Реализация активного избирательного права отдельными категориями граждан

1.1. Активное избирательное право и его реализация гражданами Российской Федерации

Демократия – это политический режим, в основе которого лежит метод коллективного принятия решений с равным воздействием участников на исход процесса4. В соответствии со ст. 1 Конституции РФ наше государство является демократическим. А единственным источником власти является многонациональный народ Российской Федерации, который может участвовать в управлении делами государства непосредственно или через своих представителей. «Представление о народе как исходном и конечном пункте демократической легитимации является базовым в понимании демократии»5. Однако принцип народовластия характеризует Российскую Федерацию не только как демократическое государство, но и как государство конституционное. Это проявляется прежде всего в том, что Конституция РФ содержит критерии позволяющие оценивать свободное осуществление народом власти, а также порядок формирования самостоятельных и независимых органов публичной власти, призванных обеспечивать в своей деятельности представительство и реализацию интересов народа.

Конституция РФ не раскрывает понятия «народ», «многонациональный народ», но анализ ее статей позволяет сделать вывод о том, что народ представляет собой совокупность равных граждан с гарантированными для всех правами и свободами. Поэтому можно говорить о том, что народовластие осуществляется народом путем волеизъявления граждан в форме всеобщего голосования (референдума) и в форме свободных выборов.

Право избирать своих представителей в органы государственной власти и органы местного самоуправления (активное избирательное право) и право быть избранным в эти органы (пассивное избирательное право) являются необходимой и существенной составной частью конституционного права граждан РФ. «Будучи элементом конституционного статуса избирателя, избирательные права являются в то же время и элементом публично-правового института выборов, в них отражается как личный интерес каждого конкретного избирателя, так и публичный интерес, реализующийся в объективных итогах выборов и формировании на этой основе органов публичной власти»6. Следовательно, государство обязано не только проводить демократические выборы, но и устанавливать нормативно-правовые и организационные механизмы, позволяющие реализовать политические права граждан и участвовать в управлении делами государства.

В рамках этого параграфа мы рассмотрим активное избирательное право, так как реализация этого права позволяет:

• конкретному гражданину, выступающему в качестве избирателя, отдать свой голос в поддержку того или иного кандидата;

• государству – обеспечить выражение воли многонационального народа РФ;

• обществу – соблюсти баланс законных интересов каждого гражданина;

• выборным органам народного представительства – получить необходимую демократическую легитимацию.

Таким образом, активное избирательное право, предусмотренное Конституцией РФ и федеральными законами, относится к основным правам и свободам гражданина, а также является важнейшим элементом его конституционного статуса.

Активное избирательное право базируется на конституционных принципах свободного и добровольного участия избирателей в выборах на основе всеобщего и равного избирательного права. Указанные конституционные принципы корреспондируют к избирательным стандартам, закрепленным в международных нормах:

• ст. 21 Всеобщей декларации прав человека7;

• ст. 25 Международного пакта о гражданских и политических правах8;

• ст. 3 Конвенции о защите прав человека и основных свобод9;

• ст. 3 Европейской хартии местного самоуправления10,

• ст. 1 Конвенции о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах – участниках СНГ11 и многих других.

Нормы указанных актов позволяют реализовать в полной мере не только право гражданина участвовать непосредственно в управлении страной, но и обеспечивать устойчивое развитие демократического государства. Всеобщее равное прямое избирательное право при тайном голосовании в совокупности со свободными, справедливыми, регулярными выборами, являются важнейшими принципами избирательного права, сформулированными международными организациями и воспринятыми всеми демократическими странами, обеспечивающими на конституционной основе политические права человека.

Основополагающие принципы избирательного права получили закрепление в федеральном законодательстве – в Федеральном законе от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ»12 (далее – Федеральный закон «Об основных гарантиях»). Принципы реализации гражданами избирательных прав имеют универсальное значение для всех видов выборов в Российской Федерации и должны неукоснительно обеспечиваться органами государственной и муниципальной власти. Более того, реализуя эти основные принципы, государство получает возможность:

• обеспечить и защитить электоральные права граждан;

• гарантировать демократический и легитимный процесс свободного, равноправного и основанного на Конституции РФ волеизъявления граждан;

• создавать условия для свободного осуществления гражданских, политических и иных прав.

Именно поэтому О. Е. Кутафин и Е. И. Козлова принципы избирательного права называют «ядром основных гарантий избирательных прав граждан»13. Признавая значимость всех принципов избирательного права, мы рассмотрим только те из них, которые оказывают воздействие на реализацию гражданами своего активного избирательного права.

