Институциональные матрицы образования

1.1. Сущность институционального управления

Социальное управление многообразно. Можно выделить множество видов социального управления, положив в основу деления различные критерии[2]. При этом существует, по всей видимости, наиболее важное и системообразующее деление, раскрывающее саму сущность данного феномена. Это деление на административное и институциональное управление. Первое в том или ином виде базируется на приказах и жестком подчинении объекта управления субъекту управления. При этом объект управления начинает развиваться не по своей собственной траектории, а по траектории, выработанной субъектом и направленной на достижение конкретной цели. Институциональное управление предполагает установление субъектом управления правил развития объекта. Это «целенаправленное воздействие на социальные, политические, экономические и юридические правила деятельности, которые в совокупности представляют институциональную среду»[3]. Объект управления не теряет возможности саморазвития, но это саморазвитие происходит в определенных рамках, границах, ограничениях, установленных субъектом. Конкретная цель при этом не всегда может быть достигнута, но она и не воспринимается как единственно возможный и лучший результат управленческого воздействия. В процессе саморазвития объект может обнаружить более эффективный для общества или конкретной группы людей путь, а результат движения по этому пути может быть более удачным, чем та цель, которая изначально была выработана субъектом управления[4].

Для россиян различие между этими двумя методами управления на макроуровне социально-экономической реальности ярко символизирует разница между плановой и рыночной экономикой[5]. В рамках плановой экономики в условиях господства государственной собственности отдельные предприятия представляли собой нечто подобное цехам крупной корпорации. Распоряжения министерств были аналогами приказов директора, обязательных к исполнению, не подразумевающих никаких отклонений, инициированных саморазвитием отдельных хозяйствующих субъектов. Таким же образом управлялись школы и высшие учебные заведения. Институциональное управление было сведено к минимуму и существовало только в определенных «лакунах» общества. Самым понятным примером такой лакуны было дорожное движение, которое регулировалось соответствующими правилами, а не приказами.

Автомобилисту никто не указывал, когда и куда двигаться. Он должен был просто соблюдать правила. В Советском Союзе была разработана целостная система законодательства, и законы не подразумевали достижение конкретной цели, а регулировали поведение людей и их сообществ. Существовали и другие множественные случаи, когда субъекты управления устанавливали правила и рамки для возможных действий тех социальных субъектов, которые им подчинялись. Но все же административное управление оказывалось главным, создающим основу всей социально-экономической системы страны.

В рамках рыночной экономики министерства уже не могут отдавать приказы частным организациям. С началом реформ все управление в нашей стране, можно сказать, стало в большей степени ориентироваться на институциональные принципы. Так, в системе образования возникли стандарты, которые создавали определенную степень свободы для частных и государственных организаций, работающих в данной сфере. Стандарт, как бы к нему не относиться, никак нельзя назвать приказом, подразумевающим конкретную цель и предписанные руководством средства ее достижения.

На государственном уровне тоталитарные режимы ХХ века с их однозначным приоритетом административного управления доказали свою нежизнеспособность. Государство уже не может и не должно жестко и целенаправленно регулировать хозяйственные процессы, институт семьи, систему образования и другие объекты. Государство как олицетворение коллективного разума народа и наделенное мощными техническими средствами обработки информации вправе расставлять приоритеты хозяйственного развития, а также координировать усилия по достижению сознательно поставленных целей и обеспечивать это достижение соответствующими средствами. Оно должно помогать развиваться (точнее саморазвиваться) различным субъектам на территории страны, а не быть единственным субъектом, который может устанавливать цели и подчинять достижению этих целей отдельных людей и их сообщества, лишая при этом последних субъектности.

На микроуровне – уровне отдельных организаций – различие между административным и институциональным управлением наглядно проявляет себя в сопоставлении методов классического администрирования, предполагавшего полное подчинение работника требованиям руководства, и современного подхода к управлению людьми признающего ценность реализации их собственных инициатив[6].

