Федеральное законотворчество в России

§ 4. Уникальный опыт законотворчества Петра I

За прошедшие после принятия Соборного уложения 1649 года десятилетия было принято множество противоречащих друг другу и нормам Уложения указов, манифестов и уставов. Петр I не успел при жизни издать свой свод законов уже Российской Империи, общепризнанный статус которой был обеспечен к 1721 году именно им.

И это вполне объяснимо, так как петровские государственные реформы ломали старые и формировали новые для России политические, социальные, культурные, экономические, правовые, чиновные и образовательные традиции. В период его правления (не считая начального этапа – Азовской военной кампании 1696–1700 годов) закладывались законодательные основы принципиально иной правовой системы просвещенного абсолютизма, приходящей на смену изжившим себя в Европе и России феодальным отношениям.

Из многих исторических источников известно, что в своих поездках по европейским странам молодой русский царь «с великим усердием» обучался не только ремеслам, но и различным точным и гуманитарным наукам, в том числе философии и праву. Общеизвестно также, что после своих европейских «стажировок» Петр привез в Россию обширную библиотеку научных трудов и трактатов по многим отраслям знаний, в том числе около 600 книг по римскому и западноевропейскому праву.

Петр Великий был первым, кто реализовал и законодательно оформил концептуально осмысленные преобразования во всех сферах жизни российского общества, наполнив их собственным пониманием философской теории «общего блага» и объективной необходимости укрепить и «цивилизовать» российское государство, которое к 1721 году он поднял до международно признанного статуса Российской империи.

При Петре I (по разным источникам) было издано от трех до десяти тысяч разнообразных указов, регламентов, уложений, уставов, табелей и законов, большинство из которых царь полностью либо частично писал собственноручно или, гораздо реже, лично надиктовывал. Знал Петр и правила западноевропейского законотворчества и юридической техники, но часто самолично менял их, «адаптируя» к практическим задачам и русским реалиям, или устанавливал новые собственные правила. Учитывая, однако, что русской грамоте и письму в детстве царь обучался плохо, тексты указов и других законов писались им обыденным «штилем» и разговорным языком, зачастую с грамматическими и орфографическими ошибками.

Сравнивая Петровское законодательство с более ранними правовыми актами, Е. А. Желонкина отмечает, что оно отличалось меньшей казуистикой, значительной степенью обобщений, четкой логикой и последовательностью, демонстрируя более высокий уровень законодательной техники. Вместе с тем в законотворчестве Петра отражалась его любовь ко всему «западному» (прежде всего немецкому, голландскому и шведскому), когда без особой надобности многие правовые акты были «засорены» им массой иностранных слов, преимущественно германизмов.

При столь обширном объеме законодательной деятельности Петра I упомянем здесь лишь наиболее важные примеры государственных реформ, демонстрирующие знание первым императором России основ права и навыки юридической техники в виде задуманных, инициированных и в значительной мере написанных им лично многочисленных правовых актов, законодательно оформивших все эти реформы.

Для лучшей управляемости обширным государством Петр своим указом от 29 декабря 1708 года поделил его территорию на восемь губерний, губернии – на 47 провинций, а провинции – на уезды. Были созданы Азовская, Архангелогородская, Ингерманландская (позднее переименованная в Санкт-Петербургскую), Казанская, Киевская, Московская, Смоленская и Сибирская губернии. Во главе губернии стоял назначаемый царем губернатор, а в Санкт-Петербургской и Азовской губерниях – генерал-губернатор. Губернатору подчинялись вице-губернатор и четыре помощника по отраслям управления. Исполнительным органом стала губернская канцелярия, которая являлась основным административным, финансовым и судебным органом в соответствующем регионе страны.

В 1719 году Петр провел вторую реформу государственно-территориального устройства. Губернии были разделены на 45 провинций. Каждая провинция управлялась отдельно от губернии и подчинялась центру. Во главе провинции стоял воевода, в помощь которому давались земский секретарь и надзиратель сборов налога. Воевода обладал широким кругом полномочий в административной, финансовой, полицейской и судебной областях. Губернии объединили на своих территориях суд и вооруженные силы, то есть стали военными и судебными округами.

Наряду с реформированием внутригубернского управления Петр осуществил ряд изменений и на уровне самих губерний. Так, Указом от 28 июля 1713 года создавалась Рижская губерния, к которой отходила часть упразднявшейся Смоленской. Указами от 26 января 1714 года и 22 ноября 1717 года из состава Казанской губернии выделялись в качестве самостоятельных губерний Нижегородская и Астраханская. В 1725-м в результате преобразования из Азовской губернии появилась Воронежская губерния.

