Негосударственная сфера безопасности, охранная деятельность, частный сыск

возможное возникновение противоречия между задачей защитить интересы собственных членов и бизнеса в целом и необходимостью действовать в интересах всего общества.

Немаловажное значение имеет встраивание СРО в систему регулирования предпринимательской или профессиональной деятельности, предусматривающую систему взаимоотношений их с государственным регулятором, системами страхования, сертификации и стандартизации, подготовки и переподготовки кадров.

Значимым шагом в этом направлении стало создание по инициативе Комитета ТПП Российской Федерации по безопасности предпринимательской деятельности и Общественной палаты Российской Федерации, Союза СРО НСБ, главными задачами которого являются:

объединение работников СРО НСБ в единую команду (создание открытой площадки для проведения дискуссий по различным вопросам, решения вопросов с государственными институтами);

создание условий для обеспечения потребителей высококачественными техническими средствами защиты граждан и имущества;

создание условий для борьбы с контрафактной продукцией и недобросовестными поставщиками продукции услуг.

Вместе с тем, необходимо отметить, что, несмотря на большое количество некоммерческих организаций, они объединяют незначительное число субъектов НСБ. Отсюда недостаточное влияние на государственные органы и рыночные механизмы. Существенные изменения на рынке могут произойти лишь в случае объединения субъектов НСБ в рамках негосударственных систем обеспечения национальной безопасности в регионах или объединения более 50% субъектов НСБ посредством их участия в некоммерческих организациях, координирующих свои действия на основе долгосрочных планов.

Несмотря на имеющиеся проблемы и недостатки в деятельности СРО НСБ, саморегулирование в этой сфере будет развиваться и совершенствоваться.

Глава 9

Иные субъекты НСБ

Процесс формирования НСБ не является законченным. Как и любое явление, указанная сфера будет развиваться далее, в том числе, за счет появления новых субъектов. В настоящее время имеется ряд видов деятельности, субъекты которых можно отнести к НСБ. Это, например, коллекторные агентства в сфере обеспечения финансовой и банковской безопасности; контролеры-распорядители, обеспечивающие порядок при проведении спортивных мероприятий; юридические лица, входящие в состав подразделений транспортной безопасности, полиграфологи и другие.

Появление новых видов субъектов НСБ является объективным процессом. Их количество и разнообразие будет расти, что является показателем развития бизнеса.

Заключение

Реализация настоящей Концепции будет проходить в три этапа.

На первом этапе предполагается осуществить следующие мероприятия, направленные на придание данной Концепции официального статуса:

обсуждение на различных площадках НСБ для достижения понимания ее идей и основных положений;

направление в соответствующие государственные органы для получения заключения;

направление для утверждения уполномоченным государственным органом в соответствии с установившейся практикой.

На втором этапе предполагается подготовка «дорожной карты» по реализации настоящей Концепции, в которой следует конкретно прописать, что необходимо сделать, каким образом и в какие сроки.

На третьем этапе предполагается осуществление комплекса мероприятий, направленных на реализацию указанной «дорожной карты». Это:

разработка и лоббирование проектов нормативных правовых актов, направленных на создание благоприятных условий для развития рынка работ и услуг в области безопасности;

подготовка и принятие документов, определяющих место и роль НСБ в обеспечении национальной безопасности, более эффективное использование ее потенциала в этой области;

разработка системы мер, направленных на устранение факторов негативно влияющих на развитие рынка работ и услуг в области безопасности;

принятие мер правового, организационного, методического и иного характера, направленных на дальнейшее совершенствование НСБ, укрепление государственно-частного партнерства, развитие института саморегулирования.

Реализация настоящей Концепции будет способствовать:

дальнейшему развитию системы обеспечения национальной безопасности в Российской Федерации в целом и негосударственной системы обеспечения национальной безопасности в частности;

повышению эффективности защиты жизни, здоровья, конституционных прав и свобод человека и гражданина на территории Российской Федерации;

совершенствованию законодательства, регламентирующего деятельность субъектов НСБ по оказанию услуг и выполнению работ в области безопасности;

укреплению государственно-частного партнерства субъектов НСБ с соответствующими государственными органами;

созданию благоприятных условий для развития НСБ как значимой отрасли экономики.

