середине ХХ в. В какой мере можно говорить о консенсусе между политическими элитами и обществом в обеих странах? В чем состояла политическая и интеллектуальная парадигма, по поводу которой неолибералы делали столь мрачные прогнозы? Политический и общественный облик Англии и США в корне изменился под воздействием двух мировых войн, прогрессизма, фабианского социализма, Великой депрессии и Нового курса.

В первой половине ХХ в. в Англии и США происходили серьезные экономические и политические перемены. В обеих странах роль государства росла в геометрической прогрессии. Например, в 1900 г. все расходы центрального правительства в США составили 521 млн долл.; в Англии они составили 193 млн ф. ст. В 1949 г. соответствующие расходы составили 39 млрд долл. в США и почти 3,5 млрд ф. ст. в Англии. В 1990 г. федеральное правительство США потратило 1,3 трлн долл., а правительство Англии 158 млрд ф. ст.5 Согласно принятой в 1913 г. 16-й поправке к Констиуции в США был введен федеральный подоходный налог. Это быстро повысило налоговые доходы федерального бюджета. Если в 1900 г. государственные доходы составлял 567 млн долл., то в 1949 г. они достигли 41,5 млрд, из которых 26,7 млрд приходились на подоходный налог, а 3,8 млрд на отчисления в Фонд социального страхования6. В Англии в 1900 г. государственные доходы составляли 140 млн ф. ст., из которых 29 млн приходились на подоходный налог и налоги на имущество. В 1949 г. государство получило 4,1 млрд ф. ст., в том числе 1,85 млрд от подоходного налога и налогов на имущество7. Эти цифры наглядно показывают, насколько присутствие государства, его масштабы и влияние росли по мере того, как ведущие политики под давлением все более неблагополучного населения создавали всеобъемлющее социальное государство в ответ на экономический крах в 1930-х годах и в ответ на мировую войну в 1940-х.

Однако в конце войны, в 1945 г., экономическое положение двух стран было диаметрально противоположным. США вышли из войны небывало могущественными и богатыми, а Англию война отбросила назад, взяв с нее зримую дань в виде погибшего под бомбами гражданского населения и разрушенных городов. Финансовые затраты на разгром нацистов заставили Англию поступиться некоторыми имперскими владениями. Ситуация усугублялась еще и тем обстоятельством, что причиненное войной разорение наложилось на долговременные последствия экономического кризиса 1930-х годов. Чтобы справиться со всеми этими бедами, нужен был новый экономический подход, и он тут же появился в виде идей экономиста Джона Мейнарда Кейнса, бывшего членом Либеральной партии. Теория Кейнса предусматривала использование макроэкономического управления налогово-бюджетной и денежно-кредитной политикой как ответ на Великую депрессию. С тех пор кейнсианские рецепты были приняты политиками Англии и США и стали главным течением профессиональной экономической науки. Макроэкономика занимается такими общеэкономическими феноменами, как уровень занятости, процентные ставки, фискальная и денежная политика в отличие от узкоспециализированной микроэкономической политики. Опубликованная в 1936 г. книга Кейнса «Общая теория занятости, процента и денег» и его ведущая роль в послевоенных переговорах, завершившихся созданием Бреттон-Вудской международной денежной системы, установили правила, которыми руководствовались западные государства при стабилизации экономики в послевоенный период. После бедствий, пережитых в 1930-х годах, первой и главной целью экономической политики считалась полная занятость. Желание избежать очередей за пособием по безработице в равной мере овладело как истеблишментом Англии и США, так и местным рабочим классом.