Хрестоматия для начинающего специалиста по государственным закупкам. Учебно-методическое пособие. Часть 1. Обеспечение механизма контрактной системы
- -
- 100%
- +
Автор-составитель Ю. В. Чижова
ISBN 978-5-0059-1534-4 (т. 1)
ISBN 978-5-0059-1535-1
Создано в интеллектуальной издательской системе Ridero
Предисловие к изданию
Во все времена в России, начиная с периода становления государственности, существовали учреждения, призванные оказывать услуги, выполнять работы или нести иные функции, так или иначе связанные с деятельностью государства. Эти некоммерческие учреждения – казенные, автономные, бюджетные – создавались и продолжают создаваться либо самим государством, либо субъектами и муниципальными образованиями, входящими в его состав. Их деятельность финансировалась и продолжает финансироваться за счет бюджета их учредителя. И во все времена эффективное и результативное использование средств, выделенных для обеспечения государственных, муниципальных и корпоративных нужд, – являлось одной из первостепенных задач при управлении бюджетными учреждениями.
С приходом эпохи цифровизации ранее существовавшие тенденции бюджетного управления, направленные на целевое расходование средств и обеспечение прозрачности расходов, получили новый виток. В начале XXI века в России была создана и введена в действие Единая информационная система в сфере закупок (ЕИС Закупки) – портал, на котором собрана вся информация о закупках, совершаемых за счет бюджетных средств, предоставляющий возможность любому желающему в реальном времени узнать о положении дел в системе государственных закупок (контрактной системе), о том, какие закупки сейчас проходят, какие завершились, кто и на каких условиях выиграл и многое-многое другое.
Деятельность по осуществлению, контролю и управлению закупками для обеспечения нужд казенных, автономных, бюджетных учреждений осуществляет специалист по государственным закупкам. Это одна из самых востребованных профессий нашего времени, несомненными преимуществами которой являются:
стабильная занятость;
офисный характер труда;
регулярные денежные выплаты;
относительно высокая заработная плата, устанавливаемая в зависимости от квалификации и должностных обязанностей работника;
иногда – социальный пакет;
а также, как интеллектуальный бонус – возможность проявлять творческое начало при составлении описания объекта закупки.
Обобщенными трудовыми функциями специалистов по закупкам являются:
1) обеспечение и осуществление закупок для государственных, муниципальных и корпоративных нужд;
2) принятие участия совместно с другими специалистами в экспертизе результатов закупок, приемке контракта.
Перечисленные трудовые функции соответствуют 5—6-му квалификационному уровню, что предусматривает самостоятельную деятельность по решению практических задач в изменяющихся условиях рабочей ситуации, контроль, оценку и коррекцию деятельности. Высокий уровень ответственности за результат выполнения работ требует от специалиста по госзакупкам не только профессиональных знаний, но и умений поиска, анализа и оценки профессиональной информации.
Информационное общество, сложившееся во всем мире, подразумевает, что большинство работающих занимаются обработкой, хранением и реализацией различной информации и имеет доступ к мировым информационным ресурсам, обеспечивающим удовлетворение их потребностей в информационных продуктах и услугах. Однако необходимо отметить: чем выше насыщенность информационной среды, с которой имеет дело специалист, – тем больше времени он тратит на обработку получаемой информации. Обычный человек, даже используя продвинутые компьютерные средства, часто не в состоянии удержать в памяти не только все предлагаемые ему справочные сведения, но и даже запомнить «где что искать». Эта проблема тем более актуальна, чем чаще в сферу труда внедряются инновации и меняются требования к процедурам выполнения профессиональных действий.
Как преподаватель профессионального обучения, методолог и автор ряда дополнительных профессиональных программ, я считаю, что каждый специалист должен иметь на своем рабочем столе вспомогательный справочный материал по теории и процедурам выполнения трудовых операций.
Такой своеобразной «шпаргалкой» может стать хорошо известная, но достаточно редко используемая в профессиональном образовании форма источника различных сведений – хрестоматия. Хрестоматия – это издание, используемое для образовательных целей, в которое в соответствии с определенной системой отбираются конкретные научные и художественные произведения – в том числе научные тексты, авторские статьи и даже выдержки из нормативно-правовых актов с комментариями или без оных.
