Проблемы гражданско-правового регулирования туристской деятельности в Российской Федерации

§ 1. Формирование и развитие законодательства в сфере туристско-экскурсионного обслуживания в СССР

Начало историографии туризма, если понимать под ним прежде всего путешествия, трудно датировать годом или даже столетием: люди путешествовали всегда. Однако закрепление складывающихся в сфере туризма общественных отношений в качестве объекта правового регулирования в России связывают со вторым десятилетием XX в. в силу признания абсолютной общественно-воспитательной полезности таких отношений как рычага идеологической пропаганды и коммунистического воспитания народа советской властью, придавшей им статус сферы туристско-экскурсионного обслуживания1.

Исходя из отмеченного, хронологическими границами изучения генезиса законодательства в сфере туристско-экскурсионного обслуживания в СССР с историко-правовой точки зрения стали 1917–1992 гг. Годы нижнего и верхнего временных пределов, кардинально изменившие общественно-государственное устройство России, предопределили тотальную модернизацию всех сфер жизни общества и их правового регулирования. Так, после Октябрьской революции 1917 г. туризм – «… часть культурной работы, глубоко политическое явление»2, а система источников правового регулирования этой сферы только начала свое формирование. Тогда как после 1992 г. в силу становления в России свободного рынка, сопровождавшегося множественными преобразованиями, важнейшим из которых стало развитие не только базисных отраслей экономики, но и ряда перспективных отраслей непроизводственной сферы, туризм – «…диверсифицированный межотраслевой комплекс социально-бытовой инфраструктуры»3, при этом страна сталкивается с проблемой отсутствия законодательного регулирования этой сферы.

Причины сложившейся после 1992 г. ситуации, и здесь мы солидарны с мнением В. М. Лебедева, выражены в неполучении законодательного развития конституционного признания туризма (ст. 41 Конституции СССР 1977 г.) ни в Основах гражданского законодательства ССР и союзных республик (1961 г.), ни в Гражданском кодексе РСФСР (1964 г.). Превалирующее большинство вопросов функционирования туристско-экскурсионной индустрии урегулированы ведомственными нормативными актами Центрального совета по туризму и экскурсиям Всесоюзного центрального совета профессиональных союзов4 (далее – ЦСТЭ ВЦСПС).

Отсутствие отраслевого закона в сфере туризма, на наш взгляд, являлось следствием ряда причин. К ним в полной мере можно отнести и реализацию большей частью населения СССР своего конституционного права на отдых5 путем использования одного из двух возможных способов: 1) приобретение путевок в санаторно-курортные учреждения, турбазы, находящиеся с иными объектами туристско-экскурсионной индустрии в собственности государства (плановый туризм)6; 2) походы, организуемые их участниками самостоятельно или с помощью туристских секций, клубов, учебных заведений и т. д. (самодеятельный туризм)7.

Таким образом, исходя из обстоятельств существовавшей действительности, наличие отраслевого закона не требовалось, поскольку (как будет показано далее) ЦСТЭ ВЦСПС не только создавал нормативную и методическую базу в сфере туристско-экскурсионного обслуживания, но и осуществлял абсолютный контроль организации туристского рынка в стране. Въездной и выездной туризм в свою очередь и связанные с ним вопросы страхования туристов, их размещения и обслуживания решались Госкоминтуристом и были его монополией, а организацию и контроль иностранного молодежного туризма осуществляло Всесоюзное акционерное общество «Спутник».

Данная система организаций стала результатом длительного периода формирования туристско-экскурсионной сферы в СССР, включающего в себя три этапа, каждому из которых свойственен ряд особенностей, в том числе и в правовом регулировании8. Вместе с тем в рамках исследования генезиса правового регулирования туристской деятельности в России рационально не только рассмотрение этапов исторического развития законодательства в сфере туристско-экскурсионного обслуживания в СССР, но и выделение четвертого (современного) этапа: формирование законодательства о туристской деятельности (туристском обслуживании) в Российской Федерации (далее также – современное законодательство в сфере туризма). Это позволит, во-первых, детально исследовать природу правового регулирования туристских отношений в СССР и в Российской Федерации; во-вторых, определить направления возможного совершенствования современного законодательства, регулирующего сферу туризма, в том числе посредством рецепции норм советского материального права в области оказания туристско-экскурсионных услуг; в-третьих, четко выделить особенности понимания туризма как сферы правового регулирования на каждом этапе развития и проследить его поэтапную трансформацию из вида спорта – путешествия, выступающего в качестве одного из рычагов идеологической пропаганды, в отрасль экономики; в-четвертых, обозначить особенности трансформации сферы туристско-экскурсионного обслуживания (оказания туристско-экскурсионных услуг) в сферу осуществления туристской деятельности (оказания туристских услуг).

