- -
- 100%
- +
Бахраху Демьяну Николаевичу, моему Учителю и Наставнику, посвящается
Введение
Налогообложение как сфера социальных взаимодействий в большинстве своих проявлений носит правовой характер и потому немыслимо без правовых норм, опосредующих налоговые правоотношения. Налогово-правовые нормы представляют собой не просто одну из юридических категорий, но выступают в качестве базового, интегративного элемента для налогового права в целом. Более того, налоговое право традиционно рассматривается как система именно налогово-правовых норм. Поэтому от их единства, качества и упорядоченности напрямую зависит эффективность налогово-правового регулирования.
Норма – центральная категория правоведения. Говоря языком философии, ее можно назвать предельной категорией юридического бытия. Налогово-правовые нормы выступают одним из основополагающих понятий науки налогового права и занимают особое место в налоговой системе России. Их роль и значение трудно переоценить, учитывая те важнейшие функции, которые выполняют в современном государстве налоги и налогообложение. Ведь само существование государственно-организованного сообщества немыслимо без налоговых взиманий, формирующих подавляющую часть бюджетных доходов. Налоговая политика в условиях роста государственных расходов становится важнейшей составляющей социально-экономических, политических, гуманитарных преобразований. Как верно заметил выдающийся русский ученый И.И. Янжул, «ни одна сторона государственной жизни не вела к таким разнообразным благоприятным или неблагоприятным последствиям, как хорошее или дурное устройство налогов»1. От эффективности налогообложения во многом зависят успехи проводимых реформ, их социальная направленность, уровень благосостояния населения, место и роль государства в современном мире. Поэтому к проблемам надлежащей организации налогово-правовых норм приковано внимание не только правоведения, но и многих других наук гуманитарного цикла.
Отраслевое учение о нормах налогового права выступает неотъемлемой частью общей теории правовых норм, основы которой заложены еще дореволюционной правовой наукой; достаточно назвать имена Б.А. Кистяковского, Н.М. Коркунова, С.А. Муромцева, Л.И. Петражицкого, Н.С. Таганцева, Ф.В. Тарановского, Е.Н. Трубецкого, Г.Ф. Шершеневича, Б.Н. Чичерина и многих других авторов. Если же говорить о советском и современном периодах, то, пожалуй, нет ни одного известного ученого-правоведа, который бы не обращался к анализу понятия, сущности, структуры или иных вопросов нормы права2. Вместе с тем, практически все ключевые аспекты теории правовых норм до сих пор носят характер продолжительной и далеко не законченной дискуссии. Заметим, что углубленное и всестороннее изучение налогово-правовой нормы невозможно без междисциплинарных исследований. Помимо общей теории права здесь необходимо привлечение целого комплекса гуманитарных знаний – логики, философии, культурологии, лингвистики, политической антропологии и социологии, целого ряда экономических наук.
Нормы права относятся к систематизирующим компонентам правовой системы. Они прямо или косвенно связаны со всеми правовыми явлениями и традиционно рассматриваются как центральное звено правовой реальности. Даже те авторы, которые не считают право лишь совокупностью норм, соглашаются с тем, что последние выступают важнейшей частью правовой системы. Именно нормы формируют основное содержание всех отраслей права, включая и налоговое право. Они выступают в качестве «объединяющего, систематизирующего элемента, генерализирующего фактора правовой системы, исходной фундаментальной категорией … всей правовой науки»3.
Вместе с тем, единых подходов к теории правовой нормы не выработано ни в общей теории права, ни в отраслевых науках. Правовая терминология не отличается единообразием: наряду с понятием «нормы» в доктринальных источниках, законодательстве и судебной практике встречаются многочисленные термины неопределенного содержания – «правила», «положения», «установления», «веления», «предписания». К примеру, в ст. 7 НК РФ законодатель одновременно использует термины «положения», «правила» и «нормы», не разъясняя их соотношение между собой. Неоднозначными тенденциями современного правообразования можно считать рост комплексных источников права, появление новых сфер правового регулирования, децентрализацию нормативного материала, межотраслевое взаимопроникновение юридических средств и приемов, что в значительной степени ставит под угрозу отраслевую специфику и актуализирует поиск особенностей норм права той или иной отрасли, включая и налоговое право.