Основополагающие принципы – всеобщее и равное избирательное право – означают, что каждый гражданин, достигший возраста 18 лет, имеет возможность без какой бы то ни было дискриминации и без необоснованных ограничений участвовать во всех выборах и референдумах путем голосования. Однако некоторые конституционалисты считают, что предусмотренный законодательством принцип всеобщности на практике реализуется не в полной мере, так как в них «участвуют далеко не все избиратели»14. Более того, О. Е. Кутафин рассуждая об отмене в 2006 г. «порога явки избирателей»15, подчеркивал, что минимальный порог явки усложняет избирательный процесс. Однако, выборы будут признаны состоявшимися «даже в том случае, если в день голосования на избирательный участок придет только одни человек»16. Анализируя выборы депутатов Государственной Думы РФ VII созыва, проходившие 18 сентября 2016 г., можно говорить о низкой явке избирателей – 47,8% (менее 50). Из 111 724 53417 зарегистрированных избирателей не участвовали в выборах 58 256 69518.

Выборы Президента РФ, как правило показывают более высокую явку избирателей. Не стали исключением и выборы, состоявшиеся 18 марта 2018 г. Явка избирателей составила – 67,47%. Из 109 008 428 зарегистрированных избирателей не участвовали в выборах 35 429 43619. Однако и этот показатель неучастия граждан в выборах мы считаем существенным.

Таким образом, принцип всеобщего избирательного права идеализирован, не является абсолютным и в реальности может быть достигнут лишь при такой политической системе, где участие в выборах является не правом, а обязанностью граждан. Кроме того, реализация данного принципа сопровождается определенными законодательными ограничениями, которые у ученых-конституционалистов получили название «избирательные цензы». В этой связи мы соглашаемся с мнением В. В. Макпакова, который характеризует всеобщее избирательное право как «максимум возможного и разумного, который на деле практически нигде не достигается»20.

Принцип равенства применительно к активному избирательному праву основан на ч. 1—2 ст. 6, ст. 19 Конституции РФ, ч. 1—2 ст. 3, ч. 1 ст. 5 Федерального закона «Об основных гарантиях». Данный принцип означает, что любое лицо, имеющее право голоса, независимо от своего социального положения, уровня дохода, пола, образования и иных оснований не имеет каких-либо преимуществ перед другими избирателями. Никакие основания не могут служить для дифференциации избирательных прав. Практика реализации активного избирательного права во многих демократических странах допускает введение определенных ограничений, если они преследуют законные цели и используемые для этого средства не являются несоразмерными. Анализируя практику Европейского Суда по правам человека21, допускающую ограничение избирательного права, Конституционный Суд РФ выработал свою правовую позицию. Конституционный Суд РФ считает, что законодатель, фиксируя избирательные права и устанавливая порядок проведения выборов, обязан соблюдать конституционные принципы. Поэтому «любая дифференциация правового регулирования, приводящая к различиям в правах и обязанностей субъектов избирательных правоотношений, допустима, если она объективно оправдана, обоснована и преследует конституционно значимые цели, а используемые для достижения этих целей правовые средства соразмерны»22.

Равенство на выборах в Российской Федерации обеспечивается определенными избирательными процедурами, при которых избиратель без какой-либо дискриминации может быть включен в списки только по одному избирательному участку и участвовать в голосовании только один раз. Каждому гражданину выдается одинаковое количество бюллетеней, а его волеизъявление имеет такое же значение, как и волеизъявление других граждан. Такое равенство носит формальный характер.

Необходимо отметить, что в теории избирательного права рассматривается еще и материальное равенство. Принцип материального равенства применяется только к выборам парламента (представительного органа)23 и заключается в том, что каждый депутат должен избираться от равного количества избирателей. Ни одна страна, в том числе и Российская Федерация, не может в полной мере реализовать материальное равенство и добиться количественного совпадения избирателей. В п. 4 ст. 18 Федерального закона «Об основных гарантиях» говорится о примерном равенстве избирательных округов по числу избирателей с допустимыми отклонениями от 10 до 40 процентов в зависимости от труднодоступности, отдаленности местности, на территориях компактного проживания коренных малочисленных народов и другими объективными причинами.

