Современная теория правовых режимов: теоретический и отраслевой подходы

Введение

Теория правовых режимов недостаточно исследована. Анализ использования термина «правовой режим» в публикациях ученых-юристов, в том числе диссертационного и монографического характера, показывает, что он употребляется не всегда уместно, хотя по содержанию многие такие исследования вполне укладываются в рамки традиционных категорий способов, методов, типов и иных характеристик правового регулирования.

Изучение работ зарубежных авторов показывает, что понятие «правовой режим» преимущественно используется применительно к определенным объектам, в рамках действия конкретного правового института. Применительно к заявленной теме исследования следует подчеркнуть, что зарубежная теория и практика требует научного осмысления и соответствующей адаптации к условиям российской правовой жизни, правовой идеологии, традициям и т. д., так как при прямом заимствовании и распространении зарубежных моделей по ряду субъективных и объективных причин есть риск низкой их эффективности в российской правовой системе.

В отечественном правоведении имеются серьезные научные достижения в области теории правовых режимов как с позиций общей теории права, так и на отраслевом уровне. С. С. Алексеев одним из первых обратил внимание на категорию «правовой режим» и положил начало ее общетеоретическому исследованию, в его работах обнаруживаются истоки понимания правового режима, выходящие за рамки комплексов правовых средств. Такое понимание с учетом сущностных характеристик можно именовать реалистическим или функциональным.

Потребность в продолжении научных исследований в области теории и практики правовых режимов обусловлена как минимум следующими обстоятельствами:

● во-первых, в современной юридической науке понятие «правовой режим» традиционно употребляется при обозначении различного рода закономерностей правового регулирования лишь на нормативном уровне. При таком рассмотрении правового режима возникает вопрос о необходимости такого понятия, которое, по существу, дублирует иные параметры правового регулирования. Именно поэтому правовой режим, являясь функциональной характеристикой права, должен отражать то, как действует право в условиях тех или иных обстоятельств, какой реальный правовой климат создает в конкретных областях общественных отношений. Иными словами, понятие «правовой режим» должно отражать реальное состояние правовой жизни и приемы, средства, способы, методы, с помощью которых достигается тот или иной результат нормативного воздействия на общественные отношения;

● во-вторых, особое внимание должно уделяться правовому режиму как познавательному средству, способному охарактеризовать реальное состояние правовой жизни в сравнении с состояниями аналогичных сегментов в других регионах, других государствах (сравнительно-правовой аспект). Лишь в этом случае категория правового режима способна выступить средством совершенствования той или иной области правовой жизни, средством правовой политики;

● в-третьих, отраслевой подход в изучении категории «правовой режим» (например, правовой режим государственной пошлины, правовой режим муниципального имущества, правовой режим морских пространств Латвии и т. д.) должен опираться на общие сущностные и содержательные характеристики этого понятия, разрабатываемые главным образом в рамках общей теории права.

Получение гранта Российского гуманитарного научного фонда (проект № 15-33-01354 «Оценка правовых режимов: реалистический подход») приблизило проведение 16 сент. 2016 г. в Сибирском федеральном университете всероссийской научно-практической конференции с международным участием «Оценка правовых режимов: подходы и методы», в рамках которой были рассмотрены теоретические и методологические проблемы оценки состояния правовых режимов, в том числе на отраслевом, межотраслевом и институциональном уровнях. Многие идеи этого научного форума легли в основу настоящей монографии.

Глава 1

Доктринальные основания понятия и сущности правового режима 1

Термин «правовой режим» широко используется в научной литературе и обозначает важную категорию общей теории права и отраслевых юридических наук. Он весьма богат по содержанию и употребляется в различных смыслах и контекстах, однако общим является то, что этот термин указывает на определенный порядок правового регулирования, который воплощается в комплексе правовых средств, направленных на достижение правовых целей.

Целостного представления о категории «правовой режим» в настоящее время не получено в силу следующих причин:

● в юридической литературе отсутствует единство мнений в отношении общетеоретической сущности правовых режимов;

● данная категория сравнительно недавно стала широко использоваться в различных отраслях права за пределами рамок административного управления и ведомственного нормотворчества;

● термин «правовой режим» относительно свободно и часто неоправданно используется законодателями в различных нормативно-правовых актах.