На протяжении тысячелетий общество развивалось, создавая в себе множество иерархических структур с четким административным механизмом управления внутри них. Эти структуры позволяли людям достигать тех целей, которые один человек вообще никогда не смог бы достигнуть или достижение которых одним человеком было бы настолько медленным, что переставало быть целесообразным. Один человек мог бы выкопать ирригационный канал за 20 лет, но за это время его начало уже разрушилось бы, а сельское хозяйство вокруг пришло в такой упадок, что люди бы просто покинули это место, покинул бы его и тот самый «копатель». Так со времен Месопотамии и Древнего Египта возникали организации самого разного размера и профиля. Они всегда содержали в себе иерархию, позволяющую координировать труд людей. Сами же организации часто сравнивались с организмами, где одни люди исполняли роль ног, другие – рук, третьи – глаз, а вот четвертые – мозгов. Людьми управляли как органами своего тела. Понятно, что в этом случае осуществлялось полное подчинение «людей-органов» некоему подобию мозга – субъекту управления. Неподчинение воспринималось как болезнь, схожая с инсультом.

Созданные из «людей-органов» объекты управления отличались исключительной силой. Это позволяло реализовывать самые грандиозные проекты. Иногда, как в империи инков, они осуществлялись даже без развития техники, а только на основе создания крупных организационных систем с жестким административным подчинением одних людей другим. Исключительно развитая для того времени цивилизация с дворцами, дорогами, крепостями, особыми системами передачи информации была создана только благодаря жесткой и четкой иерархической структуре общества. «В полном контрасте с этой великолепной организацией техническая база государства инков была столь же поразительно примитивна. Большая часть орудий и оружия была деревянная и каменная. Железо вообще не употреблялось. Плуг или соха не были известны – земля обрабатывалась деревянной мотыгой. Из домашних животных была известна только лама… Все сельскохозяйственные работы делались вручную, а передвигаться можно было только пешком или в паланкине… Таким образом, низкий уровень техники в государстве инков должен был компенсироваться совершенной организацией громадных масс населения»[7]. Можно сказать, что люди, не сумевшие создать инструменты для усиления своей природной силы, сотворили из себя огромных субъектов деятельности с колоссальными руками, ногами и соответственно возможностями по части созидания материальных и культурных ценностей.

Апофеозом такого управления стал классический менеджмент Ф.У. Тейлора и Г. Форда. Он подразумевал, что администрация знает наилучшие способы выполнения всех производственных операций. На основе четких приказов, субординации и дисциплины эти способы должны реализовываться подчиненными. Любое отклонение от них означало ухудшение работы. Поэтому никаких рамок для самостоятельной деятельности работников не создавалось.

Сама структура социально-экономического пространства индустриального общества заставляла людей видеть в подобной организации важнейший инструмент реализации своих идей. Чаще всего человек не мог обозначить свою значимость в мире, не будучи руководителем крупной, подчиненной его воле организации – будь то компания, партия, государство, армия и т. п. Только на вершине пирамиды власти, образуемой организацией, он чувствовал себя свободным и способным к самореализации.

В постиндустриальном обществе на корпоративном уровне социального управления начинает развиваться автономизация подразделений, внутреннее предпринимательство (интрапренерство), делегирование полномочий, активное стимулирование инициативы подчиненных. Создаются даже парадоксальные концепции лидерства, в рамках которых лидер становится слугой своих подчиненных (Р. Гринлиф)[8]. Согласно данной теории, действительные лидерские качества проявляются в том человеке, который ориентирован на оказание помощи и поддержки другим в их профессиональном росте и проявлении инициативы. Для этого необходимо формирование команды единомышленников и делегирование полномочий, создание условий личной вовлеченности последователей в процесс деятельности и принятия решений, обеспечение благоприятного социально-психологического климата в организации. Лидер – слуга компетентных и мотивированных на достижение цели подчиненных Показателями эффективности такого лидерства являются: индивидуальный профессиональный рост и развитие личностей последователей, свободные, независимые действия с их стороны, раскрытие их способностей.

