Шанхайская организация сотрудничества в региональной системе безопасности (политико-правовой аспект). Монография

1.3. Правовая основа деятельности Шанхайской организации сотрудничества

На основе сложившегося благоприятного политического климата, а также по причине возрастающей опасности превращения региона в район перманентной нестабильности из-за резкой активизации международного терроризма в 1996 г. была образована «Шанхайская пятерка». Последующие ежегодные саммиты участников «Шанхайской пятерки» проходили в Москве в 1997 г., Алматы (Казахстан) в 1998 г., в Бишкеке (Киргизстан) в 1999 г. и в Душанбе (Таджикистан) в 2000 г. Ко времени проведения бишкекского саммита для всех участников «Шанхайской пятерки» стала очевидной необходимость в развертывании взаимодействия по широкому спектру направлений, что потребовало создания постоянных механизмов сотрудничества в форме встреч министров и экспертных групп. Фактически начала складываться архитектура новой международной организации. Возник институт национальных координаторов, назначаемых каждой страной52.

В 2001 г. очередная встреча была проведена в Шанхае (Китай), на которой пять государств-участников приняли в состав организации Узбекистан, что было зафиксировано в Совместном заявлении глав государств и повлекло переименование организации в Шанхайскую организацию сотрудничества, или «Шанхайскую шестерку».

Первыми документами, принятыми ШОС, стали Декларация о создании Шанхайской организации сотрудничества, Шанхайская конвенция о борьбе с терроризмом, сепаратизмом и экстремизмом и Совместное заявление о подключении Узбекистана к механизму «Шанхайской пятерки».

Деятельность Шанхайской организации сотрудничества регулируют документы:

– Декларация о создании Шанхайской организации сотрудничества (15.06.2001)53;

– Бишкекская декларация 16 августа 2007 г. Саммит глав государств, г. Бишкек54;

– Положение о Деловом совете государств – членов Шанхайской организации сотрудничества (Утверждено Решением Сессии Делового совета государств – членов ШОС 14 июня 2006 г., г. Шанхай)55;

– Душанбинская декларация (28.08.2008)56;

– План мероприятий по выполнению Программы многостороннего торгово-экономического сотрудничества государств – членов ШОС57;

– Шанхайская конвенция о борьбе с терроризмом, сепаратизмом и экстремизмом (2001 г.)58;

– Хартия ШОС (2002 г.)59 являющаяся базовым уставным документом, определяющим задачи, цели и принципы Шанхайской организации сотрудничества, ее структуру и основные направления деятельности;

– Соглашение о создании Региональной антитеррористической структуры (РАТС)60 ШОС, заключенное в 2002 г.

Высший орган Шанхайской организации сотрудничества – Совет глав государств (СГГ ШОС), заседания которого проводятся ежегодно. На регулярной основе также собираются Совет глав правительств (СГП ШОС), Совет министров иностранных дел (СМИД ШОС), Совещания руководителей министерств и/или ведомств, Совет национальных координаторов (СНК ШОС). Указанные механизмы позволяют проводить встречи не только первых лиц, но их секретарей для обсуждения разнопрофильных проблем и направлений делового сотрудничества.

Встреча глав государств в июне 2002 г. в Санкт-Петербурге продолжила институциональное оформление Шанхайской организации сотрудничества. Декларация о создании Организации получила практическое воплощение в подписании двух новых важных актов – Декларации глав государств – членов ШОС, названной министром иностранных дел России итоговым политическим документом, и Хартии ШОС – базового уставного документа юридического характера61.

По итогам московского саммита (28–29 мая 2003 г.) были созданы Секретариат Шанхайской организации сотрудничества со штаб-квартирой в Пекине (исполнительный секретарь – Ч. Дэгуан, представитель Китая) и Региональная антитеррористическая структура (РАТС ШОС), соглашение о создании которой было подписано годом раньше в Санкт-Петербурге, с Исполнительным комитетом в Ташкенте (директор Исполкома В. Касымов, представитель Узбекистана).

В целях выполнения задач, определенных принятой Хартией Шанхайской организации сотрудничества в рамках организации были учреждены следующие органы:

– Совет глав государств (СГГ ШОС);

– Совет глав правительств (СГП ШОС);

– Совет министров иностранных дел (СМИД ШОС);

– Совещания руководителей министерств и ведомств ШОС;

– Совет национальных координаторов (СНК ШОС);

– Региональная антитеррористическая структура (РАТС ШОС);

– Секретариат ШОС;

– директор Исполкома РАТС ШОС.

Среди 30 подписанных тогда документов были и положения, определяющие функционирование органов организации – положения о Совете глав государств, Совете глав правительств и Совете глав МИД62.