В итоге, несмотря на многообразие значений категории «правовой режим», в юридической литературе она пока не получила полного освещения и в основном используется в различных отраслях права, как правило, применительно к характеристике объектов правового регулирования2.

Например, можно встретить такие определения правового режима применительно к объектам правового регулирования: «правовой режим информации – это характеристика такого объекта правоотношений, как информация, вытекающая из ее нематериальной природы»3.

Обозначенная проблема усугубляется еще и тем, что даже в рамках узкоотраслевых исследований понятие правового режима часто используется как «обиходное», уже известное и не нуждающееся в уточнении, а правовой режим нередко упоминается только в названии работы. В результате растет количество научных трудов, в которых данное понятие употребляется применительно к объектам правового регулирования (особенно в отраслях права), видам деятельности, субъектам права и пр. подчас относительно свободно и часто неоправданно, без учета предназначения и истинной сущности рассматриваемой категории в системе правового регулирования4.

Наряду с изложенным широкое распространение категория «правовой режим» получила и в законодательстве. Так, Таможенный кодекс Таможенного союза оперирует такими понятиями, как режим наиболее благоприятствуемой нации, режим зоны таможенного контроля, режим экспорта и другие.

Имеют место и такие случаи, когда словосочетание «правовой режим» редко встречается в нормативно-правовых актах, но отраслевая наука и учебная дисциплина активно использует данный термин.

Примером может служить наука и учебная дисциплина «Земельное право», где часто встречаются такие понятия, как «правовой режим земель сельскохозяйственного назначения», «правовой режим земель населенных пунктов», «правовой режим земель особо охраняемых территорий и объектов» и другие, в то время как законодатель использует их не так часто5. С нашей точки зрения, в данном случае можно говорить об оправданном использовании изучаемой категории, поскольку правовые средства, гарантии и принципы в рамках правового регулирования данной группы отношений, объединяясь, формируют именно правовой режим6.

Конституционный Суд Российской Федерации в своих постановлениях и определениях также широко использует термин «правовой режим», причем и в тех случаях, когда исследуемый судом нормативный материал не содержит данного словосочетания.

Например, определение Конституционного Суда Российской Федерации от 11 мая 2012 г. № 836-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Шатобы Александра Борисовича на нарушение его конституционных прав положениями пункта 3 статьи 15 Федерального закона «О безопасности дорожного движения»7 указывает, что отнесение транспортных средств к источникам повышенной опасности обусловливает необходимость установления для них особого правового режима в целом и специальных правил их допуска к эксплуатации в частности.

Кроме того, в правовых актах Конституционного Суда Российской Федерации применительно к характеристике правовых режимов можно встретить такие словосочетания, как «конституционно-правовой режим применения норм права»8, «особый правовой режим приобретения, осуществления и прекращения статуса судьи»9, «единый режим административной ответственности»10 и другие.

Таким образом, правовой режим – многозначное, межотраслевое и междисциплинарное понятие, правомерно используемое в различных областях научного знания и текстах нормативно-правовых актов, которое прочно вошло в юридическую терминологию и общественно-политический лексикон для обозначения различных правовых состояний в общей теории права и административном, земельном, экологическом праве и ряде других отраслей юридической науки.

Как точно отмечает Ю. А. Кудрявцев, «многозначность понятия «режим» свидетельствует о его междисциплинарности, о том, что оно используется в различных областях научного знания. В наибольшей же степени оно применяется в политико-правовых исследованиях, так как позволяет гораздо глубже и полнее раскрыть состояние современного общества, характер происходящих в нем перемен»11.

В то же время понятие правового режима остается одним из наименее изученных и наиболее сложных в правоведении, представляя обширное поле для научных дискуссий о его универсальности, сущности и предназначении.

Думается, данная ситуация является парадоксальной.

Таким образом, в целях преодоления узкоотраслевого понимания правовых режимов (по сути, сведения их к определению объектов права) и нередко произвольного использования этого термина в текстах нормативно-правовых актов и научных исследованиях существует объективная необходимость постановки проблемы изучения правовых режимов как фундаментального общетеоретического направления.