Люди уже не воспринимаются как абсолютно подвластные мозгу части тела. Они обретают определенную степень свободы по части установления собственных целей, их корректировки и выбора методов их достижения. Если развивать биологическую аналогию, можно сказать, что мозг в этом случае создает среду для жизнедеятельности клеток, не предписывая каждой из них, что и как делать.

Главными причинами такой трансформации служат: (1) усложнение объектов управления (повышение образовательного уровня и интеллектуального потенциала отдельных людей, сложности организационных систем и др.); (2) усложнение среды, в которой осуществляется социальное управление, и которая требует специальной адаптации (ее осуществление становится задачей саморазвивающихся «подчиненных»). Так, работа на различных национальных рынках, заставляет даже самую традиционную бюрократическую организацию передавать полномочия национальным филиалам, которые способны более компетентно адаптироваться к местной среде.

Вместе с тем в постиндустриальном обществе всегда будут оставаться ниши для традиционного административного управления. Существование этих ниш определяется несколькими базовыми обстоятельствами: (1) необходимостью массового производства стандартизированной продукции (для такого производства необходимо четкое следование инструкциям, а не проявление инициативы); (2) требованиями безопасности (в этом случае отклонение от шаблона чревато угрозами для жизни людей); (3) кризисными явлениями в экономике и обществе в целом (для выхода из кризиса нужна жесткая координация на основе приказов); наконец, (4) боязнью усиления подчиненных, в основе которой лежит асимметрия во владении знаниями и информацией и которая может разрушить условия для нормального функционирования общественной системы. В этом плане у саморазвития возникают естественные границы (отраслевые и управленческие), и задачей субъектов социального управления во многом становится нахождение правильного баланса между поощрением спонтанного развития объектов управления и традиционным жестким воздействием на них.

В целом же, в современном обществе радикально меняются представления о сущности и задачах социального управления. Если ранее субъекты управления (государственные деятели, менеджеры и др.) стремились подстроить под себя управляемых людей, как бы сделать из них более совершенные и мощные инструменты своих действий, сегодня они вынуждены сосуществовать с саморазвивающимися объектами и процессами социальной жизни. Коррекция саморазвития оказывается более эффективной, чем навязывание жесткой воли управленца.

1.2. Институциональное управление в социальной сфере

Если в коммерческих предприятиях – компаниях, фирмах, корпорациях – мы можем наблюдать явное смещение управленческих приоритетов от использования преимущественно административных методов в сторону институционального управления, то в организациях социальной сферы такое управление всегда было преобладающим. Образование, здравоохранение, культура (сегодня для этого вида деятельности начинает активно использоваться термин «креативные индустрии»[9]), представляют собой очень сложные системы взаимоотношений между людьми. Внутри этих областей жизнедеятельности общества происходят мириады небольших трансакций (приемы врачей, уроки в школе, ежедневные представления в театре, показы фильмов и т. п.), по поводу которых невозможно принимать отдельные приказы. Сфера административного управления оказывается изначально сужена. Наличие здесь большого количества высокообразованных, высококвалифицированных людей, ориентированных на творческое отношение к своей работе, также огранивает возможности классического администрирования. Приказ может привести к худшим последствиям, чем инициатива подчиненного. Кроме того, социальная сфера по природе своей обладает серьезной инерцией в своем развитии. Перемены не могут быть осуществлены быстро, одномоментно. Они требуют времени, серьезной подготовки и относительно длительного ожидания результата. Из-за всех этих обстоятельств и образование, и здравоохранение, и сфера культуры попадают в «зону» институционального управления.