Совет глав государств (СГГ ШОС), являясь высшим органом Шанхайской организации сотрудничества, определяет приоритеты и основные направления деятельности Организации, решает принципиальные вопросы ее внутреннего устройства и функционирования, взаимодействия с другими государствами и международными организациями, а также рассматривает наиболее актуальные международные проблемы. Совет собирается на очередные заседания один раз в год.

Председательство на заседании СГГ ШОС осуществляет глава государства – организатора очередного заседания. Место проведения встречи определяется, как правило, по алфавитному порядку (русскому) списка государств – членов Шанхайской организации сотрудничества. Совет может принять решение и о создании других органов ШОС, которое оформляется в виде дополнительных протоколов к Хартии63.

13 сентября 2013 г. в городе Бишкеке состоялось заседание Совета глав государств (СГГ) – членов ШОС64. По итогам заседания Совета СГГ – членов ШОС подписаны итоговые документы:

– Бишкекская декларация СГГ – членов ШОС;

– решение СГГ – членов ШОС об утверждении Плана действий на 2013–2017 гг. по реализации положений Договора о долгосрочном добрососедстве, дружбе и сотрудничестве между государствами – членами ШОС;

– решение СГГ – членов ШОС об утверждении Доклада Генерального секретаря ШОС о деятельности ШОС за прошедший год;

– решение СГГ – членов ШОС об утверждении Доклада Совета РАТС ШОС о деятельности РАТС ШОС в 2012 г.;

– информационное сообщение по итогам заседания СГГ – членов ШОС.

Совет глав правительств (СГП ШОС) принимает бюджет Шанхайской организации сотрудничества, который формируется на основе принципа долевого участия, решает вопросы, относящиеся к экономической, информационной, военной и иным областям взаимодействия в рамках Организации. Совет собирается на очередные заседания один раз в год. Председательство на заседании осуществляет глава правительства государства, на территории которого проводится заседание. В декабре 2013 г. в Ташкенте состоялось заседание Совета глав правительств государств – членов ШОС. Обсуждались вопросы углубления торгово-экономического и гуманитарного сотрудничества между государствами ШОС, а также ход реализации Программы многостороннего торгово-экономического сотрудничества государств ШОС и Перечень мероприятий по дальнейшему развитию проектной деятельности в рамках ШОС на период 2012–2016 гг. 65

На саммите 2013 г. в Бишкеке было отмечено, что государства – члены ШОС выражают готовность активизировать практическую реализацию:

– положений Шанхайской конвенции о борьбе с терроризмом, сепаратизмом и экстремизмом,

– Конвенции ШОС против терроризма,

– Программы сотрудничества государств – членов ШОС в борьбе с терроризмом, сепаратизмом и экстремизмом на 2013–2015 гг.,

– Соглашения между правительствами государств – членов ШОС о сотрудничестве в области обеспечения международной информационной безопасности,

– Соглашения между государствами – членами ШОС о сотрудничестве в борьбе с незаконным оборотом наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров,

– Антинаркотической стратегии государств – членов ШОС на 2011–2016 гг. и Программы действий по ее выполнению.66

Совет министров иностранных дел (СМИД ШОС) действует в соответствии с Положением о совете министров иностранных дел государств – членов Шанхайской организации сотрудничества (принято 29.05.2003), утвержденного Решением глав государств – членов Шанхайской организации сотрудничества от 29 мая 2003 г.

Совет осуществляет следующие функции:

– рассматривает вопросы текущей деятельности ШОС;

– обеспечивает общую координацию и осуществление решений органов ШОС;

– вносит на рассмотрение Совета глав государств – членов ШОС (далее – СГГ) и Совета глав правительств (премьер-министров) государств – членов ШОС (далее – СГП) предложения по совершенствованию и развитию сотрудничества в рамках ШОС по различным направлениям, а также по улучшению деятельности органов ШОС, включая вопросы заключения соответствующих многосторонних договорных документов в рамках Организации;

– выступает с заявлениями от имени ШОС по международным вопросам;

– вносит на рассмотрение СГГ предложения о приеме в ШОС новых членов, о приостановлении членства в Организации и об исключении;

– вносит на рассмотрение СГГ предложения о взаимодействии ШОС с другими международными организациями и государствами, включая вопросы предоставления им статуса партнера по диалогу или наблюдателя;

– представляет на утверждение СГГ кандидатуру Исполнительного секретаря ШОС;

– по представлению Совета национальных координаторов государств – членов ШОС (далее – СНК) утверждает заместителей Исполнительного секретаря ШОС;

– рассматривает практические вопросы взаимодействия внешнеполитических органов государств-членов;

– по представлению СНК рассматривает проекты готовящихся документов;

– по представлению СНК рассматривает предложения и запросы, направляемые в адрес ШОС другими международными организациями и государствами.