После победы в двадцатилетней Северной войне Россия, по Ништадтскому миру 30 августа 1721 года, возвратила себе выход к Балтийскому морю (утраченный по условиям Столбовского мирного договора со Шведским королевством от 27 февраля 1617 года), присоединила себе территорию Ингрии и часть Карелии, получила Эстляндию с островами и Лифляндию, а также установила протекторат над Курляндией.

За счет возвращенных и присоединенных территорий были расширены границы Санкт-Петербургской губернии и образована новая Ревельская губерния. К 1725 году Российская империя состояла из 11 губерний и 47 провинций, а сложившаяся при Петре трехуровневая система административно-территориального деления (губерния – провинция – уезд) просуществовала до губернской реформы Екатерины II 1775 года.

В период всего своего царствования Петр I осуществлял перманентные реформы как центрального, так и местного управления, целью которых была централизация власти и оптимизация системы и функций аппарата «внутреннего управления» в интересах укрепления государства и формирования абсолютной власти монарха.

Так, царским Указом от 22 февраля 1711 года[3] вместо архаичной Боярской думы был учрежден Правительствующий Сенат из девяти человек, которых назначал сам Петр. Сенат занимался вопросами комплектования армии, развитием торговли и промышленности, контролировал финансы. Позже, в 1722 году, уже для контроля за обюрократившимся за десять лет Сенатом слабеющий Петр I ввел должность генерал-прокурора, который подчинялся только императору. Первым генерал-прокурором был назначен П. И. Ягужинский.

Кроме того, при Сенате была образована специальная прокурорская контора и введены должности обер-прокурора и прокуроров во всех центральных учреждениях, а позже к ним добавились коллежские и судебные прокуроры, которые подчинялись непосредственно генерал-прокурору.

В 1712 году по шведскому образцу вместо многочисленных приказов Петром создаются 12 коллегий (коллегиальных органов управления), функции которых были четко разграничены, равно как и обязанности их должностных лиц.

Внешними сношениями стала заниматься Коллегия чужестранных (иностранных) дел; управлением флотом и сухопутной армией – Адмиралтейская и Воинская коллегии; судебная сфера отошла к Юстиц-коллегии; доходами государевой казны ведала Камер-коллегия, расходами – Штатс-контор-коллегия, а контролем за сбором и расходованием казенных средств – Ревизион-коллегия. Торговлей и промышленностью руководили Коммерц-коллегия, Берг-коллегия и Мануфактур-коллегия.

Целью коллежской реформы стала объективно назревшая оптимизация работы органов управления. Некоторые из коллегий Петр сформировал на основе нескольких бывших приказов. Например, Юстиц-коллегия объединила семь ранее существовавших самостоятельных приказов. Каждая коллегия действовала на основании своего регламента, утверждаемого лично царем, и состояла из президента, вице-президента, четырех советников, четырех асессоров и других чиновников. К концу жизни Петра количество коллегий увеличилось до 17.

Итогом этих преобразований стало создание к 20-м годам XVIII века, по сложившемуся тогда европейскому образцу, «регулярно-бюрократической» (коллежской) системы государственного управления. Эта система органов послужила прообразом того, что теоретики государственного управления позже назовут «функциональной» моделью системы и организации деятельности органов исполнительной власти. Коллежская система внутреннего государственного управления, введенная Петром I, просуществовала почти сто лет и была реорганизована Александром I только в 1802 году.

Для Петровской эпохи было характерно усиление государственного вмешательства практически во всю организацию жизни и даже в сложившийся за предыдущие века традиционный быт народа. Важную роль в регулировании отношений государства с простыми людьми на Руси всегда выполнял чиновничий аппарат, на все ключевые должности которого в центре и на местах традиционно назначались представители дворянства.

В отличие от европейской муниципальной практики, система городского управления в России реорганизовывалась исходя не из интересов горожан, а в первую очередь из потребностей государства. Так, петровским Указом от 10 марта 1702 года были упразднены губные старосты как выборные должностные лица из местного дворянства, а само губное самоуправление было ликвидировано. В каждом уезде формировались на выборной основе дворянские советы, действовавшие под руководством воевод.

В целях обеспечения контроля и борьбы со злоупотреблениями чиновников в 1711 году Петр I издал указ о фискалах, которые должны были «тайно проведывать, доносить и обличать» злоупотребления всех должностных лиц, защищать интересы государственной казны, вести борьбу с преступностью. При Сенате была учреждена должность обер-фискала, с 1723 года переименованная в должность генерал-фискала.

Служба фискалов с 1722 года была подчинена генерал-прокурору. При этом к полномочиям генерал-прокурора были отнесены и задачи надзора за Сенатом, который из девяти ближайших соратников Петра I в 1711 году разросся до громоздкого бюрократического учреждения. Таким образом, роль Сената в новом механизме государственного управления в последние годы жизни императора была резко ограничена.