Следует заметить, что вопрос о соотношении понятий «услуга» и «обслуживание» является дискуссионным. Цивилисты неоднократно приводили в обоснование своих позиций различные доводы, однако в целом можно констатировать наличие двух точек зрения. Сторонники первой исходят из тождественности рассматриваемых понятий, поскольку, как отмечается, обслуживание опосредует любую деятельность по удовлетворению чьих-либо потребностей9. Сторонники другой настаивают, что сфера обслуживания – это сфера, где кроме производства осуществляется и доведение произведенных услуг до потребителя, тогда как сфера услуг – это сфера, где производятся услуги10. Подчеркнем, что последнее сосредотачивает в себе не только юридический аспект, но и толкование рассматриваемых понятий в экономической литературе, заключающееся в том, что обслуживание – это не только производство материальных и нематериальных услуг, но и доведение их до потребителя11. Разделяя отмеченную позицию А. Н. Баринова, а также Н. В. Сирик о том, что «обслуживание» применительно к сфере туризма является более широким понятием по отношению к «услуге», поскольку представляет собой характеристику деятельности, направленной на удовлетворение потребностей посредством организации и оказания услуги12, приведем и собственные доводы, которые позволяют не только проиллюстрировать справедливость поддерживаемой позиции, но и разграничить понятия «туристско-экскурсионное обслуживание», «туристско-экскурсионная услуга», «туристско-экскурсионная работа».

В качестве подтверждения следует привести результаты проведенного анализа нормативных правовых актов СССР (изданных в период 1959–1987 гг.), регулировавших сферу туристско-экскурсионного обслуживания. Согласно им имеет место градация актов на регулирующие непосредственно оказание туристско-экскурсионных услуг (т. е. удовлетворение потребностей) и регламентирующие работу самого туристского предприятия (т. е. регулирующие туристско-экскурсионную работу), например постановление Президиума ЦСТЭ ВЦСПС от 29 мая 1973 г. «О методических рекомендациях по организации туристской работы на туристских базах» и др.). Таким образом, туристско-экскурсионное обслуживание включает в себя как туристско-экскурсионные услуги, т. е. деятельность туристско-экскурсионного предприятия, направленную на удовлетворение потребностей граждан, так и туристско-экскурсионную работу – деятельность туристско-экскурсионного предприятия, направленную на организацию собственной работы как предпосылки возможности оказания туристских услуг. Существенно, что приведенные ранее дефиниции авторов позволяют сделать вывод: туристская деятельность как деятельность туроператоров и турагентов по организации путешествий (понятие введено ст. 1 Федерального закона от 24 ноября 1996 г. № 132-ФЗ «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации») представляет собой современный аналог туристско-экскурсионного обслуживания, поскольку вобрала в себя все его смысловое значение: деятельность туроператора (турагента), направленная на удовлетворение потребностей граждан, и деятельность, направленная на организацию собственной работы как предпосылки оказания туристских услуг. Немаловажно, что и в ст. 779 ГК РФ закреплен такой вид услуг, как туристское обслуживание, которое, что очевидно, осуществляется посредством реализации туристской деятельности. В настоящем исследовании будем исходить непосредственно из указанных представлений.