Председательство в Совете осуществляет министр иностранных дел государства – члена Организации, на территории которого проводится очередное заседание СГГ ШОС. Председатель СМИД ШОС при осуществлении внешних контактов представляет Организацию в соответствии с Положением о порядке работы Совета.

5 марта 2013 г. в МИД России состоялось десятое заседание Межведомственной комиссии по обеспечению участия Российской Федерации в деятельности Шанхайской организации сотрудничества. В центре внимания были вопросы, связанные с предстоящим председательством России в ШОС в 2014–2015 гг. Обсуждены также первоочередные задачи практической деятельности ШОС по обеспечению безопасности и стабильности в регионе, развитию экономического и гуманитарного сотрудничества, в том числе в контексте подготовки очередного заседания Совета глав государств – членов ШОС.

На Совет национальных координаторов (СНК ШОС) возложены управленческие координационные функции текущей деятельностью Организации, проведение подготовки заседаний СГГ, СГП и СМИД. СНК собирается на заседания не реже трех раз в год.

Председательство в СНК осуществляет национальный координатор государства – члена Организации, на территории которого будет проводиться очередное заседание СГГ ШОС. Председатель СНК ШОС по поручению председателя СМИД ШОС может представлять Организацию при осуществлении внешних контактов67.

Совещания руководителей министерств и/или ведомств проводятся для рассмотрения конкретных вопросов развития взаимодействия в соответствующих областях в рамках Шанхайской организации сотрудничества. К настоящему времени сформировался механизм проведения совещаний генеральных прокуроров, министров обороны, министров экономики и торговли, министров коммуникаций, министров культуры, а также совещаний руководителей правоохранительных органов и ведомств по экстренному оказанию помощи пострадавшим от бедствий. Председательство осуществляет руководитель соответствующего министерства и/или ведомства государства – организатора совещания. Место и время проведения совещания согласуются предварительно.

За период с 2012 по 2013 г. проведены заседание Совета глав правительств государств – членов ШОС (г. Бишкек, 5 декабря 2012 г.), совещания министров, отвечающих за внешнеэкономическую и внешнеторговую деятельность (г. Бишкек, 13 ноября 2012 г.), министров сельского хозяйства (г. Астана, 30 ноября 2012 г.), встреча председателей верховных судов (г. Москва, 20–22 февраля 2013 г.), заседание Форума ШОС (г. Пекин, 17–18 апреля 2013 г.), встреча секретарей советов безопасности (г. Бишкек, 29 апреля 2013 г.), совещание руководителей компетентных органов, наделенных полномочиями по борьбе с незаконным оборотом наркотиков (г. Бишкек, 30 апреля 2013 г.), министров культуры (г. Бишкек, 23–25 мая 2013 г.), заседание Совета министров иностранных дел (г. Чолпон-Ата, 12 июля 2013 г.), совещания министров обороны (г. Бишкек, 26 июня 2013 г.), министров юстиции (г. Пекин, 5–6 сентября 2013 г.), руководителей министерств и ведомств, занимающихся вопросами предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций (г. С.-Петербург, 10 сентября 2013 г.), руководителей министерств и ведомств науки и техники (г. Астана, 11 сентября 2013 г.).

Административные функции возложены на Секретариат Шанхайской организации сотрудничества. В его компетенции: организационно-техническое обеспечение мероприятий, проводимых в рамках ШОС, разработка и реализация документов для всех органов в рамках Организации и подготовка предложений по ежегодному бюджету. Секретариат возглавляет Генеральный секретарь, который утверждается СГГ ШОС. Генеральный секретарь назначается из числа граждан государств – членов ШОС на основе ротации, в порядке русского алфавита названий государств-членов сроком на три года без права продления на следующий срок.

До 2006 г. должность Генерального секретаря отсутствовала, вместо нее существовал институт исполнительного секретаря, который формально мог действовать только от имени Секретариата ШОС. Является постоянно действующим административным органом, возглавляемым Генеральным секретарем. С 2007 по 2009 г. им был избран представитель Казахстана Б. К. Нургалиев, с 2010 г. избран представитель Узбекистана М. С. Иманалиев, с января 2013 по декабрь 2015 г. – Д. Ф. Мезенцев (Россия).

