Публичные закупки в России: интересы, конкуренция, ценообразование

1.1. Публичные закупки как инструмент обеспечения публичного интереса

…если деньги государства тратятся на бесполезные вообще или бесполезные при данном уровне культуры задачи, то, и оставаясь в пределах государства, они не служат стимулом для развития народной экономии[14].

Вопросы эффективного и рационального расхода бюджетных средств всегда важны и актуальны для любого государства, поскольку в большинстве случаев средства бюджета весьма ограничены. При этом особенное значение придается финансированию и правовому регулированию закупок, обеспечивающих публичные потребности в товарах, работах и услугах.

В Стратегии экономической безопасности Российской Федерации на период до 2030, отнеся несбалансированность национальной бюджетной системы и недостаточно эффективное государственное управление к основным вызовам и угрозам экономической безопасности, Президент Российской Федерации В. В. Путин обозначил в качестве основных задач:

– совершенствование механизмов бюджетного планирования, осуществления контроля в сфере закупок для государственных и муниципальных нужд, предотвращение картельных сговоров;

– повышение эффективности бюджетных расходов;

– борьбу с нецелевым использованием и хищением государственных средств, коррупцией, теневой и криминальной эконо-микой[15].

Содержание Стратегии свидетельствует, что бюджетное планирование и контроль в сфере закупок с точки зрения главы государства рассматриваются фактически комплексно, неотделимо друг от друга. Данный акцент, демонстрирует повышенное внимание к сфере публичных закупок, как разновидности экономической деятельности государства, которая в качестве одной из целей подразумевает эффективный расход средств бюджета. Однако, в России, как столетием ранее, так и в настоящее время вопрос эффективного расхода бюджетных средств остается открытым и нерешенным в силу различных коррупционных проявлений, прежде всего, должностных лиц. Ответственных за заключение и оплату сделки.

В качестве примера, наглядно описывающего отсутствие эффективного расхода бюджетных средств на закупки в царской России, можно привести заметки выдающегося русского ученого в области финансового и бюджетного права И. Х. Озеров, который еще в 1907 г. указывал, что «крупные средства из нашего бюджета расходуются по казенным подрядам и поставкам, и здесь непроизводительно тратится много средств… существующая система поставок и заготовок – язва нашего государственного хозяйства. Здесь много ухлопывается денег зря, а между тем, если произвести подсчет, то окажется, что громадные суммы тратятся на эти поставки и заказы, и здесь можно произвести сокращение, не боясь, что это нанесет ущерб нашему государственному хозяйству или государственной обороне»[16].

Необходимо отметить, что мысли выдающегося ученого не потеряли свой актуальности и в наше время поскольку нарушения в сфере публичных закупок остаются по прежнему значительными, несмотря на то, что роль бюджетного законодательства в системе государственного управления постепенно повышается, в том числе в связи с неизбежным развитием цифровой экономики[17].

Приведенное выше свидетельствует, что государство по средствам экономической деятельности определяет публичные потребности общества в товарах, работах, услугах и обеспечивает их в том числе путем осуществления публичных закупок, в соответствии с выбранной политикой их правового регулирования и финансирования. При этом финансовое обеспечение публичных закупок в настоящее время реализуется преимущественно за счет бюджетных средств бюджетов и государственных внебюджетных фондов.

Вместе с тем не установлена «внутренняя природа» государства, как субъекта правоотношений, обеспечивающего одновременно: правовое регулирование сферы закупок, реализация функций заказчика, осуществление контроля закупок, с учетом основной функции по сбору (аккумулированию), распределению (перераспределению) и расходу бюджетных средств. Отсутствует анализ природы цены в закупках, не расставлены акценты, указывающие на взаимосвязь ценообразования и конкуренции.