Повышенное внимание налоговедения к общеправовым категориям обусловлено, прежде всего, «юным возрастом» российского налогового права – его история насчитывает немногим более полутора десятка лет. Поэтому современному поколению исследователей выпала честь заложить теоретические контуры российского налогового права, выработать общие принципы, терминологию, категориальный аппарат, методологические подходы к его изучению и апробации. Кроме того, актуальность общетеоретических исследований в налоговедении детерминируется нарастающей автономизацией налогового права, которому становится все более тесно в рамках правового института или даже подотрасли финансового права. Исторически отечественное налоговое право возникло в виде финансово-правового института государственных доходов. В настоящее время наблюдается его структурирование в самостоятельную отрасль с собственным предметом и методом. Кодификация многократно усилила эту тенденцию. Представляется очевидным, что налоговое право уже переросло уровень финансово-правового института и находится в переходном состоянии к отраслевой самостоятельности. Ребенок вырос и должен начать самостоятельную жизнь. Безусловно, трансформация налогового права в подотрасль, а затем и в самостоятельную отрасль права – процесс длительный и «болезненный». Одной из предпосылок такой трансформации является доктринально разработанная общая часть, учитывающая специфику предмета и метода правового регулирования, отраслевых норм и принципов, субъектов, источников, налоговых санкций и т.д. В этом контексте выработка учения о налогово-правовых нормах есть требование времени.
Существенные проблемы, требующие доктринального осмысления, связаны с нормообразованием в налоговой сфере, прежде всего, с высокой динамикой изменений, вносимых в законодательство о налогах и сборах. Нужно отметить также гипертрофированную (по сравнению с иными отраслями права) роль высших судебных инстанций в формировании новых налогово-правовых норм, а подчас и крупных нормативно-логических конструкций. Напомним, что многие нормативные положения налогового права (причем, отнюдь не рядовые, но имеющие фундаментальное значение) были впервые обоснованы и сформулированы Конституционным Судом РФ, а уже затем инкорпорированы в налоговое законодательство. Подобные функции, хотя и в меньших масштабах, выполняют и иные судебные органы. Так, например, принятие Пленумом ВАС РФ Постановления от 12 октября 2006 г. «Об оценке арбитражными судами обоснованности получения налогоплательщиками налоговой выгоды» ознаменовало введение в механизм налогово-правового регулирования совершенно новых для отечественного налоговедения правовых конструкций, до сих пор законодательно не оформленных. Что собой представляют вырабатываемые судами право-положения? Следует ли их рассматривать как налогово-правовые нормы, пусть даже «вторичные», «интерпретационные», «квазинормы», «нормы о нормах»? Если же мы имеем дело не с налоговым нормотворчеством, но исключительно с актами судебного толкования, то где пределы и рамки последнего? Действительно ли «длительное регулирование правоотношений без соответствующих правил поведения, закрепленных на законном уровне, является, по сути, беззаконием»4, или же мы наблюдаем формирование de facto основ прецедентного налогового права? Ответить на эти вопросы еще только предстоит современной налогово-правовой науке.
Помимо сферы налогового правотворчества многочисленные проблемы возникают в процессе реализации норм налогового права. Это, в первую очередь, касается применения специализированных предписаний (принципов, дефиниций, коллизионных и оперативных норм), а также правовых норм с неопределенным и относительно-определенным содержанием. Малоизученными остаются возможности использования диспозитивного метода в налогово-правовом регулировании, а также механизма преодоления пробелов в позитивном налоговом праве с помощью аналогии закона и аналогии права.
Будучи первичным элементом системы налогового права, норма непосредственно либо косвенно связана как с собственно правовыми феноменами, так и с иными явлениями, сопутствующими налогообложению, – от налоговой политики государства до правовой культуры налогоплательщика. Рассматриваем ли мы общие проблемы правопонимания (налоговое право позитивное и естественное, частное и публичное, материальное и процессуальное, национальное и международное) либо вопросы о принципах налогообложения, источниках налогового права, мерах налогово-правового принуждения или любых иных отраслевых проблемах, – научные и прикладные исследования всегда захватывают те или иные аспекты понятия, структуры, предмета регулирования налогово-правовых норм. Например, вопрос о нормативной природе правовых актов невозможно решить без комплексного анализа содержащихся в них предписаний. Следует подчеркнуть, что разделение правовых актов на нормативные и ненормативные представляет известную сложность, поскольку их легальные дефиниции отсутствуют. Поэтому ключевым здесь является вопрос, содержит ли акт нормы налогового права либо индивидуальные предписания. При этом проблема нормативности правового акта имеет важное прикладное значение. Достаточно сказать, что порядок официальной формализации (подготовка, принятие, государственная регистрации акта, опубликование и т.д.), действие во времени, а также процедура и результат судебного разбирательства (прежде всего, судебного обжалования) напрямую определяются тем, о каком акте – нормативном или индивидуально-правовом – идет речь в каждом конкретном случае. В то время как первые носят общеобязательный характер и выступают нормативным основанием для вынесения судебных решений, вторые при разрешении судебных споров не имеют приоритетного характера и оцениваются судами наряду с другими материалами по делу.
