Derechos Ambientales y afectaciones en tiempos de crisis ambiental y pandemia, volumen I

EL MARCO DE LAS OBLIGACIONES EN MATERIA DE DERECHOS HUMANOS Y DEL AMBIENTE

El uso del derecho de los derechos humanos en materia ambiental ha llevado a que poco a poco se decante un conjunto de obligaciones del Estado en materia ambiental en términos de protección, garantía y cumplimiento3, en línea con la tradición del derecho de los derechos humanos que ha organizado alrededor de estos tres elementos las obligaciones de los Estados frente a los derechos en discusión.

De esta manera, la obligación de respeto en lo que respecta al derecho al ambiente sano se configura como una obligación de abstención a cargo del Estado, con el fin que se evite que los Estados interfieran de manera negativa, directa o indirecta en el disfrute del derecho a un ambiente sano u otro derecho ambiental. Esto significa que los Estados no podrán de manera válida o legítima realizar acciones que impliquen “daños irreversibles a la naturaleza” o el sometimiento de individuos o colectivos a situaciones ambientales inadecuadas para la vida digna (Corte Constitucional, Sentencia T-851 de 2010).

La obligación de proteger implica el deber “adoptar las medidas que sean necesarias y que, de acuerdo a las circunstancias, resulten razonables para asegurar el ejercicio de esos derechos e impedir la interferencia de terceros”. Esta obligación implica, entonces, un deber para el Estado de establecer las regulaciones necesarias del comportamiento de terceros, ya sean individuos, grupos, empresas u otras entidades, con el objetivo de impedir que estos interfieran o menoscaben en modo alguno el disfrute del derecho. Esta obligación implica el deber de los Estados de generar un sistema normativo que obligue a los particulares a no dañar el ambiente, así como de instituir políticas que permitan el control del cumplimiento de tales disposiciones (Sentencia T-851 de 2010).

Por su parte, la obligación de cumplir está orientada a que el Estado desarrolle acciones concretas y positivas con el objetivo de proporcionar, facilitar y promover la completa efectividad de los Derechos Ambientales a través de medidas administrativas, judiciales, legislativas y presupuestales que hagan posible a las comunidades e individuos el goce de los Derechos Ambientales, así como obliga al Estado a adoptar acciones positivas que lleven y ayuden a las comunidades y los particulares a ejercer estos derechos. Adicionalmente, debe adoptar medidas necesarias con miras a que la información acerca de la protección y conservación, al igual que la relativa a los métodos para reducir la contaminación ambiental sean difundidos de manera amplia y adecuada (Sentencia T-851 de 2010).

En congruencia con las líneas anteriores, el Relator Especial sobre la cuestión de las obligaciones de derechos humanos relacionadas con el disfrute de un ambiente sin riesgos, limpio, saludable y sostenible (en adelante READH, 2015, pp. 22-102; 2018b, pp. 5-8) ha identificado un conjunto de obligaciones sustanciales y procesales de los Estados frente a la protección ambiental. Así, ha indicado que los Estados tienen la obligación de proteger contra los daños ambientales que interfieran en el disfrute de los derechos humanos.

Las obligaciones de procedimiento de los Estados en materia de derechos humanos en relación con el ambiente incluyen las siguientes: a) evaluar los efectos y hacer pública la información relativa al estado del ambiente4 y su protección; b) facilitar la participación pública en la adopción de decisiones ambientales, entre otras acciones mediante la protección de los derechos de libertad de expresión y de asociación; y c) dar acceso a recursos judiciales efectivos por los daños causados.

Desde el punto de vista sustancial, los Estados tienen la obligación de: a) regular el daño a la biodiversidad producido tanto por agentes privados como por organismos gubernamentales; b) adoptar y aplicar normas que concuerden con las normas internacionales, las cuales no sean regresivas y discriminatorias; y c) respetar y proteger los derechos de las poblaciones, pueblos, comunidades y grupos particularmente vulnerables. Adicionalmente, el READH ha señalado los impactos negativos sobre los derechos humanos y las obligaciones especiales de los Estados frente al cambio climático (2016), la protección de la biodiversidad (2017), los derechos de los niños y niñas y el impacto de la contaminación sobre ellos (2018a).