1.2. Концепция

развития охранного законодательства в

Российской Федерации5

Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года, утвержденная Указом Президента Российской Федерации от 12 мая 2009 года № 537, ставит состояние национальной безопасности в прямую зависимость от эффективности функционирования системы обеспечения национальной безопасности. Неотъемлемой составной частью единой системы обеспечения национальной безопасности являются субъекты государственной и частной охраны. Их роль в системе обеспечения национальной безопасности более чем значительна. По данным экспертов в сфере охраны в настоящее время занято более миллиона российских граждан. Осуществляемая субъектами государственной и частной охраны деятельность направлена на защиту жизненно важных интересов личности, общества и государства. При этом они не только решают задачи, связанные с обеспечением личной и экономической безопасности, но и активно участвуют в предупреждении и пресечении преступлений против жизни и здоровья, собственности, а также оказывают содействие правоохранительным органам в обеспечении правопорядка. Практика последних лет наглядно свидетельствует о том, что ни борьба с преступностью, ни борьба с терроризмом в настоящее время уже не могут быть в достаточной мере эффективными без использования сил и ресурсов государственной и частной охраны. Субъекты частной охраны, кроме того, реально являются неотъемлемой частью сложившейся системы безопасности городов, населенных пунктов и муниципальных образований. Осуществляемая ими частная охранная деятельность в соответствии с Классификатором правовых актов, утвержденным Указом Президента Российской Федерации от 15 марта 2000 № 511, отнесена к средствам обеспечения безопасности.

В соответствии с Концепцией долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года действенная защита частной собственности является одним из критериев создания благоприятного инвестиционного климата в стране. Обеспечивая надежную охрану более полумиллиона объектов различного назначения, частные охранные организации вносят существенный вклад в решение проблемы по созданию благоприятного инвестиционного климата.

Повышение эффективности охранной деятельности, её дальнейшее совершенствование в значительной мере зависит от качества охранного законодательства. Отсутствие фундаментальной правовой базы, постоянное запаздывание с принятием необходимых законов, внесением в них необходимых изменений, устранением пробелов и противоречий существенно затрудняет осуществление охранной деятельности, создаёт препоны для её дальнейшего развития, не способствует решению задач по обеспечению безопасности, защите прав и законных интересов юридических и физических лиц.

Формирование охранного законодательства в России началось с момента принятия 11 марта 1992 г. Закона Российской Федерации «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации». После этого было принято большое число нормативных правовых актов, регламентирующих правоотношения в сфере охраны, в том числе, Федеральные законы: «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием государственного контроля в сфере частной охранной и детективной деятельности», «О внесении изменений в Закон Российской Федерации «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации», «О государственной охране», «О ведомственной охране», «О безопасности объектов топливно-энергетического комплекса», «О транспортной безопасности», ряд постановлений Правительства Российской Федерации, приказы министерств и ведомств. Однако данное обстоятельство не привело к созданию системы стабильного, внутренне непротиворечивого охранного законодательства. Наоборот, в нём появилось немало неясных формулировок и положений, бланкетных и отсылочных норм, пробелов и прямых противоречий не только с нормами внутриотраслевого законодательства, но и с нормами Конституции Российской Федерации, гражданского, международного и других отраслей права, что окончательно разбалансировало охранное законодательство. Вследствие этого оно вместо достижения благих целей – создания благоприятных условий для развития и совершенствования охранной деятельности, по существу, превратилось в свою противоположность, стало серьёзным тормозом для решения проблем, связанных с безопасностью личности, общества и государства.

Такое положение объясняется отсутствием тщательно отработанных, концептуально выверенных взглядов относительно того, каким должно быть охранное законодательство, в каком направлении оно должно развиваться в обозримом будущем, а также сознательным желанием законодательно закрепить в нём узковедомственные интересы, которые нередко не совпадают с интересами государства, участников охранной деятельности, заказчиков охранных услуг. Всё это создаёт серьёзные трудности в правоприменительной практике, ущемляет права и законные интересы субъектов, осуществляющих охранную деятельность.

Совершенствование правового регулирования правоотношений в сфере охраны в целом возможно лишь в рамках единой концепции развития охранного законодательства, которая в силу; её авторитета, обоснованности и достаточной разумности признавалась бы всеми участниками законотворческого процесса и правоприменения, а также субъектами охранной деятельности.