Приведем несколько примеров, подтверждающих этот тезис. Ярким и одним из наиболее точных примеров административного управления в креативных индустриях служит цензура. Цензура фактически, подразумевает издание разовых приказов о распространении того или иного произведения искусства. Так, в Советском Союзе осуществлялась «приемка» каждого спектакля некоей властной комиссией. Ее члены могли на основе своих субъективных предпочтений и указаний начальства решать, нужно ли зрителям смотреть данное представление или нет. Аналогичным образом цензоры издавали «административные приказы» о допуске в печать литературного произведения. Практика цензуры как административного метода управления культурой на протяжении веков была распространена во множестве стран. Однако развитие цивилизации обозначило явную неприемлемость такого метода управления. Сегодня административную цензуру стараются заменить институциональной цензурой, в основе которой лежат законы. Парламенты разных стран, включая Россию, издают законы об иноагентах, недопустимости пропаганды того или иного явления, противодействии национальной или религиозной розни и др. Тем самым они формируют систему правил, институциональный контекст развития субъектов креативных индустрий. Нормы, закладываемые в этот контекст, могут быть столь же жестким, что и индивидуальные административные решения о разрешении произведений культуры и искусства, они могут столь же сильно ограничивать творческие устремления авторов. Однако принципы институционального управления выглядят, с точки зрения общества, более приемлемыми в эпоху постмодерна.

В развитии здравоохранения и образования в нашей стране переход от административного к институциональному управлению был органически связан с появлением негосударственных организаций, работающих в данных сферах. В рамках единой государственной собственности министерства с их многочисленными функциональными и региональными подразделениями могли давать прямые приказы школам и больницам как «своим цехам». Когда же возникли частные школы, университеты и клиники естественным образом встал вопрос о формировании правил поведения для них. Более того, идея о равенстве всех субъектов рыночной экономики привела к тому, что эти правила отныне распространялись и на государственные организации, административный контроль за которыми резко сокращался. Так в 1990-х годах возникли, в частности, образовательные стандарты, нормы которых одинаковым образом распространялись и на государственные, и на частные образовательные учреждения. Фактически, появление стандартов, как бы ни относиться к их содержанию, стали отравной точкой преобладания институционального управления образованием.

Вообще в российской системе образования первые попытки внедрить некоторые элементы стандартизации, например, в школьном образовании были еще при Петре I при реализации проекта цифирных школ[10]. Технический прогресс и повсеместная ориентация на рационализацию любой человеческой деятельности утвердило представление, что прогресс без стандартизации невозможен. Но если в дореволюционный (школьные реформы Екатерины II, Александра I и Александра II) и советский периоды стандартизация была направлена на жесткое административное руководство образовательной системой, то в 90-е годы ХХ века во время рыночных реформ стандарты стали мыслиться именно как новый инструмент, предполагающий определенную степень свободы того, кем управляют. Стандарт виделся управленческой новацией, которая запускает саморазвитие образовательных институций. Разграничивая функции обязательного для всех и возможных вариантов, он должен был обеспечивать пространство для свободы и развития. Показательно, что развитие образовательных стандартов во многих странах было «движением снизу»: так введение самого термина «образовательный стандарт» в середине 1980-х годов было связано с инициативой американского Национального совета учителей математики по созданию стандарта школьного математического образования[11]. Но такой конструктивный способ реализации стандартов должен опираться на наличие диалога между ключевыми субъектами образовательного процесса, понимание и учет интересов всех стейкхолдеров образования. В нашей стране стандарты «спускались» сверху вследствие отсутствия не только единства мнений, но даже часто самой попытки найти реальные точки соприкосновений между этими стейкхолдерами по ключевым вопросам[12]. На сегодняшний день сменилось уже не одно поколение подобных, созданных в недрах министерства образования, стандартов.

Ориентация сферы образования на институциональное управление обусловлено тем, что ее развитие – это процесс, в который вкладывают свои усилия тысячи, а иногда и миллионы людей. Государство, университеты и школы могут лишь устанавливать правила, по которым эти люди будут работать и взаимодействовать друг с другом. Итог такого взаимодействия не до конца предсказуем, и, самое главное, будет иметь место в достаточно отдаленном будущем.