Еще сложнее отграничить налогово-правовые нормы от положений, содержащихся в актах официального толкования. В частности, речь идет о письменных разъяснениях Минфина России, которыми в силу подп. 5 п. 1 ст. 32 НК РФ обязаны руководствоваться налоговые органы. Вопрос об их правовой природе один из самых дискуссионных в науке налогового права.
Мы указали лишь некоторые факторы, обусловливающие актуальность и своевременность заявленной проблематики. Вместе с тем, приходится с сожалением констатировать, что налогово-правовая норма не стала в российской науке предметом специальных монографических исследований. Общеправовые дискуссии о выработке единого понятия нормы права не нашли своего отражения в отечественном налоговедении, другие проблемы исследованы недостаточно. В то же время отметим целый ряд современных авторов, внесших значительный вклад в становление общей части налогового права, включая вопросы налогово-правовых норм и принципов. Среди них такие ученые, как Е.М. Ашмарина, К.С. Бельский, А.В. Брызгалин, Д.В. Винницкий, Л.К. Воронова, Г.А. Гаджиев, С.А. Герасименко, О.Н. Горбунова, Е.Ю. Грачева, В.В. Гриценко, В.И. Гуреев, Е.Н. Евстигнеев, С.В. Запольский, В.М. Зарипов, В.Н. Иванова, М.Ф. Ивлиева, Е.А. Имыкшенова, М.В. Карасева, А.Н. Козырин, Ю.А. Крохина, В.Е. Кузнеченкова, М.В. Кустова, И.И. Кучеров, Н.П. Кучерявенко, Ю.М. Лермонтов, А.П. Зрелов, Э.Н. Нагорная, О.А. Ногина, М.Ю. Орлов, В.А. Парыгина, П.С. Пацуркивский, С.Г. Пепеляев, Г.В. Петрова, И.В. Рукавишникова, Д.А. Смирнов, Э.Д. Соколова, В.В. Стрельников, А.А. Тедеев, Г.П. Толстопятенко, К.Ю. Тотьев, Д.В. Тютин, Н.И. Химичева, И.В. Цветков, И.А. Цинделиани, Э.М. Цыганков, С.Д. Шаталов, Н.А. Шевелева, Р.А. Шепенко, Д.М. Щекин, А.А. Ялбулганов и др.
Таким образом, актуальность и практическая значимость комплексного исследования вопросов, связанных с категорией «налогово-правовая норма», вполне очевидна. Результаты налоговой реформы в значительной степени определяются уровнем организации налогово-правовых норм, адекватностью их законодательного закрепления, соответствием как уже сложившимся в обществе экономическим и социальным реалиям, так и новым вызовам в эпоху глобализации и модернизации общественных отношений. Поэтому формирование соответствующего раздела науки налогового права на основе общетеоретического учения о правовой норме – важнейшая предпосылка для оптимизации и налогового правотворчества, и практической юриспруденции.
Глава 1
Норма налогового права как правовая категория
§1. В поисках родового понятия
Изучение любого объекта, процесса или явления должно начинаться с определения его понятия, поскольку невозможно исследовать то, что нельзя представить, вычленить из окружающей реальности. Иногда все научное исследование заключается в формулировании понятий. Осмыслив и «овладев научными понятиями и их системами, относящимися к государственно-правовой действительности», а также апробировав их на практике, «исследователь получает возможность свободно ориентироваться в этой области, научно осмысливать происходящие в ней процессы и творчески развивать, углублять и совершенствовать знания о специфических государственно-правовых закономерностях, моделировать и прогнозировать процессы развития»5.