Представленное выше свидетельствует о наличие поверхностного изучения сущности публичных закупок и о неопределенности в подходах к управлению сферой закупок, связанной с отсутствием единой концепции правового регулирования и финансирования. Ведь закупки представляют собой айсберг, который «идет» не по ветру, а по течению, так как 3/4 айсберга скрыто под водой и не попадает в поле зрения регулятора и контролера[18] в сфере закупок. Мы ранее акцентировали внимание общественности на проблему точечного, бесконцептуального и исключительного процедурного регулирования указанной сферы[19].

Шли годы, однако ситуация кардинальным образом не изменилась – время лишь подтвердило объективность нашего подхода. Мы можем наблюдать, что процесс «ручного регулирования» публичных закупок и «латание дыр» действующего законодательства, принимаемого вне концепции объективного правового регулирования и финансирования, привело к малоэффективной экономической деятельности государства. Именно поэтому основной нашей задачей, является поиск оптимального единого подхода к правовому регулированию и финансированию публичных закупок.

Рассмотрение публичных закупок, как инструмента обеспечения публичного интереса предлагаем начать с определения понятий: «публичный интерес», «публичные потребности», «публичные закупки», а также с формирования структуры публичных закупок.

Публичный интерес – по сути общественный интерес реализуемый государством, как одной из форм публичной власти. Роль интереса в регулировании общественных отношений не нова – социальная, экономическая, политическая, юридическая сущность интереса на протяжении нескольких веков подчеркивалась многими учеными и мыслителями[20]. Вместе с тем, понятие «интерес» в сфере публичных закупок не исследован, отсутствуют научные работы и легальное закрепление «интереса» на уровне закона. Данное понятие наполнено, прежде всего, философским началом, предопределяющим обязательное наличие исходного смысла и основ целеполагания осознанных действий определенных социальных групп или каждого субъекта в отдельности. Указанное тождественно мнению Гегеля, который утверждал, что все действия людей обусловлены их потребностями, страстями и интересами[21].

Следовательно, деятельность любого субъекта или группы субъектов, направленная на достижение определенных целей в рамках правового или неправового поля, продиктована исключительно интересами таких субъектов. Иеринг, один из первых, в понятии «интерес» рассмотрел потребность субъекта в индивидуальной или коллективной форме[22].

Публичные и частные интересы в большей степени основаны на нормах, регулируемых публичным и частным правом соответственно, берущим свое начало еще со времен Ульпиниана Доминиция. При этом уместно привести дигесты Юстиниана, согласно которым изучение права распадается на два положения: публичное и частное (право). Публичное право, которое (относится) к положению Римского государства, частное, которое (относится) к пользе отдельных лиц; существует полезное в общественном отношении и полезное в частном отношении[23].

И если понятие «частный интерес» присутствует в нормах ГК РФ (согласно ст. 1 ГК РФ физические и юридические лица приобретают и осуществляют свои гражданские права своей волей и в своем интересе), то понятие «публичный интерес» легально не закреплено, оставаясь в доктринальном толковании, как интересы общества в целом[24] или совокупные интересы всех граждан, но не государства, которое представляет данные интересы, являясь их выразителем[25].

В целом, при достаточно разностороннем, и порой, противоречивом подходе, понятие интерес характеризовалось, как осознанная потребность, прибыль или иная выгода. Развитие общественных отношений на фоне постоянно изменяющейся финансово-экономической политики требует не только обязательного учета такой категории, как «интерес», но и тщательное изучение интереса, а точнее – соотношение личного и публичного (общественного) интереса. Необходимо уяснить – каким образом и в какой форме государство для эффективной реализации своих задач и функций обеспечивает приоритет публичного интереса над частным (личным). Тщательный и всесторонний анализ категории интерес может способствовать комплексному исследованию проблем правового обеспечения публичных интересов, формирующихся в форме публичной потребности в товарах, работах и услугах по средствам реализации публичных закупок.