Для обучающихся, слушателей профессиональных программ и выпускников, только-только начавших работу в госзакупках, я составила такую хрестоматию знаний, и она – перед вами: учебно-методическое пособие «Хрестоматия для начинающего специалиста по государственным закупкам». Материалы, входящие в «Хрестоматию…» подобраны, скомпонованы и представлены в издании для использования в учебных целях; они призваны сформировать или обновить у вдумчивых читателей компетенции, необходимые специалистам по закупкам для выполнения трудовых действий в рамках обобщенных трудовых функций.
Для удобства пользователей «Хрестоматия…» поделена на три части.
Первая часть – «Обеспечение механизма контрактной системы» – представляет собой обзор основных нормативно-правовых актов, регулирующих область государственных закупок в России и дает общие представления об устройстве самой системы государственного заказа, раскрывая суть и функции элементов системы управления этим механизмом. Здесь содержатся теоретические сведения об информационном обеспечении работы контрактной системы, описывается интерфейс ЕИС Закупки и приводятся практические алгоритмы регистрации в системе. Для руководителей и иных ответственных лиц бюджетных учреждений даются пояснения по организационному обеспечению контрактной системы.
Во второй части – «Осуществление закупочных процедур» – подробно рассмотрены вопросы планирования – порядок, сроки, обоснование закупок и определение НМЦК. Отдельно приводятся общие правила осуществления закупок – требования к участникам закупки, к техническому заданию и составлению описания объектов закупки; порядок подачи и критерии оценки заявок; необходимые обеспечительные и антидемпинговые меры при осуществлении закупок. Подробнейше описаны процедуры осуществления закупок – электронный конкурс, электронный аукцион и запрос котировок в электронной форме. Даны пошаговые алгоритмы реализации основных действий. Обзор закупочных процедур завершается рассмотрением порядка заключения контракта, включая банковское сопровождение контракта.
Третья часть – «Исполнение контракта и контроль действий участников контрактной системы» содержит сведения о процедурах, сопровождающих изменение, расторжение и исполнение контрактов. Особое место занимают описание реестра недобросовестных поставщиков и процедуры, сопровождающие внесение в него заказчиками сведений об организациях, не исполнивших обязательства по контракту. В рамках реализации права участника закупки на обжалование действий заказчика, приведен порядок обжалования в ФАС. Отдельная тема посвящена контрольным мероприятиям в контрактной системе – мониторингу, аудиту, общественному и ведомственному контролю за проведением закупочных процедур.
В конце каждого тематического раздела «Хрестоматии…» приводятся тесты для самопроверки знаний, ответы на которые спрятаны в конце книги.
Данное учебно-методическое пособие также может быть полезно преподавателям, методистам и руководителям учебных центров – для организации учебного процесса по дополнительным профессиональным программам в сфере закупок.
Почему это так? Приведу аргументы.
1. Материалы «Хрестоматии…» скомпонованы в соответствии с учебным планом авторской дополнительной профессиональной программы «Специалист по государственным закупкам», опубликованной в моем учебно-методическом пособии «Профессия – специалист по государственным закупкам» (Издательские решения, Ridero, 2022). Это издание содержит учебно-методический комплект документации по программе и включает:
1) схемы и иллюстрации для проведения теоретических занятий;
2) словарь терминов и понятий по курсу;
3) задания для проведения практических и итоговых занятий;
4) примерную ДПП профпереподготовки «Специалист по государственным закупкам», 288 ак. ч.
В печатном или электронном виде это пособие можно приобрести в магазине «Ридеро» (минимальная цена), в библиотеке «ЛитРес» и ее магазинах-партнерах, а также на маркетплейсах «Ozon.ru», «Wildberries», «AliExpress».
2. Два пособия: «Профессия – специалист по государственным закупкам» и «Хрестоматия для начинающего специалиста по государственным закупкам» (в 3-х ч.) – составляют полный комплект учебно-методической документации по дополнительной профессиональной программе профпереподготовки «Специалист по государственным закупкам», 288 ак. ч.
3. Форма хрестоматии позволяет соблюсти требования сохранения авторского права, что особо важно для учебных центров в свете необходимости включения в состав комплекта учебно-методической документации пособия с теоретическим содержанием программы обучения.