Таким образом, разработка Концепции развития охранного законодательства в Российской Федерации (далее – Концепция) является назревшим шагом, направленным на развитие и совершенствование охранного законодательства.

Общие положения

Концепция представляет собой научно обоснованную систему взглядов на охранную деятельность в Российской Федерации, охранное законодательство и основные направления его развития, структуру и содержание федеральных законов в сфере охраны.

Охранная деятельность в Российской Федерации – это урегулированная нормами охранного законодательства деятельность субъектов государственной и частной охраны, осуществляемая в пределах компетенции и в целях обеспечения безопасности объектов государственной и частной охраны, защиты прав и законных интересов юридических и физических лиц от противоправных посягательств.

Под охранным законодательством в настоящей Концепции понимается система нормативных правовых актов, регулирующих правоотношения, возникающие при осуществлении охранной деятельности.

Концепция определяет цели и задачи, на достижение которых она направлена, основные направления развития охранного законодательства, содержит конкретные предложения по его изменению, даёт перечень федеральных законов, необходимых для правового регулирования охранной деятельности, их содержание и последовательность подготовки и принятия.

Необходимость разработки Концепции обусловлена:

отсутствием сформулированной единой государственной политики в сфере охраны. Вследствие этого нет чёткого представления о том, в каком направлении будет совершенствоваться охранная деятельность, каким её видам (государственной, частной) будет отдано в будущем предпочтение, как в перспективе должно развиваться охранное законодательство;

несовершенством действующего охранного законодательства, которое не отвечает требованиям современной практики охранной деятельности, научным разработкам в этой сфере, международному законодательству, развивается хаотично и бессистемно;

отсутствием научно обоснованных взглядов и конкретных предложений относительно путей и направлений развития охранного законодательства;

необходимостью рассмотрения охранной деятельности, как комплексного целостного явления. Такой подход к пониманию охранной деятельности позволяет определить чёткую концептуальную основу для разработки взаимосвязанных единой идеей, единым методологическим подходом пакета законов;

объективно существующей потребностью внесения в охранное законодательство ряда изменений системного характера;

отсутствием чёткого представления о системе федеральных законов, необходимых для правового регулирования охранной деятельности, их содержания и последовательности принятия.

Цели Концепции

формирование идеологии развития охранного законодательства;

содействие органам государственной власти в разработке единой политики в сфере охраны;

обеспечение баланса интересов государства, бизнес-сообщества и субъектов охранной деятельности;

формирование целостного представления о системе охранного законодательства;

определение основных направлений развития охранного законодательства;

подготовка предложений по совершенствованию законодательства, направленных на создание благоприятных условий для осуществления охранной деятельности, её дальнейшего развития;

формулирование общих принципиальных требований к законодательству, регулирующему охранную деятельность;

обоснование необходимости формирования новой отрасли права – охранного права;

определение и обоснование логики и последовательности принятия законов, регулирующих правоотношения в сфере охраны, их структуры и содержания.

Задачи Концепции

проанализировать действующее охранное законодательство и на основе этого определить тенденции его развития;

разработать научные рекомендации по совершенствованию охранного законодательства;

дать предложения по приведению охранного законодательства в соответствие с законодательством Российской Федерации, нормами Всемирной торговой организации (далее – ВТО), международными договорами Российской Федерации, российской и зарубежной практикой;

разработать структуру и содержание федеральных законов, необходимых для качественного регулирования охранной деятельности и отвечающих потребностям современной практики;

унифицировать терминологию в сфере охраны;

урегулировать в охранном законодательстве весь спектр общественных отношений, складывающихся в охранной деятельности, с учётом имеющихся научных разработок по данной проблематике, реальной практики и действующего законодательства, в том числе, и зарубежного;

разработать стройную и логически обоснованную иерархическую систему охранного законодательства;

исключить из охранного законодательства нормы и положения, не оправдавшие себя на практике, существенно затрудняющие осуществление охранной деятельности и не способствующие её дальнейшему развитию.