Само содержание интереса может быть представлено отдельным гражданином (физическим лицом) или группой граждан, обществом в целом или государством. При этом интересы представленных субъектов обязательным порядком признаются и защищаются государством или общественными объединениями, что, в свою очередь, свидетельствует о придании интересам, как публичным, так и частным, значимости и легитимности – законные интересы …

Вместе с тем представляется, что частный интерес вполне может быть ограничен публичным в силу преобладания всей объединенной совокупности определенных интересов над одним частным. Интерпретацию подобного ограничения индивидуального (частного) интереса публичным – выражается понятием «социальная справедливость».

В 1914 г. В. М. Хвостов проводил исследование публичного и частного интереса в праве. К публичному интересу ученый относил категорию важных для всего государства интересов, которые «оно присваивает себе», несмотря на то, что отдельные частные лица выигрывают для себя благо в процессе удовлетворения таких интересов государством. А к частным интересам отнес достояние отдельных частных лиц, акцентировав внимание на том, что отдельные частные интересы могут возникнуть и у государства, могущего в подобных отношениях принимать статус частного лица. Каждая из категорий интереса обслуживается соответствующими нормами права, составляющими отрасли публичного и частного права[26]. При этом стоит согласится с подходом О. Ю. Бакаевой и Н. А. Погодиной, указавших, что, как публичные, так и частные интересы могут быть реализованы исключительно сообща, поскольку указанные потребности объективно не могут быть удовлетворены в индивидуальном порядке[27].

Публичный интерес характеризуется как потребность всего общества или значительной его части. С точки зрения Маслакова А. В. предметом публичного интереса служит благо, необходимое или желательное для полноценного функционирования и развития общества, отдельных социальных групп. Недопустимо в качестве публичных интересов признавать интересы социальных общностей и корпоративные интересы, противоречащие фундаментальным общественным ценностям, особенно когда их реализация приводит к нарушению законных интересов остального общества или значительной его части[28].

Понятие «благо» используется в контексте положительного эффекта, полученного в результате обеспечения потребностей для всего общества. При этом дать четкое понимание «блага» не представляется возможным, так как любой положительный результат для общества – приобретение необходимой продукции либо использование любых результатов выполненных работ или оказанных услуг является по своей сути благом.

Развивая данное направление А. Ю. Ломаев указывает, что публичный интерес соответствует потребностям, целям всего общества или значительной его части. При этом носитель такого интереса не может быть персонифицирован, так как им может быть гражданин, группа граждан, общество в целом, государство[29]. А. Д. Селюков, в свою очередь, поясняет, что «само государство есть орудие саморазвития общества, поэтому все, что оно осуществляет, должно быть направлено на обеспечение интересов общества, на его развитие»[30].

Е. В. Токарева, понимая «публичный интерес» как оценочную категорию, определяемую подвижностью границ между сферами жизнедеятельности общества и государства между публичным и частным, рассматривает ее как универсальное правовое явление, предполагающее возможность как расширительного, так и ограничительного толкования, предусматривающее, вместе с тем, необходимость учета и нравственных ориентиров в понимании права, присущих естественно-правовому подходу[31].

Современная правовая доктрина рассматривает публичный интерес как признанный государством и обеспеченный правом интерес социальной общности, результат удовлетворения которого служит условием и гарантией существования и развития общности[32].

Следовательно, публичный интерес это не просто сумма, полученная путем сложения каждого отдельно взятого частного интереса, а комплексное соотношение частных интересов, интересов различных групп, а также государственного интереса.

Конституция Российской Федерации (далее – Конституция РФ) предусматривает и закрепляет наличие публичных (ст. 1–16, 57, 58, 59 и др.) и частных интересов (ст. ст. 30, 36, 37, 45, 55 и др.)[33]. Нормы Конституции РФ свидетельствуют, что государственный интерес рассматривается, как разновидность публичного интереса, локализованного интересами группы людей (народа или народов), занимающих определенную территорию. Указанное свидетельствует, что понятие публичный и государственный интерес не тождественные. Например, публичный интерес можем отождествлять со свободой перемещения по территории Российской Федерации, однако соблюдение государственного интереса позволяет установить закрытые административно-территориальные образования или режим земель приграничных территорий.