Поясню: согласно пп. 1 п. 1 ст. 1274 ГК РФ, «допускается цитирование авторских произведений без согласия автора или иного правообладателя и без выплаты вознаграждения» при соблюдении следующих условий: в учебных целях, с указанием автора и источника заимствования, и в объеме, оправданном целью цитирования. В хрестоматии, составленной в учебных целях и предназначенной для использования в учебном процессе, эти требования строго соблюдены. Автору-составителю при этом принадлежит исключительное авторское право на составление, а не на весь текст.
4. Готовый УМК предоставляет преподавателям и методистам возможность, за счет экономии времени и средств на создание учебного контента, уделить больше внимания педагогическому дизайну курса и методике преподавания, что поможет учебному центру стать востребованной точкой получения профессиональных компетенций.
В заключение – для всех, читающих это предисловие, – хочу отметить: хороший специалист – это тот, кто, имея крепкие базовые знания по своей профессии, постоянно повышает свою квалификацию, внедряет в свою работу инновационные технологии и модели. Следите за изменениями законодательства, подписывайтесь на профессиональные каналы и издания, помогайте неопытным коллегам и будьте в тренде!
РАЗДЕЛ 1. СОВРЕМЕННЫЕ НОРМЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ЗАКУПОК В РОССИИ
Тема 1. Нормативно-правовая база контрактной системы
Вопросы:
Основные понятия контрактной системы
Структура законодательства РФ о контрактной системе в сфере закупок
Нормативное регулирование государственного оборонного заказа
Антимонопольное законодательство в сфере госзакупок
1. Основные понятия контрактной системы
Термин «государственные нужды» появился в законодательстве с переходом к рыночной экономике, основанной на различных формах собственности. Впервые понятие государственных нужд было дано в Законе РФ «О поставках продукции и товаров для государственных нужд» от 28 мая 1992 г. №2859—11. Согласно ему, государственные нужды – это потребность Российской Федерации в продукции, необходимой для решения общенациональных проблем, реализации социально-экономических, оборонных, научно-технических, природоохранных и других целевых программ, а также иных задач. Также понятие «государственные нужды» было отражено в статье 525 части 2 Гражданского кодекса: государственные нужды – это потребности двух уровней: потребности Федерации и потребности субъектов РФ. Третий уровень – «муниципальные нужды» – под понятие «государственные нужды» не подпадало.
В 2005 г. был принят закон 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд»2, который ввел новое понятие нужд государства, и впервые – понятие муниципальных нужд. Согласно этому документу, государственные нужды – потребности РФ либо потребности субъектов РФ в товарах, работах, услугах, необходимых для осуществления функций государственного управления, в том числе для реализации целевых программ, финансируемых за счет средств федерального бюджета или бюджетов субъектов РФ и внебюджетных источников; муниципальные нужды – обеспечиваемые за счет средств местных бюджетов и внебюджетных источников потребности муниципальных образований в товарах, работах, услугах, необходимых для решения вопросов местного значения и осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и (или) законами субъектов РФ. Также закон 94-ФЗ ввел еще одно понятие – нужды бюджетного учреждения – обеспечиваемые бюджетными учреждениями (независимо от источников финансового обеспечения) потребности в товарах, работах, услугах соответствующих бюджетных учреждений.
Управление закупками продукции для государственных и муниципальных нужд – это система, которая, с одной стороны, ориентирована на рынок, а с другой стороны, рыночный механизм здесь не может эффективно действовать без принятия специальных мер по формированию контрактной среды, как на макро-, так и на микроуровне.
Основной целью при проведении закупочной кампании является обеспечение заданного результата (приобретение требуемого количества материальных ресурсов установленного качества) с наименьшими затратами.
Основной целью системы управления государственными и муниципальными закупками является эффективное расходование средств налогоплательщиков и предотвращение коррупции при размещении общественного заказа.
Для рынка государственных закупок характерными признаками являются высокая стабильность, а также гарантированность сбыта продукции. Вместе с тем имеются и негативные моменты, в частности давление на производителя. Поэтому для регулирования отношений по поставкам товаров необходимы четкие правила, исключающие возможность коррупционных проявлений и обеспечивающие возможность поддержания конкуренции между поставщиками товаров.
