Реализация активного избирательного права отдельными категориями граждан

Существование стран, предоставляющих заключенным право голосовать, порождает дискуссии об оправданности и справедливости ограничения, избирательных прав заключенных. Но, по мнению российских конституционалистов, наличие подобных избирательных цензов оправдано: граждане, содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда, не могут реализовывать свое активное избирательное право в силу специфики наказания. С. А. Авакьян считает, «что лица, находящиеся в местах лишения свободы, не могут осуществлять функции власти»35. Разделяя данную точку зрения, Л. А. Окунькова утверждает, что «физическая изоляция от общества предполагает отстранение от участия в управлении делами государства»36. Соглашаясь с высказанной позицией, полагаем, что введение подобного ценза призвано не только защитить основы конституционного строя, но и способствовать повышению политической культуры общества и государства.

Вместе с тем необходимо отметить, что по действующему российскому законодательству, лица, находящиеся под стражей до вступления в законную силу приговора суда или находящиеся в следственном изоляторе или изоляторе временного содержания, не лишаются права участвовать в голосовании в качестве избирателя. Однако ограничиваются в отдельных избирательных действиях, например, в посещении избирательной комиссии, в праве участвовать в избирательном процессе в качестве наблюдателя и в других.

Условием реализации активного избирательного права граждан РФ является их регистрация в качестве избирателя и включение в список избирателей. Данная процедура регламентирована Гл. 3 Федерального закона «Об основных гарантиях» и постановлением ЦИК РФ от 6 ноября 1997 г. № 134/973-II «О Положении о Государственной системе регистрации (учета) избирателей, участников референдума в РФ»37. Включение в гражданина РФ в список избирателей является важным юридическим фактом. Исходя из составленных списков, осуществляется выдача избирателям бюллетеней, определяется число лиц, принявших участие в выборах, устанавливаются результаты голосования.

Фактически активное избирательное право граждане осуществляют на выборах. В день голосования происходит выявление воли избирателя, что является целью всего избирательного процесса. Избиратель должен заполнить избирательный бюллетень в помещении для голосования – на избирательном участке по месту жительства, где он включен в список избирателей. Однако отсутствие гражданина РФ во время проведения выборов в месте его жительства не может служить основанием для лишения его права на участие в выборах в органы государственной власти и органы местного самоуправления. Федеральный закон «Об основных гарантиях» предусматривает дополнительные способы реализации своего активного избирательного права при возникновении подобных обстоятельств:

• ст. 62 – голосование в день выборов по открепительным удостоверениям;

• п. 14 ст. 64 – голосование по почте;

• ст. 65 – досрочное голосование.

Необходимо отметить, что конституционно-правовое значение дополнительных способов реализации активного избирательного права выражается в том, что они направлены на повышение гражданской активности, но могут применяться только в случаях, предусмотренных в законе и ни в коем случае не должны подменять собой голосование в день выборов.

Возможность использования открепительных удостоверений в настоящее время предусмотрена ст. 62 Федерального закона «Об основных гарантиях», однако их применение на федеральных выборах упразднено Федеральным законом от 1 июня 2017 г. № 103 «О внесении изменений в Федеральный закон “О выборах Президента” 38 и Федеральным законом от 4 июня 2018 г. № 150 «О внесении изменений в Федеральный закон “О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации”»39.

На региональных выборах возможность использования открепительных удостоверений может быть предусмотрена непосредственно законом субъекта РФ, но прямой обязанности регионального законодателя по ее установлению не закреплено.

Если избиратель не может прибыть в помещение для голосования на региональных выборах того избирательного участка, где он включен в список избирателей, то он вправе получить открепительное удостоверение и принять участие в голосовании на том избирательном участке, где он будет находиться в день голосования. Но возможность его участия в выборах ограничивается пределами избирательного округа, где избиратель обладает активным избирательным правом. При получении открепительного удостоверения избиратель исключается избирательной комиссией из списка избирателей на соответствующем избирательном участке и не учитывается при составлении протокола участковой комиссии об итогах голосования.