Основные принципиальные положения,

которыми следует руководствоваться при

разработке нового охранного законодательства

При приведении действующего охранного законодательства в систему и подготовке новых нормативных правовых актов в сфере охраны необходимо исходить из того, что оно должно:

соответствовать Конституции Российской Федерации и, в первую очередь, требованию её части 2 статьи 8 (признание и защита равным образом частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности), а также нормам ВТО и международным договорам;

объективно отражать баланс законных интересов государства, общества и охранного бизнес-сообщества;

быть ориентировано на создание благоприятных условий для развития охранной деятельности;

способствовать реализации государственной политики по защите и развитию малого и среднего бизнеса в сфере охраны;

определять равные условия и стартовые возможности для всех субъектов рынка охранных услуг;

быть нацеленной на поддержку государственной социально-экономической политики, направленной на антимонопольное регулирование и поддержку цивилизованной конкуренции;

регулировать правоотношения в сфере частной охраны в отдельном самостоятельном федеральном законе – «О частной охранной деятельности»;

включать в перечень объектов, подлежащих обязательной государственной охране, только те объекты, которые находятся в собственности государства;

предоставлять собственнику имущества или лицу, владеющему имуществом на ином законном праве, право выбора субъекта охраны, то есть решать, с кем заключать договор на охрану принадлежащего ему имущества;

содержать запрет на оказание охранных услуг субъектами государственной охраны на коммерческой основе;

исходить из того, что государственные органы, обладающие правом контроля за частной охранной деятельностью не могут быть субъектами рынка охранных услуг;

устанавливать равные права всем субъектам рынка охранных услуг при осуществлении ими защиты жизни и здоровья граждан;

предусматривать положение, согласно которому все субъекты рынка охранных услуг должны привлекаться для оказания содействия правоохранительным органам в обеспечении правопорядка только в строгом соответствии с нормами трудового и налогового законодательства, на добровольной основе и равных условиях;

чётко определять предмет государственного контроля за частной охранной деятельностью с тем, чтобы исключить возможность контролирующих органов вмешиваться в деятельность хозяйствующих субъектов;

стремиться к сокращению количества бланкетных и отсылочных норм в охранном законодательстве. Подзаконные нормативные правовые акты должны приниматься в исключительных случаях, когда объективно не представляется возможным урегулировать те или иные правоотношения непосредственно в законе.

Современное состояние охранного

законодательства: анализ и оценка

Анализ действующего охранного законодательства свидетельствует о том, что оно в значительной мере устарело, содержит много пробелов, не отвечает современной практике охранной деятельности, научным разработкам в этой сфере, не согласуется с нормами международного права.

Непоследовательность и противоречивость охранного законодательства, наличие в нём необоснованных различий в регулировании одних и тех же правоотношений, нечётких формулировок и положений, устаревших терминов затрудняет понимание его норм, допускает их двоякое толкование, что в итоге создает серьёзные затруднения в правоприменительной практике.

Основным его недостатком является то, что в нём не просматривается единая государственная политика в сфере охраны. Оно не приведено в логически стройную систему и вследствие этого является существенным тормозом в развитии как государственной, так и частной охраны, создаёт серьёзные трудности для принятия законодательства, отвечающего потребностям практики, интересам заказчиков охранных услуг.

При разработке указанной единой государственной политики следует определить перспективы развития различных видов охраны (государственной и частной), очертить круг субъектов рынка охранных услуг и их полномочия, чётко сформулировать критерии разграничения объектов охраны между государственной и частной охраной. Принципиально важна для дальнейшего развития частной охраны и охранного законодательства позиция государства относительно будущего вневедомственной и ведомственной государственной охраны – останутся ли они в перспективе участниками рынка охранных услуг или их сфера деятельности в целях экономии средств налогоплательщиков, приведения российского законодательства в сфере охраны с нормами ВТО будет поэтапно сокращаться?

Отсутствие в действующем законодательстве критериев, позволяющих чётко разграничить полномочия субъектов охраны, предоставление государственной охране права заниматься коммерческой деятельностью приводит на практике к конфликтным ситуациям, создаёт трудности для осуществления государственного контроля, порождает коррупцию и не способствует тем целям, на достижение которых направлена охранная деятельность.

Обилие подзаконных актов, в которых нередко содержатся противоречащие друг другу и не соответствующие законодательству нормы, выхолащивает содержание закона, сводит на нет отдельные его нормы и положения.

Озабоченность вызывает законодательство, регламентирующее частную охранную деятельность, особенно принятое в последние годы. Оно не учитывает интересы развития отрасли в целом и в основном ориентировано на совершенствование государственного контроля в этой сфере деятельности.

Примечания