Понятие «налогово-правовой нормы» не может формироваться иначе, чем на основе общеправовой дефиниции нормы права. Как известно, большинство научных определений строится через ближайший род и видовые признаки. Вместе с тем, подобрать адекватное родовое понятие для термина «норма права» довольно непросто. Предварительно заметим, что иногда в литературе наряду с термином «норма права» используются термины «правовая норма», «юридическая норма». Полагаем, эти понятия идентичны. Попытки отдельных авторов разграничить «нормы права» и «правовые нормы» на основе социологических подходов6 поддержки в научном сообществе не получили. Поэтому в настоящей работе термины «норма налогового права» и «налогово-правовая норма» используются как синонимы.
К сожалению, действующее законодательство легальной дефиниции понятия «норма права» не содержит. При подготовке нормативных правовых актов Минюст России рекомендует использовать утратившее силу Постановление Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 11 ноября 1996 г. № 781-IIГД «Об обращении в Конституционный Суд Российской Федерации», содержащее следующие определения: «Нормативный правовой акт – это письменный официальный документ, принятый (изданный) в определенной форме правотворческим органом в пределах его компетенции и направленный на установление, изменение или отмену правовых норм. В свою очередь, под правовой нормой принято понимать общеобязательное государственное предписание постоянного или временного характера, рассчитанное на многократное применение»7. Сходная формулировка приводилась и в проекте федерального закона «О нормативных правовых актах в Российской Федерации», который в том же году был принят Государственной Думой в первом чтении, но в дальнейшем – снят с рассмотрения. Как видим, здесь родовым понятием для правовой нормы выступает «государственное предписание», видовыми признаками – общеобязательность, длительность и многократность действия. О «нормативных предписаниях» как элементах законодательного текста говорится и в Рекомендациях по подготовке и оформлению проектов Федеральных законов, подготовленных Институтом законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ8.
В некоторых подзаконных нормативных актах отраслевого характера называются отдельные признаки правовых норм. Так, в подп. «а» п. 1 Указа Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 (в ред. от 25.12.2008, с изм. от 22.06.2009) «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»9 под функциями по принятию нормативных правовых актов понимается «издание на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов обязательных для исполнения органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами правил поведения, распространяющихся на неопределенный круг лиц». В данном случае норма права определяется через «правило поведения», а в качестве единственного видового признака названа неопределенность ее адресатов.
Важные рекомендации по разграничению правовых актов на нормативные и индивидуально-правовые и, соответственно, по уточнению признаков правовых норм предлагает судебная практика. Причем в определении правовой природы акта решающее значение для судов имеет не наименование акта, но его содержание, т. е. выяснение вопроса, содержит ли акт правовые нормы или индивидуальные предписания. Таким образом, нормативность акта определяется судами через его содержание в виде правовых норм. Так, рассматривая правовую природу ряда Постановлений Государственной Думы, Конституционный Суд РФ обосновал их нормативный характер следующими аргументами: эти акты являются официальными государственными предписаниями, обязательными для исполнения; это акты общего действия, адресованные персонально не определенному кругу лиц, рассчитанные на многократное применение; они содержат конкретизирующие нормативные предписания, общие правила10. В другом случае Суд определил нормы права как «обязательные правила поведения, адресованные персонально не определенному кругу лиц и рассчитанные на многократное применение»11.
Арбитражные суды в решениях по конкретным делам, как правило, отталкиваются от упомянутого выше Постановления Государственной Думы от 11 ноября 1996 г. № 781-II ГД12. В частности, Президиум ВАС РФ, оценивая подзаконный акт в качестве нормативного, обосновал свое решение тем, что данный акт принят «уполномоченным органом государственной власти, официально опубликован, содержит правовые нормы, обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение, направленные на урегулирование общественных отношений»13.
Система судов общей юрисдикции длительное время использовала дефиницию, сформулированную Пленумом Верховного Суда РФ в Постановлении от 27 апреля 1993 г. № 5: «Под нормативным правовым актом понимается изданный в установленном порядке акт управомоченного на то органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, устанавливающий правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение, действующие независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные актом »14. В настоящее время указанное Постановление утратило силу в связи с изданием Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 20 января 2003 г. № 2, в котором, однако, сохранены все основные черты правовой нормы как элемента, позволяющего квалифицировать правовой акт в качестве нормативного. Так, по мнению Пленума Верховного Суда РФ, «существенными признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений»15. Как видим, в отсутствие легальной дефиниции Пленум выделил ключевые признаки таких правовых категорий, как «правовая норма» и «нормативный правовой акт». Важное достижение – указание на учредительный и регулятивный характер правовых норм, которые выступают основой возникновения, изменения и прекращения конкретных правоотношений, но в дальнейшем жестко не связаны с ними своим существованием. Таким образом, «судьба» норм и правоотношений различна: вторые всегда «следуют» за первыми, причем нормы переживают свою реализацию, продолжая действовать независимо от возникновения или прекращения конкретных правоотношений.