С нашей точки зрения, в целях унификации представлений о сущности правового режима целесообразно вначале обратиться к первоначальному смыслу слова «режим», что даст возможность вывести логичное определение этого термина и позволит оценить обоснованность его использования в науке и законодательстве (с фр. «régime» – диета, строй, уклад; власть, система; с лат. «regimen» – управление, командование, начальствование, заведование, руководство).

Обращение к опыту других наук может способствовать комплексному пониманию категории «правовой режим». Так, в экономической науке под режимом рабочего времени понимается распределение времени работы в пределах суток или другого календарного периода; под валютным режимом – порядок обращения и использования иностранной валюты на территории государства; под национальным режимом – режим, дающий возможность иностранным гражданам при совершении внешнеторговых операций пользоваться правами граждан данного государства (режим торговли, порядок оформления сделок и т. д.).

Политология, оперируя понятием режима политического, под последним понимает тип, формы и методы осуществления политической власти, принципы организации ветвей и конкретных институтов власти. Понятие раскрывает динамический, функциональный характер политической системы. Качественными характеристиками политического режима являются: объем прав и свобод человека, методы осуществления государственной власти, характер взаимоотношений между государством и обществом, наличие или отсутствие возможностей общества влиять на принятие политических решений, способы формирования политических институтов, методы выработки политических решений12.

Исходя из изложенного можно определить следующие смысловые значения понятия «режим»:

а) государственный строй, совокупность, средств, методов и способов осуществления власти, характеризующая политическую обстановку в стране13;

б) точно установленный распорядок жизни (труда, отдыха и т. д.);

в) система правил, мероприятий, необходимых для той или иной цели (режим безопасности на производстве)14.

Главное назначение режимов вообще (пока безотносительно к режиму правовому) состоит в обеспечении с помощью различных средств, методов и способов определенного социального или технического порядка (распорядка).

Для более полного осмысления понятия «правовой режим» обратимся к историографии рассматриваемого термина.

Примечательно, что возникло понятие «правовой режим» еще в древние века. Так, А. В. Игнатенко отмечает, что уже в трудах Аристотеля, Платона, Панетия, Полибия, Лукреция, Цицерона, в их учениях о трёх основных государственных формах (монархии, аристократии, демократии), о развитии этой эволюционной цепи и отклонениях от «правильных» форм (тирания, олигархия, охлократия) можно найти зачатки представлений о явлениях, составляющих политический режим15.

Эволюция подходов к исследуемому понятию наблюдается в трудах Т. Мора, Т. Кампанеллы, Г. Бабефа16 и связана с идеей утверждения нового режима государственного управления – режима диктатуры трудового народа.

Теории и концепции правовых режимов разрабатывались также в учении о праве войны и мира Г. Гроция17, теории государства Т. Гоббса18, теории разделения властей Ш. Монтескье19, теории общественного договора Ж.-Ж. Руссо20, учении о праве И. Канта21, философии права Г. В. Ф. Гегеля22, учениях о пределах государственной деятельности В. Гумбольдта23, о «борьбе за право» Р. Иеринга24, о социальном преобразовании права и государства Л. Дюги25, о конституции и суверенитете государства К. Шмита26, институциональной теории публичного права М. Ориу27 и т. д., где категория «правовой режим» рассматривалась в контексте эволюции государства и права.

Правовой режим детально исследован в работах Л. Дюги о подчинении Франции правовому режиму. По его мнению, «государство, издавшее закон, обязано уважать этот закон. Оно может его видоизменить или отменить, но пока он существует, оно может совершать акты принуждения, административные и юрисдикционные действия лишь в пределах, установленных этим законом». Автор выделял положения иностранцев; членов царствовавших во Франции семей; полицейские меры, имеющие целью помешать распространению эпидемий; различные запрещенные промыслы и промыслы, требующие государственной концессии, и другие28.

В отечественной науке концептуальное осмысление категории «правовой режим» прослеживается в трудах С. А. Муромцева29, Л. И. Петражицкого30, Н. М. Коркунова31, Г. Ф. Шершеневича32.