Секретариат является основным постоянно действующим исполнительным органом ШОС и выполняет следующие функции68:

1. Осуществляет координацию, информационно-аналитическое, юридическое и организационно-техническое обеспечение деятельности Организации, во взаимодействии с РАТС ШОС разрабатывает предложения по развитию сотрудничества в рамках ШОС и международных связей Организации, контролирует выполнение решений органов ШОС.

2. Во взаимодействии с постоянными представителями на основании предложений государств членов – ШОС разрабатывает и рассылает проекты документов, включая проекты повестки дня предстоящих заседаний и/или совещаний органов ШОС, а также необходимые справочные материалы, осуществляет согласование сроков и места проведения заседаний и/или совещаний органов ШОС.

Материалы и документы, указанные в настоящем пункте, рассылаются государствам-членам, как правило, не позднее чем за 20 дней до начала заседаний и/или совещаний органов ШОС, если не установлен иной срок.

3. Во взаимодействии с Советом национальных координаторов организует консультации экспертов государств-членов по проектам документов, представляемых для рассмотрения на заседаниях и/или совещаниях органов ШОС.

4. Осуществляет организационно-техническое обеспечение заседаний и/или совещаний органов ШОС в соответствии с установленными ими регламентами и во взаимодействии с государством, на территории которого проводится встреча.

5. Осуществляет функции депозитария документов, принятых в рамках ШОС, заверяет и обеспечивает направление государствам-членам, а также РАТС ШОС в части, ее касающейся, заверенных копий таких документов.

Заверенные копии документов, принятые в рамках ШОС, передаются постоянным представителям в течение не более 7 рабочих дней после получения Секретариатом оригиналов документов.

6. Готовит и выпускает информационный бюллетень Секретариата, поддерживает веб-сайт Секретариата и обеспечивает его скоординированность с веб-сайтом РАТС ШОС и веб-сайтом регионального экономического сотрудничества ШОС. На регулярной основе устраивает брифинги для представителей печатных и электронных средств массовой информации.

7. Обеспечивает предварительную юридическую и финансовую экспертизу договорных и нормативных документов, разрабатываемых в рамках ШОС.

8. Совместно с РАТС ШОС готовит сводные планы деятельности Организации на полугодие.

9. Вправе запрашивать у государств-членов открытые информационно-справочные и другие материалы, необходимые для обеспечения работы органов ШОС.

10. Осуществляет протокольное обеспечение деятельности Генерального секретаря.

11. Осуществляет контакты во взаимодействии с РАТС ШОС с государствами и международными организациями по вопросам, касающимся деятельности Организации, и по согласованию с государствами-членами заключает в этих целях соответствующие документы.

12. По согласованию с Советом национальных координаторов и во взаимодействии с РАТС ШОС обеспечивает координацию сотрудничества Организации с наблюдателями и партнерами по диалогу в соответствии с нормативно-правовыми документами ШОС.

13. Взаимодействует с неправительственными структурами в рамках ШОС в соответствии с нормативно-правовыми документами, регламентирующими их деятельность, и настоящим Положением.

14. По согласованию с государствами-членами и в пределах бюджетных ассигнований осуществляет на основе разовых контрактов научных экспертов выполнение исследовательских работ по темам, представляющим интерес для ШОС, а также организует научные симпозиумы и конференции.

15. Организует и координирует деятельность Миссии наблюдателей от ШОС в соответствии с Положением о Миссии наблюдателей от ШОС на президентских и/или парламентских выборах, а также референдумах.

Региональная антитеррористическая структура (РАТС ШОС) – постоянно действующий орган Шанхайской организации сотрудничества со штаб-квартирой в Ташкенте. Этот орган предназначен для координации действий компетентных органов в борьбе с терроризмом, экстремизмом и сепаратизмом. Он имеет статус юридического лица и право заключать договоры, приобретать движимое и недвижимое имущество и распоряжаться им, открывать и вести банковские счета, возбуждать иски в судах и участвовать в судебных разбирательствах. Эти права от имени РАТС ШОС осуществляются директором Исполнительного комитета РАТС ШОС. Директор Исполкома РАТС ШОС Чжан Синьфэн (КНР).

Главные функции этого органа заключаются в координации усилий всех государств – членов Шанхайской организации сотрудничества в борьбе с терроризмом, сепаратизмом и экстремизмом: разработке предложений и нормативных документов по борьбе с терроризмом, сборе и анализе информации, формировании банка данных о лицах и организациях, оказывающих поддержку преступникам, содействии в подготовке и проведении оперативно-разыскных и иных мероприятий по борьбе с названными явлениями, поддержании контактов с международными организациями69.