Учитывая, что главной опорой русской самодержавной монархии были боярство и дворянство, Указом Петра I от 20 января 1720 года было введено обязательное (а практически – принудительное) обучение для детей из этих привилегированных сословий, опираясь на которые, Петр I осуществлял задуманные им реформы. Для консолидации аристократии царь ликвидировал деление господствующего класса на различные конкурирующие между собой группы элит и сформировал лишь одно высшее сословие – дворянство. Однако дворяне испытывали традиционное предубеждение против скучной службы в канцеляриях и конторах, считая ее уделом «низкородных» дьяков и подьячих. Поэтому не прошедшим обучение и не сдавшим экзамен Петр даже повелел запрещать жениться.

Самым важным событием в реализации многолетней петровской реформы государственной службы стало утверждение в 1722 году «Табели о рангах всех чинов воинских, статских и придворных, которые в каком классе чины» («Табели о рангах»). Личным решением Петра «государева служба» (гражданская и военная) не только устанавливалась как обязанность для всех дворян, но и разрешалась как возможность продвижения в обществе для «подлого люда». «Служба» в Петровской России становилась единственным реальным способом получения государственного чина для представителей низших сословий.

На основании «Табели о рангах» все должности делились на военные (гвардейские, сухопутные, артиллерийские и морские), статские и придворные, а каждая группа должностей составляла иерархию из 14 классов (рангов, где I – высший). Например, «Табель о рангах» статской службы включала иерархию классов гражданских чинов от I класса – канцлера до XIV класса – коллежского регистратора.

По замыслу Петра, гражданским чинам каждого класса в «Табели о рангах» соответствовали чины военные: от генералиссимуса/фельдмаршала (I класс) до прапорщика (XIV класс). С многочисленными изменениями и дополнениями «Табель о рангах» просуществовала в России двести лет и утратила свою силу только после Октябрьской революции 1917 года и прихода к власти в России большевиков.

Создавая новый государственный аппарат, Петр I столкнулся с проблемой подготовки «служащих», ставших в России новой социальной группой – чиновничеством. Поэтому и начала общегосударственного юридического образования также заложил Петр I, который, стремясь поднять уровень «научной образованности» в стране, решал задачу повышения качества как общеобразовательной подготовки чиновников, так и знания ими основ права, делопроизводства и юридической техники составления официальных документов.

Например, первые кардинальные изменения в делопроизводстве произошли еще в 1700 году, когда по петровскому указу «столбцовая» форма документов и правовых актов (свитки) была заменена уже прижившейся в Западной Европе «тетрадной» (сшиваемой в книги) формой исполнения и хранения документов и законов. Этому преобразованию предшествовало введение молодым царем в 1699 году в России «гербовой» бумаги, продаваемой отдельными листами. Отныне, с появлением гербовой бумаги, на ней надобно было, например, писать все челобитные (прошения) и важнейшие официальные документы.

Именно при Петре – впервые в истории российской государственной бюрократии – не только изменения в системе государственных учреждений, но и правила работы их служащих с документами начали устанавливать законодательно. Для этого 28 февраля 1720 года был издан (в значительной его части самолично подготовленный Петром) «Генеральный регламент или Устав, по которому государственные коллегии, також и все оных принадлежащих к ним канцелярий и контор служители, не токмо во внешних и внутренних учреждениях, но и во отправление своего чина, подданнейше поступать имеют».

Этот законодательный акт стал первым в России уставом государственной гражданской службы в новых органах государственного управления – коллегиях, где основным был установлен коллегиальный способ принятия решений (сообразно их названию). «Генеральный регламент» состоял из 56 разделов, значительная часть которых была посвящена порядку обсуждения дел в коллегиях, взаимоотношениям коллегий с Сенатом и местными органами власти, установлению штатов и описанию должностных обязанностей чиновников по рангам службы. В части организации и порядка работы коллегий «Генеральный регламент» утратил свою силу только в связи с «министерской реформой» Александра I в 1802 году.

«Генеральный регламент» стал также основополагающим законодательным актом, определившим «коллежскую» систему государственного делопроизводства и юридической техники в Российской империи вплоть до революции 1917 года. Так, в «Генеральном регламенте» впервые формулировались общие требования к составлению документов и их основным реквизитам. Например, при документировании заседания необходимо было указывать его дату, перечень присутствующих, обсуждаемые вопросы и отражать принятые решения.

Также Петр I ввел практику использования такого приема законотворческой техники, как отсылка, когда преамбулы его законов стали выполнять информационную (разъяснительную) функцию по отношению к нормативной части правового акта для сокращения длинных и сложносочиненных текстов конкретных статей.