Sobre los límites del Estado frente a la producción normativa en materia ambiental, el READH (2018, pp. 7-8) ha sostenido que estas deben cumplir las siguientes condiciones:

a) Las normas deben ser el resultado de un proceso que cumpla por sí mismo las obligaciones de derechos humanos, incluidas las relativas al derecho a la libertad de expresión y de reunión y de asociación pacíficas, así como el derecho a la información, el derecho a la participación y el derecho a interponer recursos;

b) Las normas deben tener en cuenta todas las disposiciones pertinentes del derecho internacional en relación con la protección del ambiente, la salud y la seguridad, tales como las formuladas por la Organización Mundial de la Salud y, de ser posible, ser compatibles con ellas;

c) Las normas deben tener en cuenta los mejores conocimientos científicos de que se disponga. No obstante, la falta de una plena certidumbre científica no debe utilizarse para aplazar la adopción de medidas efectivas y proporcionadas, destinadas a impedir el daño ambiental, especialmente cuando existan amenazas de un daño grave o irreversible. Los Estados deben adoptar medidas cautelares de protección contra ese daño;

d) d) Las normas deben cumplir todas las obligaciones pertinentes en materia de derechos humanos; por ejemplo, el interés superior de niñas y niños debe tener una consideración primordial en todas las medidas concernientes a ellos;

e) Las normas no deben restringir de manera injustificada o irrazonable la protección del ambiente y otros objetivos sociales, teniendo en cuenta las consecuencias de aquellas para el pleno disfrute de los derechos humanos.

Asimismo, una vez aprobadas, las normas deben aplicarse para que sean eficaces. Las autoridades gubernamentales deben cumplir las normas ambientales pertinentes cuando realicen sus actividades. Han de supervisar y hacer cumplir debidamente las normas, para lo cual han de impedir, investigar y castigar sus violaciones por parte de las entidades del sector privado y de las autoridades del Estado, así como ofrecer reparaciones. En particular, los Estados han de regular la actuación de las empresas con el fin de proteger frente a los abusos contra los derechos humanos que surgen del daño ambiental y ofrecer recursos administrativos y judiciales contra tales abusos (READH, 2018, p. 8).

En el mismo sentido, la Corte Interamericana ha destacado que los Estados tienen obligaciones de garantía y respeto frente a los derechos reconocidos por la Convención Americana, y en materia ambiental ha señalado, entre otras, las siguientes obligaciones específicas:

a) Los Estados tienen la obligación de prevenir daños ambientales significativos, dentro o fuera de su territorio.

b) Con el propósito de cumplir la obligación de prevención, los Estados deben regular, supervisar y fiscalizar las actividades bajo su jurisdicción, que puedan producir un daño significativo al ambiente; realizar estudios de impacto ambiental cuando exista riesgo de daño significativo al ambiente; establecer un plan de contingencia, a efectos de tener medidas de seguridad y procedimientos para minimizar la posibilidad de grandes accidentes ambientales; y mitigar el daño ambiental significativo que se hubiere producido, aun cuando hubiera ocurrido a pesar de acciones preventivas del Estado.

c) Los Estados deben actuar conforme al principio de precaución, a efectos de la protección del derecho a la vida y a la integridad personal, frente a posibles daños graves o irreversibles al ambiente, aún en ausencia de certeza científica.

d) Los Estados tienen la obligación de cooperar, de buena fe, para la protección contra daños al ambiente. Para cumplir con esta obligación, los Estados deben notificar a los demás Estados potencialmente afectados cuando tengan conocimiento que una actividad planificada bajo su jurisdicción podría generar un riesgo de daños significativos transfronterizos y en casos de emergencias ambientales; así como, consultar y negociar, de buena fe, con los Estados potencialmente afectados por daños transfronterizos significativos.

e) Los Estados tienen la obligación de garantizar el derecho al acceso a la información relacionada con posibles afectaciones al ambiente, consagrado en el artículo 13 de la Convención Americana;

f) Los Estados tienen la obligación de garantizar el derecho a la participación pública de las personas bajo su jurisdicción, consagrado en el artículo 23.1.a de la Convención Americana, en la toma de decisiones y políticas que pueden afectar el ambiente y,

g) Los Estados tienen la obligación de garantizar el acceso a la justicia, en relación con las obligaciones estatales para la protección del ambiente.

Como se puede observar, la relación entre protección ambiental y derechos humanos ha permitido desarrollar algunos avances importantes, entre los cuales se destacan los siguientes: a) permite enfocarse en las condiciones reales de existencia de las personas, pues la pregunta central de los derechos son las condiciones de goce y disfrute de estos; b) ha permitido desarrollar un conjunto de obligaciones, en términos de acciones positivas y abstención, que los Estados deben cumplir so pena de comprometer su responsabilidad internacional; y c) este conjunto de obligaciones es exigible y el Estado debe demostrar que se ha comportado diligentemente para cumplirlos, de manera que, con esto, principios tales como el de prevención y el de precaución han sido reconocidos como elementos centrales de la evaluación.