Для проведения выборов депутатов Государственной Думы РФ VII созыва был принят Федеральный закон от 3 ноября 2015 г. № 300 «Об утверждении схемы одномандатных избирательных округов для проведения выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ»24. Данный закон всю территорию Российской Федерации делит на 225 избирательных одномандатных округов. Причем на территории каждого субъекта РФ должно быть образовано не менее одного избирательного округа. Чтобы добиться максимального количественного совпадения избирателей, высчитывалась единая норма представительства: количество всех избирателей разделили на 225 депутатских мандатов. Данная норма составила – 488 455 избирателей25. Затем количество избирателей в каждом субъекте РФ разделили на единую норму представительства. Несмотря на сложную процедуру нарезки одномандатных округов, говорить о материальном равенстве не приходится. Так, Астраханский одномандатный избирательный округ состоит из 746 938 избирателей, а Ненецкий одномандатный избирательный округ – 33 087. Даже в рамках одного субъекта РФ – города Санкт-Петербург – наблюдаются небольшие диспропорции. Так, Южный одномандатный избирательный округ Санкт-Петербурга состоит из 508 803 избирателей, а Восточный – 437 536.

Таким образом, формальный признак равных выборов является безоговорочным, а материальный – допускает отступления в случаях, предусмотренных федеральным законодательством. Как видно из приведенного выше примера, такие отступления позволяют реализовывать права коренных малочисленных народов на представительство в законодательных органах государственной власти. Допустимые отступления конституционалисты оценивают двояко. Так, Г. Н. Комкова считает, что «квотирование мест в парламенте для определенных групп граждан (коренные малочисленные народы, женщины и др.) при определенных условиях может оказать благоприятное воздействие на систему народного представительства, но это всегда будет отступлением от принципа равенства избирательных прав»26. Полностью соглашаясь с представленной позицией, считаем, что невозможность достижения материального равенства на выборах делает оправданным лишь минимальные отступления.

Принцип свободных выборов должен гарантировать свободное волеизъявление как высшую форму народовластия. Он заключается в том, что избиратель выражает свою волю в любой юридически возможной форме голосования в соответствии с установленными процедурами, при которых исключается возможность искажения существа волеизъявления граждан. То есть государство обязано обеспечить гражданам возможность без влияния извне сделать свой выбор относительно участия или неучастия в выборах. Никто не вправе принуждать гражданина участвовать или не участвовать в выборах. В конечном счете, свободные выборы должны приводить к созданию в обществе эффективно функционирующей политической системы, при которой учитывается воля каждого избирателя, являющегося свободной личностью. Именно поэтому принцип свободы выборов, получивший закрепление в ст. 3 Конституции РФ прослеживается через статьи, которые признают и гарантируют свободу человека и гражданина (ч. 1 ст. 22, ч. 1 и 3 ст. 29, ст. 45 и др.). Не все конституционалисты признают выборы, проводимые в Российской Федерации свободными. Так, Е. И. Колюшин, являющийся не только видным ученым, но и членом ЦИК РФ, заявил, что выборы Президента РФ 18 марта 2018 г. проведены с нарушением указанного принципа. В Особом мнении члена ЦИК РФ о Протоколе ЦИК РФ от 23 марта 2018 г. о результатах выборов Президента РФ Евгений Иванович предъявляет обоснованные претензии:

• к средствам массовой информации, материалы которых не должны нарушать равенство кандидатов: непропорциональное предоставление кандидатам, участвующим в выборах, эфирного времени, а также необъективность информации, подаваемой СМИ об отдельных кандидатах «являются способами манипулирования формированием воли избирателей»27;

• к избирательным комиссиям различного уровня, деятельность которых должна быть самостоятельной и беспристрастной: в связи с тем, что в большинстве случаев избирательные комиссии различного уровня возглавляют «представители правящей партии или работники местных администраций и зависимых от них бюджетных организаций … вмешательство в деятельность избирательных комиссий носит латентный характер, а в случаях его выявления не наказывается либо выносятся символические наказания»28;

• к государству и обществу: государственные органы и органы местного самоуправления применяют механизмы искусственного стимулирования явки избирателей. Так, например, руководителям организаций, преимущественно бюджетной сферы (образование, здравоохранение, социальное обслуживание) учитывать избирателей своей организации, явившихся / не явившихся на выборы, выяснять или влиять на их электоральные симпатии и др.;

• к применяемым техническим средствам, проведения выборов: применяемые на выборах комплексы обработки избирательных бюллетеней (КОИБ) не сопровождались «адекватным расширением юридически обеспеченных возможностей контроля функционирования заложенных в них программных продуктов»29 и многие др.