В период царствования Петра I можно найти и примеры правового регулирования законодательного процесса. Так, глава IV «Генерального регламента» имела заголовок «О исполнении указов» и содержала нормы, которыми регулировался порядок исполнения императорских и сенатских указов в государственных коллегиях.

Различались две основные формы таких указов – «письменные» и «словесные». Письменные указы, в отличие от устных, издавались по наиболее важным «государственным вопросам». Генеральным регламентом был установлен и предельный срок исполнения письменных указов – «не более недели времени, ежели скорее нельзя».

«Генеральный регламент» впервые на уровне закона установил в России обязательность обучения государственных (канцелярских) служащих. Во исполнение этого нового правила Петр I своим Указом от 10 ноября 1721 года повелел создать школу при Сенате в целях профессиональной подготовки подьячих для работы в аппарате Сената и в коллегиях. В этой школе будущие чиновники изучали арифметику, письмоводство, а также основные нормативные документы.

А давно вынашиваемую идею о создании Российской академии наук Петр смог осуществить только за год до своей смерти. Указом Сенату от 28 января (8 февраля) 1724 года уже тяжело больной император повелел учредить Петербургскую Академию наук и художеств, а также в ее составе Санкт-Петербургский академический университет с философским, медицинским и юридическим факультетами. Для обучения юриспруденции, которая называлась «искусством права», на юридическом факультете университета планировалось изучение естественного права, римского публичного и частного права, политики и этики (нравоучения).

Практически реализовать эти намерения быстро слабеющий здоровьем Петр не успел, поэтому осуществила решения мужа Екатерина I, издав уже после его кончины, последовавшей 28 января 1725 года, свои именные указы от 23 февраля 1725 года «О приглашении ученых людей в Российскую академию наук и о выдаче желающим ехать в Россию нужных пособий» (с поручением исполнения последнего российскому послу князю А. Б. Куракину) и от 7 декабря 1725 года: «Об открытии предположенной к учреждению императором Петром Великим Академии наук и о назначении в оную президентом лейб-медика Лаврентия Блюментроста».

Заботясь о соответствии деятельности российской Академии мировому уровню, Петр I при жизни, а потом Екатерина I лично пригласили в нее ведущих иностранных ученых. В первом составе Академии наук были математики Якоб Герман, Николай и Даниил Бернулли, Христиан Гольдбах, физик Георг Бюльфингер, астроном и географ Жозеф Делиль, историк Г. Ф. Миллер. В 1727 году членом Академии стал выдающийся ученый-физик Леонард Эйлер. Однако найти «достойных» иностранных профессоров (при отсутствии тогда еще русской профессуры) для преподавания необходимых дисциплин на юридическом и двух других факультетах Академического университета тогда не удалось, поэтому его практическая деятельность началась позже.

Как известно, петровские государственные и законодательные реформы остались незавершенными. Они были достаточно противоречивыми, проводились Петром жесткими авторитарными методами и в значительной мере определялись его личным субъективным пониманием задачи достижения «общественного блага», основанном на «камеральных» идеях европейских и русских философов того времени[4].

§ 5. Период «профессионализации» правил законотворчества в Российской империи

Одним из важных итогов реформ Петра I по кардинальному переустройству «на европейский лад» государства российского, учитывая его личное «законотворчество» и усердие в правовом оформлении этих преобразований, стало осознание первым императором России и его наследниками важности как общего, так и юридического образования, особенно для подготовки грамотных и высокопрофессиональных военных и гражданских государственных служащих.

По еще прижизненному наказу Петра I своим наследникам указом императрицы Анны Иоанновны от 29 июля 1731 года изучение юриспруденции было введено в военных кадетских корпусах. Юридическое образование будущих офицеров велось сначала по курсу лекций члена Академии наук обрусевшего немца или бельгийца (по разным источникам) Фридриха Генриха Штрубе де Пьермонта (1704–1776), а позже по первому русскому учебнику права Владимира Трофимовича Золотницкого (1741–1797) «Сокращение естественного права, выбранное из разных авторов для пользы Российского общества Владимиром Золотницким», изданному в 1764 году в Санкт-Петербурге. Оба труда были написаны на основе европейской правовой доктрины рецепции римского права и не учитывали реальной практики отечественной юриспруденции.

Высшее юридическое образование в России ведет свой отсчет с 1755 года, когда в период правления дочери Петра – императрицы Елизаветы Петровны – профессиональных квалифицированных юристов начали готовить в Императорском Московском университете – первом государственном высшем учебном заведении в России, образованном Указом Елизаветы Петровны от 24 января (4 февраля) 1755 года. В состав Университета при его создании входили три факультета: философский, медицинский и юридический.