Итак, временные рамки первого этапа определяются 1917–1936 гг. Для него характерны создание социально-экономических условий для зарождения и становления советской туристско-экскурсионной инфраструктуры, а также попытки централизации туристского и экскурсионного движения в единую систему обслуживания, осуществляемого в целях демонстрации истории революционной борьбы и популяризации социалистического строительства в СССР. Отмеченное, на наш взгляд, объясняет происходившее на данном этапе смешение культурной и идеологической политики, сращивание сферы туристско-экскурсионного обслуживания с государственным аппаратом и, как справедливо отмечает С. С. Алексеев, реализацией четкой установки на полное искоренение частного права в основных областях общественной жизни13.

Иными словами, туризм как сфера правового регулирования на данном этапе – один из рычагов идеологической пропаганды и коммунистического воспитания народа; вид спорта, путешествия, в которых развлечение и отдых соединяются с образовательными целями, «…новая форма классовой борьбы и в то же время социалистического строительства»14. Характерно, что это свое приоритетное значение туризм не утратит вплоть до распада СССР.

В литературе отмечается, что первым актом, в котором принцип первоочередности идеологического воспитания нашел свое выражение, является подписанный 12 апреля 1918 г. В. И. Лениным декрет СНК «О снятии памятников, воздвигнутых в честь царей и их слуг, и выработке проектов памятников Российской социалистической революции»15. В декрете особо подчеркнута необходимость организации экскурсий для рабочих и школьников, и в ноябре 1918 г. при Народном комиссариате просвещения РСФСР (далее – Наркомпрос) создается бюро школьных экскурсий. Руководство советской республики задумывается и о необходимости оздоровления населения страны, переживающей разруху и голод Гражданской войны. 4 апреля 1919 г. В. И. Ленин подписывает декрет СНК «О лечебных местностях общегосударственного значения»16.

Таким образом, заложена основа зарождающегося в республике туризма, получившего свое дальнейшее развитие в 1920-е годы. Его основные направления определяются идеологическими, познавательными и оздоровительными функциями. Начала свое формирование и система источников правового регулирования туристско-экскурсионного обслуживания17.

По всей стране создаются экскурсионные секции, экскурсии становятся неотъемлемой частью учебного процесса в школах18, возрастает число производственных экскурсий. Так, в 1918 г. музеи и достопримечательности г. Петрограда посетили 4101 чел., а в 1921 г. число посетителей составляло уже 126  327 чел.: 68  133 – представители армии и флота, 34  250 – курсанты общеобразовательных курсов, 27  680 – члены рабочих клубов, 23  000 – представители профсоюзов, 16  000 – рабочая молодежь19.

В результате возникает необходимость централизации управления данной сферой, и во главе отрасли становится Наркомпрос20. Однако, как отмечает г. С. Усыскин, советский туризм лишь на первом этапе развивался как общественная инициатива, а далее в силу искусственно созданного его социально-политического характера – как государственная монополия и до 1928 г. не имел ни организационного центра (существуют и действуют созданное в 1901 г. Российское общество туристов (далее – РОТ) и Наркомпрос), ни устойчивой нормативной базы вплоть до перехода в январе 1929 г. сферы туристско-экскурсионного обслуживания под контроль ВЛКСМ и профсоюзов (ВЦСПС). В 1929 г. деятельность РОТ признана ВЦСПС неудовлетворительной, оно переименовывается в Общество пролетарского туризма РСФСР (далее – ОПТ РСФСР), одними из целей которого являются распространение идей организованного туризма и содействие обороне СССР путем военизации туризма и др21. Заметим, что ОПТ РСФСР организовывало походы самодеятельных туристов, тогда как государственное акционерное общество «Советский турист» (Совтур), учредителем которого был Наркомпрос, а акционерами – граждане СССР, купившие его акции (1 акция – 1 рубль), являлось туристским объединением, обслуживавшим туристов на плановых маршрутах.

Характерно, что при осуществлении ОПТ РСФСР 90% туристско-экскурсионного обслуживания в стране ему все же не хватает материальных мощностей, и СНК СССР в марте 1930 г. принимает постановление «О слиянии государственного акционерного общества «Советский турист» с ОПТ РСФСР и создании Всесоюзного добровольного общества пролетарского туризма и экскурсий (ОПТЭ)»22.