Puede decirse, entonces, que se ha construido un amplio conjunto de normas del derecho internacional de los derechos humanos que conforman el corpus iuris (derechos, obligaciones y principios, etc.) del derecho ambiental internacional, y que puede y debe ser aplicado por las instancias internacionales de protección de los derechos humanos.

Sin embargo, al mismo tiempo, tal situación muestra algunos vacíos, de los cuales podemos destacar, al menos, los siguientes: a) el enfoque de protección es aún, principalmente, antropocéntrico, aunque reconoce la necesidad de protección de los elementos ambientales más allá de la utilidad humana; b) aún no se desarrollan deberes sustantivos en términos de límites ambientales y criterios de sostenibilidad ambiental; c) se concentran en deberes de diligencia y de procedimiento que, si bien son importantes, deben complementarse con criterios sustantivos alrededor de la justicia ambiental (no solo como acceso a la jurisdicción) y sostenibilidad ambiental; y d) aún se requiere más flexibilidad en los elementos de admisibilidad de casos en el sistema interamericano.

Otro aspecto importante a destacar sobre los vínculos entre los derechos humanos reconocidos por el sistema interamericano y la protección ambiental tiene que ver con tres ideas centrales: a) la existencia de Derechos Ambientales autónomos, cuya exigibilidad aún requiere ser fortalecida; b) el reconocimiento de la interdependencia de los múltiples derechos reconocidos, ya que tanto la Comisión como la Corte Interamericana de Derechos Humanos han reconocido que no existe jerarquía entre derechos y que todos merecen igual protección; c) la idea según la cual todos los derechos tienen un contenido ambiental, de tal forma que los derechos civiles y políticos tienen expresiones ambientales (así se debe proteger la vida, la integridad personal de los impactos lesivos de la degradación ambiental y se debe asegurar una participación política adecuada en las decisiones ambientales), mientras que, por su parte, los derechos sociales, económicos y culturales requieren de condiciones ambientales adecuadas para su goce efectivo y real de manera que el derecho al territorio o la salud, por ejemplo, solo puede ser garantizado si al mismo tiempo se protege el ambiente para que esté sano.

ELEMENTOS SISTEMATIZADORES DE LA RELACIÓN DERECHOS-AMBIENTE EN EL SISTEMA INTERAMERICANO DE DERECHOS HUMANOS

De lo expuesto podemos derivar algunas subreglas jurídicas definidas por la jurisprudencia interamericana, a fin de comprender la relación entre protección ambiental y derechos humanos, resultado de obligaciones estatales, como ruta que permita avanzar en la idea de comprensión de una visión de Derechos Ambientales.

• Interrelación entre derechos humanos y degradación o protección ambiental. El deterioro ambiental y sus efectos adversos (como el caso del cambio climático) afectan el goce efectivo de los derechos humanos, recogiendo lo dicho por el Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos sobre los (DHESC) 1999 (Protocolo de San Salvador), en el cual se resalta la estrecha relación entre la vigencia de los derechos humanos, económicos, sociales y culturales (DHESC) —incluido el derecho humano a un ambiente sano y los DHCyP, al ser las diversas categorías de derechos un todo indisoluble basado en la dignidad humana.

• Los derechos humanos resultan afectados con ocasión de la degradación ambiental, en especial, el derecho humano a un ambiente sano. Desde una relación de interdependencia e indivisibilidad entre derechos humanos, protección ambiental y sostenibilidad, los derechos humanos son vulnerables a la degradación ambiental, ya que el pleno disfrute de todos los derechos depende de un ambiente sano:

1. Amenazas graves a los derechos humanos: el deterioro y la contaminación ambiental afectan gravemente los derechos humanos, incluidos los derechos a la vida y la salud, por ejemplo, con ocasión del tráfico ilícito y la gestión y eliminación inadecuadas de productos y desechos tóxicos y peligrosos.

2. Crisis climática: tiene repercusiones serias para el disfrute de diversos derechos, entre ellos, los derechos a la vida, a la salud, a la alimentación, al agua, a la vivienda y a la libre determinación.

3. Desertificación: la degradación ambiental, junto con y como resultado de la desertificación y la crisis climática global exacerban la miseria y desesperación con consecuencias negativas para el derecho a la alimentación, especialmente en países en desarrollo.

• Derechos Ambientales son derechos en sí mismos. Según la Corte Interamericana de Derechos Humanos, el derecho humano a gozar o disfrutar de un ambiente sano es un derecho en sí mismo desde el Sistema Interamericano de Derechos Humanos.