Безусловно, высказанные в Особом мнении Е. И. Колюшина замечания являются существенными и требуют их дополнительного исследования с тем, чтобы подготовка и проведение последующих выборов в нашей стране:

• проходили в условиях беспристрастности со стороны государства;

• не препятствовали свободному формированию и выражению воли избирателей.

Возвращаясь к дискуссии конституционалистов по поводу реализации принципа всеобщего избирательного права, считаем, что его правильное применение возможно только в совокупности с принципами равенства и свободы выборов. В этом случае права проголосовавших граждан не будут поставлены в зависимость от избирателей, которые по каким-либо причинам не приняли участие в выборах.

Таким образом, предусмотренное Конституцией РФ активное избирательное право, наделяет граждан РФ статусом избирателя. В отсутствие избирателей процесс выборов теряет свое предназначение. Реализация в Российской Федерации активного избирательного права возможна при соблюдении требований, указанных в Конституции РФ и в ст. 4 Федерального закона «Об основных гарантиях». Эти требования касаются прежде характеристики лица, реализующего активное избирательное право. В ст. 2, 4 Федерального закона «Об основных гарантиях» говорится о том, что избирателем может быть гражданин Российской Федерации. Так как этот нормативный акт имеет прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации, а также распространяет свое действие и на проведение муниципальных выборов, то необходимо отметить не совсем корректное определение избирателя. Дело в том, что в соответствии с ч. 10 ст. 4 «Об основных гарантиях», при проведении муниципальных выборов на основании международных договоров РФ и в порядке, установленным законом правом избирать могут наделяться, в том числе и иностранные граждане, постоянно проживающие на территории муниципального образования. В этом случае на иностранных граждан распространяются все права и гарантии избирателя, предусмотренные Конституцией РФ. Таким образом, можно говорить о том, что гражданин РФ является основным участником избирательного процесса, но не единственным.

Следующее требование, предъявляемое к реализации активного избирательного права, связано с возрастом избирателя. Статья 60 Конституции РФ устанавливает, что гражданин РФ может самостоятельно и в полном объеме осуществлять свои права и обязанности с 18 лет. В отношении избирательного права конституционная норма детализируется в Федеральном законе «Об основных гарантиях». В частности, в п. 1 ст. 4 указывается, что на день голосования гражданин РФ должен достигнуть 18 лет. Мы считаем, что данное требование является разумным и объективно обусловленным. Так как с наступлением указанного возраста процессы обучения и воспитания, осуществляемые семьей, обществом и государством должны привести к социальной зрелости личности, которая будет обладать устойчивым единством личностных черт и ценностных ориентаций, а также социальной направленностью поведения во всех сферах жизнедеятельности. «Объективным показателем социальной реализации личности является статус, определяющий ее место в социуме, демонстрирующий широту социальных отношений и полномочий данных человечеству обществом»30. Можно говорить о том, что участие в выборах в качестве избирателя – это не только реализация конституционного права, но и осуществление важнейшей социальной функции. Именно поэтому законодательство РФ связывает возможность своими действиями приобретать субъективные юридические права, в том числе права избирателя, и осуществлять их с наступлением восемнадцатилетнего возраста. Дополнительные возрастные цензы могут устанавливаться только в отношении пассивного избирательного права.

Помимо указанных требований ч. 3 ст. 32 Конституции и ч. 3 ст. 4 Федерального закона «Об основных гарантиях» закрепляют ряд ограничений – избирательных цензов. Как правило, большинство избирательных цензов носят «естественный характер и не являются дискриминацией»31 – отмечает В. Е. Чиркин, исследуя конституционное законодательство зарубежных стран. Российское законодательство ограничивает активное избирательное право лицам, признанным судом недееспособными или содержащимся в местах лишения свободы по приговору суда. Данные ограничения носят временный характер32. А право на участие в выборах восстанавливается в полном объеме после того как гражданин решением суда будет признан вновь дееспособным или после освобождения гражданина из мест лишения свободы.

Ограничение активного и пассивного прав лиц, содержащихся в местах лишения свободы по приговору суда, не является повсеместным. Например, в 13 государствах европейского Союза активное избирательное право заключенных не ограничивается33. В этих странах пропагандируется идея расширения избирательных прав. Однако в постановлении Европейского Суда по правам человека от 30 марта 2004 г. «Дело Хирст против Соединенного Королевства (№ 2)»34 сказано, что избирательные права не являются абсолютными и поэтому законодательные органы конкретной страны вправе предусмотреть возможность временного ограничения права заключенного участвовать в выборах, особенно если последний осужден за «антигражданское поведение».