Несмотря на указание в названии ОПТЭ «добровольное общество», деятельность организации была поставлена на государственную основу. Признание «де-юре» данного факта произошло только 17 апреля 1936 г. после принятия ЦИК СССР постановления о ликвидации ОПТЭ с формулировкой «…отсутствие целесообразности дальнейшего развития туризма в рамках добровольного общества»23. Это подтверждает приведенный ранее тезис о проведении мероприятий по четкой централизации сферы туристско-экскурсионного обслуживания, ее сращении с органами государственного управления как одного из рычагов идейно-политического воспитания народа. В результате происходит переход всей инфраструктуры, принадлежавшей ОПТЭ, к ВЦСПС, а точнее, к созданному в его структуре Туристско-экскурсионному управлению (далее – ТЭУ ВЦСПС). Начинается второй этап развития законодательства в сфере туристско-экскурсионного обслуживания в СССР (1936–1970 гг.).

Туризм, являясь одним из рычагов идеологической пропаганды, формой отдыха и важным средством идейно-политического воспитания населения, становится одной из ведущих отраслей его обслуживания, «общественно-социальным явлением, способствовавшим выполнению важных общественно-политических функций»24.

В этой связи трансформируется не только система органов управления сферой (продолжается процесс централизации, устанавливается монополия государства), но и законодательство; развивается классификация уже сложившихся к данному этапу видов туризма. Так, используя предложенные UNWTO критерии классификации путешествий по типам: внутренний, въездной, выездной туризм, отметим, что в СССР на первом этапе развития законодательства о туристско-экскурсионном обслуживании формируется внутренний туризм (что, как представляется, обусловлено сложившейся в стране политико-экономической ситуацией). В рамках второго и последующих этапов на территории СССР (с 1993 г. – России) развивается и выездной туризм. При этом если на первом этапе развиваются такие его виды, как: 1) по характеру организации – плановый и самодеятельный (в настоящее время эти виды определяются как организованный и неорганизованный); 2) по возрасту участников – детский, молодежный, туризм для взрослых; 3) по интенсивности – постоянный, сезонный; 4) по функциональному признаку – образовательный, познавательный (экскурсионный), лечебно-оздоровительный, то в течение второго и последующих этапов отдельными направлениями станут и такие виды туризма, выделяемые по функциональному признаку, как рекреационный, спортивный (пешеходный, горный, водный, лыжный, горнолыжный, спелеологический, конный, велосипедный, автомобильный) и деловой. Немаловажно, что религиозный и этнический виды туризма не найдут своего развития вплоть до распада СССР25.

Существенно, что развитие законодательства в сфере туристско-экскурсионного обслуживания в СССР сосредоточило в себе и создание новых форм управления сферой туристско-экскурсионного обслуживания, обусловленного уже сложившейся административно-командной системой, расцветом культа личности и агрессивной пропагандой спорта и туризма, а также полное уничтожение в годы войны туристско-экскурсионной инфраструктуры, затем ее восстановление и выход СССР на международный рынок туризма.

Следующим шагом после создания ТЭУ ВЦСПС стала передача всего руководства самодеятельным туризмом Всесоюзному совету физической культуры при ЦИК СССР, преобразованному впоследствии во Всесоюзный комитет по делам физической культуры и спорта при ЦИК СССР, который фактически начинает действовать лишь в 1938 г., приняв приказ от 19 февраля 1938 г. № 649 «О мерах по развитию туризма и экскурсий среди трудящихся». Приведенный акт определяет огромное значение туризма как средства политического, культурного и физического воспитания при имеющем место неудовлетворительном состоянии туризма. В этой связи Управлению учебными физкультурными заведениями совместно с ТЭУ ВЦСПС поручено разработать план подготовки кадров по туризму.

Во исполнение отмеченного приказа Всесоюзный комитет по делам физкультуры и спорта при ЦИК СССР 26 марта 1939 г. утверждает Положение о значке «Турист СССР», тем самым предпринимает попытку стимулировать развитие спортивного туризма26.