Примечательно, что и в законодательстве России после убийства народовольцами Александра II режимы охраны как формы исключительного положения впервые было закреплены Положением «О мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия», утвержденном 14 августа 1881 г.33

Таким образом, исторический срез свидетельствует, что категория «правовой режим» получила первоначальное развитие в государствоведении, и лишь позднее стала объектом научного исследования теории права.

В советской юридической литературе 50-х годов ХХ века названная категория использовалась исключительно для характеристики законности. Так, Н. Г. Александров и С. Г. Березовская определяли советскую законность не просто как исполнение законов, а как особый режим, характеризующийся неуклонным соблюдением законов34, что впоследствии привело к фактическому отождествлению советской законности и правового режима35.

В трудах И. С. Самощенко это было подвергнуто критике: «правовой режим» – это правопорядок; определять законность как правовой режим – значит терминологически отождествлять её с правопорядком»36. В качестве аргумента также приводилось высказывание В. И. Ленина, который употреблял термин «правовой режим» именно в смысле правопорядка37, а потому говорил о законности, как об отличном от него явлении. Только в 60-е гг. XX в. в работах, посвященных теме правового регулирования, получает развитие и понятие «правовой режим» в контексте сочетания типов правового регулирования38.

В современном своем значении изучение в юридической литературе проблематики правовых режимов совпало по времени с началом периода правового реформирования на рубеже 90-х гг. ХХ в., в основе которого был заявлен переход к новому качеству правового регулирования. Первоначально речь шла о поиске специальных механизмов, способных в рамках законодательного (в противовес подзаконному, ведомственному) регулирования обеспечить решение насущных проблем, стабилизировать социально-экономические процессы, ограничить влияние негативных факторов как субъективного, так и объективного характера. Именно в это время в качестве специально организованного механизма, способного к самостоятельному решению поставленных перед ним задач, отличающегося стабильностью и в то же время динамичностью, возможностью своевременно реагировать на отклонения в социальной ситуации и предотвращать сбои в правовом регулировании, был предложен правовой режим.

Необходимо отметить, что относительно определения правового режима в настоящее время существует несколько основных подходов. Согласно первому из них правовой режим определяется как «социальный режим некоторого объекта, закрепленный правовыми нормами и обеспеченный совокупностью юридических средств»39. Полагаем, что недостатками данного подхода следует признать использование слова «режим» в качестве определяющего и некоторую нечеткость в самом определении. Однако в данном определении содержится указание на социально-правовой характер и структурные элементы правового режима (нормы права и другие «юридические средства»), которое позволяет сразу же отграничить правовой режим от ряда других общетеоретических категорий, сводимых лишь к совокупности правовых норм. Тем самым правовой режим выступает особой юридической категорией, специфическим средством правового регулирования, объединяющим в себе правовой инструментарий в комплексе.

Приведенное определение правового режима как совокупности юридических средств справедливо и для «режима правового регулирования» (термин С. С. Алексеева), под которым данный автор понимает «особую систему регулятивного воздействия, характеризующуюся специфическими способами регулирования – особым порядком возникновения и формирования содержания прав и обязанностей, их осуществления, спецификой санкций, способов реализации, а также действием единых принципов, общих положений»40. В этом случае наблюдается более глубокий анализ проблемы, что проявляется, прежде всего, в обращении не только к структуре правового режима, но и особенностям его характера.

Заметим, что С. С. Алексеев предлагает еще одну характеристику правовых режимов, воспринятую другими учеными как традицию, основу которой составляет восприятие правового режима в качестве «порядка регулирования, выраженного в комплексе правовых средств, характеризующих особое сочетание взаимодействующих между собой дозволений, запретов, а также позитивных обязываний и создающих особую направленность регулирования»41. Такая характеристика составляет сущность второго подхода к определению правового режима, воспринятого и более поздними исследователями проблемы. Так, Б. Я. Бляхман определяет правовой режим как порядок регулирования, который выражен в комплексе правовых средств, характеризующих особое сочетание взаимодействующих между собой дозволений, запретов, а также позитивных обязываний и создающих особую напряженность регулирования42.

По нашему мнению, среди достоинств данного определения – удачное использование подходящего определяющего термина «порядок», а также – углубление в суть явления; в нем подчеркнуто сочетание в режиме императивного и диспозитивного методов как основных средств воздействия на субъектов права.