Основным законом, регулирующим порядок проведения государственных и муниципальных закупок является Федеральный закон от 5 апреля 2013 г. №44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд»3 (далее – закон №44-ФЗ). Закон №44-ФЗ не расшифровывает понятия государственных и муниципальных нужд, хотя и использует их по тексту. Закон вводит понятие «контрактная система в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее – контрактная система в сфере закупок) – это совокупность участников контрактной системы в сфере закупок и осуществляемых ими, в том числе с использованием единой информационной системы в сфере закупок (за исключением случаев, если использование такой единой информационной системы не предусмотрено законом), в соответствии с законодательством РФ и иными нормативными правовыми актами о контрактной системе в сфере закупок действий, направленных на обеспечение государственных и муниципальных нужд.
В научной литературе встречается более лаконичное определение контрактной системы: «контрактная система – это совокупность участников контрактной системы и осуществляемые ими действия»4.
Участниками контрактной системы в сфере закупок являются (п. 1 ст. 3 Закона №44-ФЗ):
– федеральный орган исполнительной власти по регулированию контрактной системы в сфере закупок;
– органы исполнительной власти субъектов РФ по регулированию контрактной системы в сфере закупок;
– иные федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов РФ;
– органы местного самоуправления, уполномоченные на осуществление нормативно-правового регулирования и контроля в сфере закупок;
– Государственные корпорации «Росатом», «Роскосмос»;
– заказчики;
– участники закупок, в том числе признанные поставщиками (подрядчиками, исполнителями) (далее – поставщиками);
– уполномоченные органы и учреждения;
– специализированные организации;
– операторы электронных площадок и операторы специализированных электронных площадок.
Когда заказчику необходимо удовлетворить свою потребность в нормальной жизнедеятельности компании, он проводит закупку.
Обратный процесс по отчуждению имеющегося имущества называют торгами.
2. Структура законодательства РФ о контрактной системе в сфере закупок
Законодательство РФ о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд (далее – законодательство РФ о контрактной системе в сфере закупок) основывается на положениях Конституции Российской Федерации, Гражданского кодекса Российской Федерации (ГК РФ), Бюджетного кодекса Российской Федерации (БК РФ) и состоит из Федерального закона №44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», Федерального закона от 18.07.2011 №223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» (далее – закон №233-ФЗ) и других федеральных законов и нормативно-правовых актов, регулирующих отношения в контрактной системе в сфере закупок.
Для полноценного функционирования контрактной системы требуется принятие целого пакета подзаконных актов, как на федеральном уровне, так и на региональном и муниципальном уровнях. Принимать нормативные правовые акты о контрактной системе в сфере закупок, в случаях, предусмотренных законодательством РФ о контрактной системе в сфере закупок вправе:
– Президент Российской Федерации;
– Правительство Российской Федерации;
– федеральные органы исполнительной власти;
– Государственная корпорация по атомной энергии «Росатом»;
– Государственная корпорация по космической деятельности «Роскосмос»;
– органы государственной власти субъектов Российской Федерации;
– органы местного самоуправления.
3. Нормативное регулирование государственного оборонного заказа
Самыми популярными принято считать госзакупки в рамках закона 44-ФЗ и закупки отдельными видами юридических лиц (закон №223-ФЗ). Вместе с тем необходимо обязательно сказать о государственном оборонном заказе для обеспечения деятельности силовых ведомств.
Согласно Федеральному закону от 29 декабря 2012 г. №275-ФЗ «О государственном оборонном заказе»5 (далее – закон №275-ФЗ), государственный оборонный заказ – установленные нормативным правовым актом Правительства РФ задания на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для федеральных нужд в целях обеспечения обороны и безопасности России, а также поставки продукции в области военно-технического сотрудничества России с иностранными государствами в соответствии с ее международными обязательствами.
Основой для формирования государственного оборонного заказа (ГОЗ) являются:
1) военная доктрина РФ;
2) планы строительства и развития ВС РФ, других войск, воинских формирований и органов;
3) государственная программа вооружения;
4) долгосрочные (федеральные) целевые программы в области обороны и безопасности РФ;
5) мобилизационный план экономики РФ;
6) программы и планы военно-технического сотрудничества РФ с иностранными государствами в соответствии с международными договорами РФ;
7) решения Президента и Правительства РФ в области обороны и безопасности страны.
Участниками ГОЗ являются следующие организации:
– государственный заказчик – федеральный орган исполнительной власти, ГК «Росатом» или ГК «Роскосмос», обеспечивающие поставки продукции по государственному оборонному заказу;
– головной исполнитель (ГИ) – юридическое лицо, созданное в соответствии с законодательством РФ и заключившее с заказчиком контракт (к примеру, оборонные предприятия);
– исполнитель – лицо, непосредственно исполняющее ГОЗ и заключающее контракт с ГИ (любые иные организации).