Таким образом, переживая в 1937–1941 гг. период жесткой комплексной реорганизации структуры управления туристско-экскурсионной сферой, ее подчинение административно-командной системе, основой которой служило тотальное планирование географии и кадровой политики, туризм продолжает развиваться. Однако «…с началом Великой Отечественной войны, – отмечает Г. Ф. Шаповал, – туристско-экскурсионная деятельность в стране полностью прекращена»27. Вместе с тем Г. С. Усыскин говорит о продолжении работы профсоюзов в сфере туристско-экскурсионного обслуживания на территориях, не охваченных военными действиями28.

Очевидное противоречие, думается, возникло в силу того, что авторы по-разному оценивают объем туристских потоков. Рассматривая довоенные объемы туристско-экскурсионного обслуживания (в 1937 г. услугами ТЭУ ВЦСПС воспользовались 2  920  000 чел.) и сравнивая их с военными (в 1942 г. услугами ТЭУ ВЦСПС воспользовались 261  962 чел.; в 1943 г. – 287  827 чел.; в 1944 г. – 628  375 чел.), обнаруживается, что фактически туристско-экскурсионные услуги оказывались, но в силу их незначительности можно говорить об их отсутствии29. Бесспорным остается лишь то, что еще до окончания Великой Отечественной войны решением секретариата ВЦСПС от 24 апреля 1945 г. «О восстановлении деятельности туристско-экскурсионного управления ВЦСПС» восстанавливается деятельность ТЭУ ВЦСПС «…с целью показа и ознакомления трудящихся с героикой… войны… а также пропаганды туризма как массового культурного отдыха трудящихся»30.

Указанное позволяет констатировать сохранение заложенного в туризме его приоритетного качества – идейно-политического воспитания народа. Подтверждает это и тот факт, что по мере возрождения экономики страны, одержавшей победу над фашистской Германией, налаживается система туристско-экскурсионного обслуживания, все больше усиливается пропаганда советской власти. Приняты такие акты, как постановление ЦК ВКП (б) от 27декабря 1948 г. «О развитии физической культуры и спорта», согласно которому следовало создать условия максимальной популяризации туризма; постановление Президиума ВЦСПС от 27 ноября 1959 г. «Об улучшении руководства развитием туризма профсоюзов», который определяет необходимость создания на территории каждого края, области РСФСР ТЭУ; постановление Совета министров СССР от 10 марта 1960 г. № 335 «О передаче профсоюзам санаториев и домов отдыха»; постановление Президиума ВЦСПС от 30 мая 1969 г. № 411 «О мерах по дальнейшему развитию туризма и экскурсий в стране», обязывающее советы министров союзных республик, ЦК и советы профсоюзов, ЦК ВЛКСМ принять меры по массовому развитию туризма и экскурсий, улучшению идейно-политического воспитания и повышению квалификации кадров для этих организаций, превращению туристско-экскурсионного дела в крупную отрасль обслуживания населения31.

В 1950–1960-е гг. активизируется работа и в направлении молодежного туризма, что приводит к необходимости создания самостоятельного государственного органа, которым в июне 1958 г. становится Бюро международного молодежного туризма «Спутник» (БММТ), занимавшееся не только зарубежными группами и организацией выездного туризма, но и внутренним молодежным туризмом.

В дальнейшем высокие темпы развития международных туристских связей СССР32 потребовали реорганизации структуры органов управления и данного направления туристско-экскурсионного обслуживания. В 1964 г. впервые в истории страны создается правительственный орган по иностранному туризму – Управление по иностранному туризму при Совете Министров СССР, преобразованное в 1969 г. в Главный комитет по иностранному туризму при Совете Министров СССР (Госкоминтурист СССР)33. Однако говорить о наличии на данном этапе тенденции формирования системы международных актов, регулирующих туристско-экскурсионное облуживание на территории СССР, не приходится.

Ратифицированные СССР акты действовали формально по причине отсутствия в стране системы их реализации34. Думается, что это объясняется не только тотальностью государственного контроля, но и тем, что международные акты были актами права капиталистических стран, не рассматривающих туризм в качестве рычага идеологического воспитания. В то же время игнорировать формирующуюся мировую систему источников международного права в сфере туризма Советский Союз также не мог, поскольку международный туризм являлся и является одним из мощнейших потоков поступления иностранной валюты35.