Федеральным законом от 1 июня 2017 г. № 103 «О внесении изменений в Федеральный закон “О выборах Президента РФ”» предусмотрен более удобный способ голосования граждан, которые в этот день будут находиться вне места своего жительства. Статья 27 Федерального закона от 10 января 2003 г. № 19 «О выборах Президента РФ»40 была дополнена п. 4.1, позволяющим этим избирателям подавать заявление о включении их в список избирателей по месту своего нахождения. Порядок подачи данного заявления предусмотрен постановлением ЦИК от 1 ноября 2017 г. № 108/900-7 «О Порядке подачи заявления о включении избирателя в список избирателей по месту нахождения на выборах Президента РФ»41. Заявление может быть подано:

• лично избирателем в любую участковую или территориальную избирательную комиссию;

• лично избирателем через многофункциональный центр предоставления государственных и муниципальных услуг;

• в электронном виде через федеральную государственную информационную систему «Единый портал государственных и муниципальных услуг».

Граждане РФ оценили «упрощенную» возможность участвовать в выборах Президента РФ 18 марта 2018 г. по месту нахождения. Данное право реализовали 5 655 173 избирателей. При этом через избирательные комиссии было подано 3,1 миллиона заявлений; через МФЦ – 0,9 миллиона заявлений; сайтом «Госуслуги» воспользовались 1,6 миллионов избирателей. Заявление можно подать только один раз, однако 37 910 избирателей – сделали это несколько раз42. Но даже если избиратель оформит несколько заявлений о прикреплении к избирательному участку, действительным будет то, которое система ГАС «Выборы» обработает первым.

Помимо очевидных достоинств указанного нововведения, существенно облегчающего избирателю возможность участия в выборах, необходимо отметить и его недостатки:

• общественные наблюдатели не могли заранее получить доступ к информации об избирательных участках, к которым прикрепилось наибольшее количество избирателей;

• информация ЦИК РФ о прикрепляющихся на момент голосования была неполной: в списки участковых избирательных комиссий было включено 5 655 173 избирателей, при этом в реестре ЦИК значилось 5 814 417 избирателей, которых необходимо исключить из списков43.

Кроме того, исследователи утверждают, что неотлаженный механизм работы голосования граждан по месту нахождения предполагает «возможности манипуляции со списками и создает базу для потенциальных фальсификаций»44. Считаем, что реализация, предусмотренного законом права граждан проголосовать по месту жительства, требует дальнейшего совершенствования.

Для голосования по почте необходимо, чтобы закон субъекта РФ предусматривал такую возможность. Порядок проведения голосования по почте установлен постановлением ЦИК РФ от 5 октября 2011 г. № 41/353-6 «О Временном порядке голосования по почте при проведении выборов в органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления, референдума субъекта РФ, местного референдума»45. Право голосования по почте предоставляется гражданину, обладающему активным избирательным правом, не имеющим возможности прибыть в день голосования в помещение для голосования избирательного участка, где он включен в список избирателей. Данная процедура является новой как для законодателя, так и для правоприменителя поэтому необходимо отметить ее недостатки.

Во-первых, голосование по почте не допускается если избиратель имеет возможность проголосовать досрочно, проголосовать в день голосования вне помещения для голосования либо предусмотрена возможность голосования по открепительному удостоверению.

Во-вторых, данный способ голосования невозможно применять на выборах в органы государственной власти РФ.

В-третьих, процедура подготовки к голосованию таким способ является довольно затруднительной как для избирателя, так и для избирательной комиссии. Так, избиратель должен заранее обратиться в соответствующую избирательную комиссию с обращением о предоставлении возможности голосовать по почте. В обращении избиратель указываются личные данные и причина, по которой он не имеет возможности проголосовать на избирательном участке. Одновременно с письменным обращением избиратель предоставляет документы, подтверждающие эту причину. В случае непредставления избирателем документов или предоставления документов подложных комиссия отказывает избирателю в возможности проголосовать по почте.