Последние две образуют кооперацию.
Размещение государственного оборонного заказа осуществляется в соответствии с законом №44-ФЗ о контрактной системе, но есть свои особенности. Например, установлено государственное регулирование цен на продукцию по государственному оборонному заказу, которое должно основываться на следующих принципах:
1) единое нормативно-правовое обеспечение для всех участников размещения и выполнения государственного оборонного заказа;
2) стимулирование снижения затрат на поставки продукции по государственному оборонному заказу;
3) обеспечение прибыльности поставок продукции по государственному оборонному заказу;
4) обоснованность затрат головного исполнителя, исполнителя;
5) применение мер антимонопольного регулирования;
6) соблюдение баланса интересов государственного заказчика и головного исполнителя, исполнителя.
С 2012 года закон №275-ФЗ пережил в целом не менее 22 редакций и претерпел ряд изменений. Например, на сегодняшний день последней редакцией закона №275-ФЗ стали изменения, вносимые Федеральным законом от 25.02.2022 N 29-ФЗ, которые предоставляют головным исполнителям, исполнителям льготное финансирование на условиях, установленных Правительством РФ, в целях исполнения государственных контрактов, контрактов по государственному оборонному заказу (ст. 8.2). Актуальная версия закона №275-ФЗ доступна в правовых системах Гарант, Консультант, Кодекс и т. д.
4. Антимонопольное законодательство в сфере госзакупок
В настоящее время нормативно-правовую основу антимонопольного регулирования размещения заказов для государственных и муниципальных нужд составляет Федеральный закон от 26 июля 2006 г. №135-ФЗ «О защите конкуренции»6. В данном контексте следует выделить антимонопольные требования к торгам, запросу котировок и запросу предложений (ст. 17):
1. При проведении торгов, запроса котировок цен на товары, запроса предложений запрещаются действия, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции, в том числе:
1) координация организаторами торгов, запроса котировок, запроса предложений или заказчиками деятельности их участников;
2) создание участнику или нескольким участникам закупки преимущественных условий участия в торгах, запросе котировок, запросе предложений, в том числе путем доступа к информации, если иное не установлено федеральным законом;
3) нарушение порядка определения победителя или победителей торгов, запроса котировок, запроса предложений;
4) участие организаторов торгов, запроса котировок, запроса предложений или заказчиков и (или) работников организаторов или работников заказчиков в торгах, запросе котировок, запросе предложений.
2. Запрещается не предусмотренное федеральными законами или иными нормативными правовыми актами ограничение доступа к участию в торгах, запросах котировок цен на товары, запросах предложений.
3. Запрещается ограничение конкуренции между участниками закупки путем включения в состав лотов продукции (товаров, работ, услуг), технологически и функционально не связанной с товарами, работами, услугами, поставки, выполнение, оказание которых являются предметом закупки.
4. Нарушение указанных положений является основанием для признания судом соответствующих торгов, запроса котировок, запроса предложений и заключенных по результатам закупок сделок недействительными, в том числе по иску антимонопольного органа.
Какие действия при закупках по Закону N 44-ФЗ могут признаваться ограничением конкуренции. Таким ограничением могут быть признаны перечисленные в ч. 1 – 3 ст. 17 Закона N 135-ФЗ действия заказчика при конкурентных процедурах (п. 37 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 04.03.2021 N 2). Например, включение в состав одного лота товаров, работ, услуг, технологически и функционально не связанных между собой, либо не предусмотренное Законом N 44-ФЗ ограничение доступа к участию в торгах (см., например, Решение Московского областного УФАС России от 07.10.2019 по делу N 06—11/14-2019).
Также нарушением может быть признано заключение ограничивающих конкуренцию соглашений (ст. 11 Закона N 135-ФЗ). В качестве таких соглашений антимонопольными органами рассматриваются, например, контракты, заключенные без конкурентной процедуры, когда она обязательна. В этом случае наказать могут не только заказчика, но и исполнителя по контракту (ч. 4 ст. 11 Закона N 135-ФЗ, Постановление Красноярского УФАС России от 30.08.2019 по делу N А391—14.32/19).