Выработка понятия «правовой нормы» производится на практике в тесной связи с понятием «нормативный правовой акт». Это и понятно. Нормативный правовой акт есть акт, содержащий нормы права. Таким образом, определив одну категорию, мы автоматически определяем и другую. К сожалению, системы арбитражных судов и судов общей юрисдикции используют различные дефиниции, чем нарушается требование правовой унификации. Выход один – легальное оформление правовых категорий в действующем законодательстве. Вполне допустимо осуществить такую легализацию в федеральном законе «О нормативных правовых актах в Российской Федерации», на необходимости принятия которого уже многие годы настаивает юридическая наука16.
Доктринальная разработка общего понятия «нормы права» в отечественном правоведении была развернута еще дореволюционными авторами. В качестве родового понятия предлагалась обычно категория «правило поведения» (И.А. Ильин, С.А. Муромцев, Ф.В. Тарановский, Е.Н. Трубецкой, Г.Ф. Шершеневич и др.). Нормативный подход был преобладающим: право определялось большинством правоведов того времени через совокупность юридических норм, где последними именовались «правила, которые, определяя должные пределы и способ юридической защиты отношений, предписываются властью»17. Признавая первой и основной задачей определение «самого понятия о праве», Е.Н. Трубецкой утверждает, что «право выражает собою правило поведения». В каком бы смысле, по мнению ученого, не употреблялось слово «право», под ним всегда подразумевается «что-то такое, на что не следует посягать, чего не должно нарушать; с этим словом в нашем уме всегда связывается то или другое повеление, предписание каких-либо положительных действий или воздержания от действий»18. Выражая господствующую позицию, Н.М. Коркунов подчеркивает властно-регулятивную природу права и называет юридические нормы, как и все нормы вообще, правилами должного, велениями: «Будучи правилами должного, они не могут дозволять, определять, описывать, а всегда повелевают, всегда указывают, что и как должно быть сделано для разграничения сталкивающихся интересов»19.
В дальнейшем учение о правовых нормах активно развивалось как советскими, так и российскими правоведами. Пожалуй, трудно выделить кого-либо из видных теоретиков права, кто не обращался бы к исследованию этой категории. Большинство ученых подчеркивают многозначность термина «норма» как общенаучного явления, а правовые нормы рассматривают в качестве разновидности явления более широкого порядка, а именно: социальных норм. При этом единого подхода к понятию и сущности нормы права юридической наукой не выработано. Учитывая разнообразие определений понятия «норма права», следует согласиться с М.Ю. Орловым, что «само рассмотрение только лишь вариантов определений названного термина могло бы потребовать колоссальной работы»20.
Используя концептуальные достижения общей теории права, все отраслевые юридические науки на своем уровне разрабатывают проблемы, присущие нормам той или иной отрасли права, концентрируясь на особенностях, обусловленных отраслевой спецификой. Наука налогового права здесь не исключение. «Юридические нормы как элемент организационно-правового механизма налогообложения представляют собой основу, исходную юридическую базу регулирования, подчиненную конституционным нормам, с которой начинается процесс правового воздействия»21. Как точно отметил словацкий ученый В. Бабчак, «налогово-правовая норма воспринимается и как необходимая предпосылка, и одновременно – как условие существования налогового права»22.
Важность формирования отраслевого учения о нормах налогового права обусловлена многими факторами теоретического и прикладного характера. Отметим некоторые из них:
– поскольку налоговое право традиционно позиционируется как система налогово-правовых норм, концептуальный вопрос о налоговом правопонимании, в первую очередь, решается через понимание, что собой представляет налогово-правовая норма23;
– в силу того, что норма выступает первичным элементом налогового права, от понятия и сущности этой категории мы «обречены» отталкиваться при рассмотрении самых различных налогово-правовых и связанных с ними неправовых явлений в сфере налогов и сборов24;