В то же время при таком подходе из поля зрения С. С. Алексеева уходит такой существенный материальный признак правового режима как степень его благоприятности (неблагоприятности) для субъектов права. При этом сам ученый признает, что «каждый правовой режим есть все же именно режим; следует принимать во внимание основные смысловые оттенки этого слова, в том числе и то, что правовой режим выражает степень жесткости юридического регулирования, наличие известных ограничений или льгот…»43.

В рамках второго подхода заслуживает также внимания позиция В. К. Бабаева, В. М. Баранова и В. И. Гоймана, по мнению которых, правовой режим – качественно целостная специфическая система средств, приемов, методов правового регулирования, которая выражается в особенностях нормативно-правовых отношений и индивидуальных предписаний, возникновения правоотношения, юридических последствий, способов обеспечения реализации требований права. Это такой порядок регулирования, который выражен в комплексе правовых средств, создающих особую направленность регулирования и характеризующих особое сочетание взаимодействующих между собой дозволений, запретов, а также позитивных обязываний44.

Данное определение, по нашему мнению, учитывает основные признаки правового режима, ориентировано на организационно-правовое и организационно-техническое обеспечение режимных требований. Однако, принимая во внимание его некоторую громоздкость, следует отметить, что при достаточно обширном анализе различных сторон проблемы позиция авторов нуждается в определенной корректировке.

Методологически близкой к изложенной позиции является и точка зрения Э. Ф. Шамсумовой, анализирующей «правовой режим» в широком смысле – как особый порядок законодательного урегулирования деятельности, действий или поведения физических и юридических лиц в различных сферах общественных отношений либо на определенных объектах, включающий в себя установление механизма обеспечения фактической реализации системы дозволений, стимулов, нормативов, гарантий, запретов, ограничений, обязываний, а также их компетентное исполнение и применение мер принуждения и привлечения виновных к ответственности; в узком смысле – это закрепленное в нормах права особое сочетание юридического инструментария (юридических средств), характеризующееся наличием определенных условий, конкретностью (определенностью) общественных отношений, относительностью к определенному объекту и преследующее благоприятную, полезную для общества и государства цель45.

Однако следует заметить, что данное определение, с нашей точки зрения, не лишено логических противоречий (например, использование через запятую синонимичных понятий «деятельность, действия, поведение»), неточностей (упоминание в определении только физических и юридических лиц фактически изымает из-под действия правовых режимов субъекты, не являющиеся юридическими лицами, – некоторые общественные объединения, филиалы и представительства юридических лиц и т. д.), разночтений (использование в одном ряду таких понятий, как «дозволения, стимулы, нормативы, гарантии, запреты, ограничения, обязывания», где понятие «норматив» объединяет в себе все остальные понятия) и некоторого другого.

Еще одним вариантом дефиниции правового режима в рамках названного подхода является предложенное А. П. Ситниковым его определение как «самостоятельного правового средства государства, используемого в целях обеспечения безопасности граждан и защиты конституционного строя, как специализированного порядка деятельности субъектов права, предназначенного для решения специфических задач или функционирования публично-властных субъектов в особых обстоятельствах46.

В данном случае ученый, раскрывая понятие правового режима, совершенно верно указывает на его инструментальную природу, цели и задачи. В то же время нельзя не заметить следующее: хотя автор прямо говорит, что дает определение именно общеправовой категории47, акцент в нем смещен все же в публично-правовую сферу.

В рамках третьего направления Л. А. Морозовой под правовым режимом понимается результат регулирующего воздействия на общественные отношения систем (определенного набора) юридических средств, присущих конкретной отрасли права и обеспечивающих нормальное функционирование данного комплекса общественных отношений48.

Сходную точку зрения высказывает и В. А. Горленко, который утверждает, что в правовой науке сложилось два основных подхода к исследуемому понятию. По его мнению, первая группа ученых полагает, что правовой режим есть результат государственного волеустановления и одновременно социальный порядок, сложившийся вследствие объективно существующих общественных отношений. Другие считают, что правовой режим – это порядок, специально установленный государством в целях регулятивного воздействия на поведение субъектов социальных отношений юридическими средствами и методами49.