• Condiciones necesarias para la vida digna. Una vida digna de ser vivida requiere de condiciones básicas (unas primordiales, un ambiente sano, acceso a agua limpia y alimentos sanos, entre otras) para el respeto y garantía de todos los derechos; por tanto, cuando esas condiciones se afecten, seres humanos (poblaciones, pueblos, comunidades e individuos) y ecosistemas se pueden encontrar en mayor grado de vulnerabilidad frente a la degradación ambiental; de ahí que las obligaciones ambientales de respeto y garantía de estos derechos por parte de los Estados deben cumplirse en el más alto nivel posible.

• Connotaciones individuales y colectivas. Los Derechos Ambientales contienen aspectos tanto individuales como colectivos; desde el punto de vista individual repercuten de forma directa sobre las personas debido a su conexidad con otros derechos y si causaran daños irreparables, además que son derechos fundamentales para la existencia de la humanidad; colectivamente, están asociados a un interés universal que se debe tanto a las generaciones presentes como futuras.

• Derecho autónomo. El derecho a gozar o disfrutar de un ambiente sano como derecho autónomo es distinto al contenido ambiental que surge de la protección de otros derechos, tales como el derecho a la vida o el derecho a la integridad personal, aunque uno de los aspectos centrales desarrollados a nivel jurisprudencial destaquen las interrelaciones e interconexiones entre diversos derechos.

• Pleno disfrute. Para disfrutar a plenitud todos los derechos humanos se requiere un ambiente propicio, por tanto, los daños ambientales pueden afectar todos los derechos humanos en diversa medida, ya que unos derechos, más que otros, son susceptibles según el tipo de daño y según la vulnerabilidad del sujeto (por ejemplo, etnias, niños, niñas, mujeres, personas en situación de pobreza o en situación de discapacidad); en últimas, todos los aspectos referidos a enfoques diferenciales en derechos humanos. A su vez, se ha establecido una diferenciación entre derechos sustantivos y derechos de procedimiento, según la siguiente distinción:

1. Derechos sustantivos: son derechos cuyo disfrute es particularmente vulnerable a la degradación ambiental (el derecho a la vida, a la integridad personal, a la salud, al agua potable, a una alimentación adecuada, a la vivienda, a la participación en la vida cultural, a la paz, a la propiedad y el derecho a no ser desplazado forzadamente por asuntos ambientales, entre otros).

2. Derechos de procedimiento: derechos cuyo ejercicio respalda una adecuada formulación de políticas ambientales (tales como libertad de expresión y asociación, a la información, a la participación ambiental para la toma de decisiones y a un recurso efectivo).

• Cooperación. Los Estados tienen el deber de cooperar con otros Estados y organizaciones internacionales regionales o subregionales competentes a fin de aplicar efectivamente el convenio, de modo que se eviten daños ambientales transfronterizos que afecten derechos humanos de personas fuera de su territorio.

• Jurisdicción y territorio estatal. La jurisdicción estatal es un concepto más extenso que el territorio de un Estado e incluye situaciones más allá de sus límites territoriales; por tanto, los Estados están obligados a respetar y garantizar los derechos humanos de todas las personas bajo su jurisdicción, aunque no estén en su territorio.

• Previsión. Existe un deber de prevención de daños transfronterizos como obligación estatal y, por tanto, el Estado puede ser responsable por todos los daños significativos que se ocasionen a las personas por fuera de sus fronteras en razón a actividades originadas en su territorio o bajo su autoridad o control efectivo.

Ahora bien, de la conexión entre derechos y principios ambientales es posible identificar algunas obligaciones adicionales de los Estados que podemos sintetizar de la siguiente manera.

• Principio de prevención y obligaciones derivadas. Bajo el estándar de debida diligencia (el apropiado y proporcional al grado de riesgo de daño ambiental), los Estados deben evitar, predecir y evaluar con anticipación que las actividades efectuadas en su jurisdicción no causen daños al ambiente, es decir, prevenir el daño ambiental, en cuanto obligación estatal de medios o comportamiento, no de resultado. Para esto, los Estados tienen los deberes de:

1. Regulación: los Estados deben adoptar todas las medidas legislativas, reglamentarias y técnicas necesarias para hacer efectivos los Derechos Ambientales y prevenir los daños ambientales (prevenir, reducir y controlar la contaminación, vertimientos o actividades peligrosas), incluida la realización de estudios de impacto ambiental.