В-четвертых, практическая реализация данной формы голосования зависит от работы почты, так как при составлении протокола об итогах голосования учитываются голоса избирателей, содержащихся в бюллетенях, поступивших по почте в соответствующую комиссию не позднее времени окончания голосования.

В настоящее время при проведении выборов в федеральные органы государственной власти может быть предусмотрена процедура досрочного голосования для лиц:

• проживающих или работающих в труднодоступных или отдаленных местностях;

• находящихся в значительно удаленных от помещения для голосования местах, транспортное сообщение с которыми отсутствует или затруднено;

• проживающих за пределами территории РФ.

Необходимо отметить, что в последние годы данное право было существенно ограничено, в связи с чем ряд граждан лишались возможности участвовать в голосовании46. Постановлением Конституционного Суда РФ от 15 апреля 2014 г. № 1147 нормы, ограничивающие избирательные права граждан, которые по уважительной причине не могут прибыть на избирательный участок в день голосования, признаны неконституционными. Так же Конституционный Суд РФ установил, что впредь до внесения в избирательное законодательство изменений, «избирателям, которые в день голосования будут отсутствовать по месту своего жительства и не смогут прибыть в помещение для голосования на избирательном участке, на котором они включены в список избирателей, по такой уважительной причине, как отпуск, командировка, режим трудовой или учебной деятельности, выполнение государственных и общественных обязанностей, состояние здоровья»48 должна быть предоставлена возможность проголосовать досрочно.

Итак, одним из базовых конституционных прав гражданина РФ является право избирать органы государственной власти и местного самоуправления. Реализация активного избирательного права позволяет сочетать интересы и укреплять связи между личностью, обществом и государством. Поэтому законодатель и правоприменители обязаны обеспечить для осуществления этого права условия, основанные на международных избирательных стандартах, обеспечивающих:

• основные начала электоральных отношений;

• полноценную реализацию избирательных прав граждан;

• соответствие результатов выборов реальному волеизъявлению избирателей;

• легитимность избираемых органов власти;

• формирование и развитие правовой культуры общества.

Достижение перечисленных государственно значимых целей возможно при соблюдении принципов всеобщего равного прямого избирательного права при тайном голосовании в совокупности со свободными, справедливыми, регулярными выборами. При несомненной значимости всех принципов в работе выделены только те из них, которые влияют на процессы обеспечения активного избирательного права. Всеобщее равное избирательное право, а также свобода выборов являются важными принципами, обеспечивать которые обязано каждое демократическое государство. Реализация указанных принципов может сопровождаться определенными ограничениями, вводимыми федеральным законодательством. Однако подобные ограничения – «избирательные цензы» – должны быть объективно оправданными, соразмерными и пропорциональными, а также преследовать конституционно-значимые цели. То есть федеральный законодатель обязан соблюсти конституционный баланс, при котором ограничения, касающиеся граждан, обладающих активным избирательным правом:

• не приведут к отказу избирателя от участия в голосовании;

• не нарушат права иных участников избирательного процесса;

• обеспечат прозрачность выборов и адекватный учет голосов избирателей.

Наличие в законодательстве Российской Федерации норм, разрешающих применять иные способы голосования, являются дополнительными гарантиями реализации активного избирательного права. В настоящее время федеральное законодательство предусматривает следующие способы:

• голосование по месту нахождения избирателя (федеральные выборы и региональные, если такая возможность предусмотрена соответствующим законом субъекта РФ);

• голосование в день выборов по открепительным удостоверениям (региональные выборы, если такая возможность предусмотрена соответствующим законом субъекта РФ);

• голосование по почте (региональные выборы, если такая возможность предусмотрена соответствующим законом субъекта РФ);

• досрочное голосование.