Основными задачами и функциями РАТС являются:

1) разработка предложений и рекомендаций о развитии сотрудничества в борьбе с терроризмом, сепаратизмом и экстремизмом для соответствующих структур ШОС, а также по просьбе Сторон;

2) содействие компетентным органам Сторон по просьбе одной из Сторон в борьбе с терроризмом, сепаратизмом и экстремизмом, в том числе в соответствии с положениями Конвенции;

3) сбор и анализ информации, поступающей в РАТС от Сторон, по вопросам борьбы с терроризмом, сепаратизмом и экстремизмом;

4) формирование банка данных РАТС, в частности:

– о международных террористических, сепаратистских и иных экстремистских организациях, их структуре, лидерах и участниках, других причастных к ним лицах, а также источниках и каналах их финансирования;

– о состоянии, динамике и тенденциях распространения терроризма, сепаратизма и экстремизма, затрагивающих интересы Сторон;

– о неправительственных организациях и лицах, оказывающих поддержку терроризму, сепаратизму и экстремизму;

5) предоставление информации по запросам компетентных органов Сторон;

6) содействие в подготовке и проведении антитеррористических командно-штабных и оперативно-тактических учений по просьбе заинтересованных Сторон;

7) содействие в подготовке и проведении оперативно-разыскных и иных мероприятий по борьбе с терроризмом, сепаратизмом и экстремизмом по просьбе Сторон;

8) содействие в осуществлении международного розыска лиц, которые предположительно совершили деяния, указанные в пункте 1 статьи 1 Конвенции, с целью их привлечения к уголовной ответственности;

9) участие в подготовке международно-правовых документов, затрагивающих вопросы борьбы с терроризмом, сепаратизмом и экстремизмом;

10) содействие в подготовке специалистов и инструкторов для антитеррористических подразделений;

11) участие в подготовке и проведении научно-практических конференций, семинаров, содействие в обмене опытом по вопросам борьбы с терроризмом, сепаратизмом и экстремизмом;

12) установление и поддержание рабочих контактов с международными организациями, занимающимися вопросами борьбы с терроризмом, сепаратизмом и экстремизмом70.

РАТС ШОС состоит из Совета и Исполнительного комитета (постоянно действующий орган). Совет, в состав которого входят руководители компетентных органов государств Организации, представляет собой руководящий орган, принимающий решения. Председатель Исполкома РАТС ШОС назначается Советом глав государств71.

Создание РАТС ШОС явилось следующим шагом государств – членов Организации в создании механизмов противодействия потенциальным угрозам их национальной безопасности, исходящих прежде всего от международного терроризма, внутреннего сепаратизма и религиозного экстремизма. Показательно, что Шанхайская конвенция о борьбе с терроризмом, сепаратизмом и экстремизмом была подписана главами шести государств – членов ШОС за три месяца до трагических событий 11 сентября 2001 г. в Америке, тем самым государствами было продемонстрировано понимание опасности новых угроз, прежде всего международного терроризма, для мирового сообщества.

Данное направление деятельности Шанхайской организации сотрудничества требует более детального и пристального рассмотрения с учетом степени угрозы интересам национальной безопасности государств-участников и прежде всего Российской Федерации.

Так, в соответствии с данными официального сайта РАТС ШОС «государства – члены Шанхайской организации сотрудничества (ШОС), являющиеся участниками Шанхайской конвенции о борьбе с терроризмом, сепаратизмом и экстремизмом, руководствуясь целями и принципами Организации Объединенных Наций (ООН), касающихся международного мира, безопасности и добрососедских отношений, а также сотрудничества между государствами, осознавая, что терроризм, сепаратизм и экстремизм представляют угрозу миру и безопасности народов, развитию дружественных отношений между государствами, а также осуществлению основных прав и свобод человека, будучи убежденными в необходимости взаимосогласованных действий в интересах обеспечения территориальной целостности, безопасности и стабильности, в том числе путем усиления сотрудничества в борьбе с терроризмом, сепаратизмом и экстремизмом, исходя из Декларации о создании Шанхайской организации сотрудничества, Шанхайской конвенции о борьбе с терроризмом, сепаратизмом и экстремизмом и Хартии Шанхайской организации сотрудничества учредили Региональную антитеррористическую структуру Шанхайской организации сотрудничества. 29 мая 2003 г. в г. Москве на очередном саммите главами государств – членов ШОС принято решение о месте дислокации штаб-квартиры РАТС – г. Ташкент»72. При этом Исполнительный комитет Региональной антитеррористической структуры является постоянно действующим органом РАТС ШОС, расположенным в г. Ташкенте. Кроме того, по аналогии с механизмом постоянных представителей при Секретариате в Пекине создан и функционирует с 2005 г. институт постоянных представителей государств – членов Организации при РАТС ШОС в Ташкенте.