2. Supervisión y fiscalización: establecer mecanismos adecuados para vigilar, supervisar, monitorear, fiscalizar y rendir cuentas de los proyectos, obras o actividades que pueden generar daños ambientales, todo esto tendiente a garantizar los Derechos Ambientales, protegiéndolos de acciones de entidades públicas o de empresas privadas; igualmente, los Estados deben cumplir con el deber de supervisar y monitorear (investigar, sancionar y reparar los abusos y daños) el cumplimiento de lo ordenado por las normas ambientales con respecto a la protección de los derechos.

3. Requerir y aprobar: desde estándares internacionales y buenas prácticas, el Estado debe precisar todos los requisitos referentes a los estudios y evaluaciones ambientales, incluidos los estudios de impacto ambiental (EIA)5, en cuanto elemento investigativo clave que identifique impactos y defina cómo evitarlos o resolverlos, así como establezca sus elementos y procedimientos para su puesta en práctica, evaluación, seguimiento, cierre y desmantelamiento de proyectos, obras o actividades.

4. Establecer planes de contingencia: los cuales incluyan medidas de seguridad y procedimientos orientadas a minimizar las consecuencias negativas de eventuales desastres.

5. Mitigar los daños ambientales causados: utilizando la mejor tecnología y ciencia disponibles de manera inmediata (limpieza, restauración, contener el ámbito geográfico de los daños, recabar toda la información necesaria, notificar su ocurrencia, mitigar y eliminar los daños y reparar a los afectados, entre otros aspectos).

• Obligaciones derivadas del principio de precaución. Los Estados deben establecer medidas que se deben adoptar en casos en los que no existe certeza científica acerca del impacto de un proyecto, obra o actividad sobre el ambiente. La Corte Interamericana de Derechos Humanos indica que los Estados deben actuar con la debida cautela conforme a este principio, a efectos de proteger el derecho a la vida y a la integridad personal, en casos en los que existan indicadores plausibles que una actividad podría acarrear daños graves e irreversibles al ambiente, aun en ausencia de certeza científica, y tomar las medidas eficaces necesarias para prevenir un daño grave o irreversible.

• Obligaciones derivadas del principio de cooperación. De buena fe, los Estados tienen la obligación de cooperar en el propósito de prevenir, evitar y gestionar los daños ambientales transfronterizos, especial-mente en el caso de ecosistemas compartidos. Dentro de los deberes específicos estatales, en este caso tenemos:

1. Deber de notificación: de manera previa y oportuna, los Estados tienen el deber de notificar a los demás Estados potencialmente afectados cuando tengan conocimiento de actividades planificadas bajo su jurisdicción que podrían generar un riesgo de daños significativos transfronterizos, acompañado de la información pertinente que permita evitar impactos ambientales o perjuicios sensibles en el ambiente transfronterizo.

2. Deber de consultar y negociar: de forma oportuna y de buena fe deberán definir eventuales cambios a los proyectos con los Estados potencialmente afectados a efectos de eliminar o minimizar riesgos.

3. Deber de intercambio de información: los Estados tienen deberes de facilitación, promoción y aseguramiento del intercambio de información pertinente interestatal sobre conocimientos científicos y tecnológicos, entre otros.

• Obligaciones procedimentales. Existen, principalmente, para respaldar la formulación de políticas ambientales, convirtiéndose ciertos derechos en instrumentales, como, por ejemplo, el derecho de acceso a la información ambiental, pues esto permite la satisfacción de otros derechos tales como el derecho a la vida o a la integridad personal con ocasión de afectaciones y daños al ambiente. Estas obligaciones de respeto y garantía tienen que ver con el deber estatal sobre:

1. El acceso a la información ambiental: en línea con lo establecido por el artículo 13 de la Convención Americana, y de acuerdo con los principios de publicidad y transparencia en la gestión pública y el principio democrático, sin acreditar un interés directo, las personas tienen el derecho a solicitar el acceso a la información bajo control estatal, salvo las restricciones convencionales, de modo que pueden cuestionar, indagar y considerar si la función pública se está cumpliendo de forma adecuada y el funcionariado actúa responsablemente.

En razón a lo anterior, es de interés público el acceso a la información ambiental relevante y apropiada, completa, comprensible, actualizada, efectiva, oportuna, asequible y/o suministrada sobre actividades y proyectos que pueden impactar el ambiente, tanto de proyectos, obras y actividades exploratorias como extractivas, de transporte, producción, transformación o disposición de elementos de la Naturaleza. Esta información permite una mejor toma de decisiones en asuntos ambientales, tal como lo establece el principio 10 de la Declaración de Río (Naciones Unidas, 1992) y múltiples tratados internacionales, incluyendo el Acuerdo de Escazú (Naciones Unidas y Cepal, 2018), el cual, además, contiene los deberes estatales de preparar, difundir, distribuir y publicar información ambiental actualizada.