Негосударственная сфера безопасности, охранная деятельность, частный сыск. Том III

Часть IV

Статьи и выступления по актуальным вопросам частной охраной деятельности

2011 год

11-1. Некоторые проблемы правового регулирования деятельности охранного бизнеса в России1

Когда мы говорим о привлечении зарубежных инвесторов на российский рынок, мы должны понимать, что одним из условий привлекательности нашего рынка является безопасность бизнеса. В свою очередь, в обеспечении безопасности бизнеса все ощутимее становится охранная отрасль. Сегодня частные охранные организации (ЧОО) предоставляют на договорной основе услуги по защите не только имущественных, но и неимущественных прав и законных интересов физических и юридических лиц.2

Многие ЧОО начинали с физической охраны предпринимателей, затем, вслед за развитием частного капитала, переходили к охране имущественного комплекса предприятий. С учетом потребностей клиентов развивалась техническая база, и сегодня негосударственные структуры безопасности сравнялись по своему оснащению с отделами вневедомственной охраны, входящими в структуру полиции. Можно констатировать, что сегодня ни одна из сфер хозяйственной деятельности не обходится без охранных услуг.

Но экономика и охранная отрасль вслед за ней в течение двух последних десятилетий развивались настолько стремительно, что законодательное регулирование, к сожалению, не в полной мере поспевает за существующей практикой. Несмотря на значительное количество дополнительно принятых нормативных правовых актов, в этой сфере остается немало проблем законодательного характера. До настоящего времени не приняты некоторые ведомственные нормативные правовые акты, призванные урегулировать различные аспекты охранной деятельности. К сожалению, в основном Законе, по которому живет и работает отрасль, еще остаются нормы бланкетного (отсылочного) характера, осложняющие понимание этого нормативного акта.

Рассмотрим некоторые проблемные вопросы правового регулирования действий охранников. В их числе – применение мер принуждения. С одной стороны, частные охранники не являются субъектами применения мер уголовного либо административного принуждения. Вместе с тем, законодатель определил, что они, при определенных условиях, могут применить ряд иных мер принуждения. Так, статьей 12 Закона Российской Федерации «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации» (далее – Закон) установлено, что лицо, совершившее противоправное посягательство на охраняемое имущество, может быть задержано охранником на месте правонарушения. Как свидетельствует практика, частные охранники довольно часто реализуют предоставленное им право на задержание.3

Однако не всегда такие задержания осуществляются охранниками правомерно. Одной из причин допускаемых ими при этом нарушений является неправильное понимание, толкование и применение положений законодательства, регулирующего порядок задержания. Из смысла ст. 12 Закона следует, что охранник вправе задержать гражданина только при определенных условиях.

Во-первых, он может задержать только лицо, совершившее противоправное посягательство против охраняемой собственности. Под противоправным посягательством в данном случае понимается как преступление, так и административное правонарушение, поэтому частный охранник вправе задержать как лицо, совершившее административный проступок, так и преступление.

Во-вторых, частный охранник вправе задержать лицо не за любое административное правонарушение или преступление, а только в том случае, если оно касается охраняемого имущества. В связи с тем, что ст. 12 Закона предоставляет право охраннику задержать только лицо, совершившее противоправное посягательство против охраняемой им собственности, возникает вопрос, а вправе ли он задержать лицо, совершившее преступление против жизни и здоровья, например, против самого охранника, сотрудников частного охранного предприятия или охраняемого объекта, охраняемого лица. Исходя из содержания ст. 12 Закона, частный охранник таким правом не обладает. Поэтому в подобных случаях он действует как обычный гражданин и задерживает указанных правонарушителей по правилам ст. 38 УК РФ (Причинение вреда лицу, совершившему преступление). Право на задержание, предусмотренное указанной статьей, относится к числу неотчуждаемых прав граждан и принадлежит лицу, независимо от того, находится ли он при исполнении служебных обязанностей или нет. По этой же статье УК РФ будут оцениваться и правомерность такого задержания и причинения при этом вреда правонарушителю.

В-третьих, охранник вправе задержать лицо только на месте правонарушения. Законодатель не уточняет, что имеется в виду под местом правонарушения. Системное и логическое толкование данной нормы позволяет сделать вывод о том, что под местом правонарушения в данной статье имеется в виду объект охраны как недвижимое имущество (здания, сооружения, принадлежащие юридическим или физическим лицам), находящееся на нем (при нем) имущество (в виде обладающих ценностью предметов, денежных средств и т.п., принадлежащих юридическим или физическим лицам) либо транспортное средство, на котором перевозится охраняемое имущество. Объясняется такой вывод тем, что частный охранник вправе реализовать предоставленные ему права, в том числе и право на задержание, только при исполнении служебных обязанностей и на объекте охраны.

Закон обязывает охранника незамедлительно передать задержанное лицо в орган внутренних дел. В связи с нечеткой формулировкой законодателя на практике возникают трудности в понимании того, что следует понимать под незамедлительной передачей правонарушителя в орган внутренних дел. Учитывая, что при задержании лица, совершившего противоправное посягательство против охраняемого имущества, частный охранник вправе только передать, а не доставить задержанное лицо в орган внутренних дел, то вопрос о времени его передачи зависит от времени прибытия сотрудников полиции за задержанным лицом. Тем не менее, частный охранник обязан принять все необходимые меры к тому, чтобы сразу же после задержания, а при необходимости после препровождения его в охранное помещение, как можно быстрее уведомить орган внутренних дел о произведенном задержании, зафиксировав при этом в соответствующем журнале время уведомления, данные сотрудника полиции, принявшего уведомление, его указание.

Необходимо также иметь в виду и то, что частный охранник при задержании правонарушителя за преступления против жизни и здоровья, когда он действует как обычный гражданин и руководствуется при этом ст. 38 УК РФ вправе не только передать правонарушителя в орган внутренних дел, но и доставить его туда. Такое право обусловлено тем, что одной из целей задержания, предусмотренного названной статьей УК РФ, является доставление задержанного лица в органы власти.

В то же время у руководителя ЧОО может возникнуть вопрос, а какие последствия наступят, если частный охранник будет действовать не в рамках обязанностей и предоставленных Законом прав, а в порядке прав, предусмотренных ст. 38 УК РФ, и при этом в ходе задержания либо доставления в полицию ему будет нанесено увечье. Должен ли руководитель выплачивать компенсацию за нанесенный ущерб? Представляется, что ответ на данный вопрос должен дать законодатель.

На наш взгляд, законодатель, определив в статье 12 Закона положение о том, что охранник может задержать только лицо, совершившее «противоправное посягательство» и только «на охраняемое имущество» фактически вошел в противоречие с требованиями статьей 1 и 3 этого же Закона, лишая права задерживать лиц, нарушающих законные права и интересы клиентов, регулируемые иными (кроме уголовного и административного) отраслями права. Так, в ходе обеспечения внутриобъектового и пропускного режимов на объектах частный охранник должен иметь право задерживать нарушителей названых режимов, установленных клиентом на объекте охраны. Наиболее часто руководители частных охранных предприятий задают вопросы:

как охранник должен действовать, если персоналом или посетителями объектов охраны не выполняется его требование о соблюдении внутриобъектового и пропускного режимов;

каковы должны быть действия охранника, осуществляющего допуск лиц на объекты охраны, на которых установлен пропускной режим, в случае отказа этих лиц предъявить документы, дающих право на вход (выход) лиц, въезд (выезд) транспортных средств, внос (вынос), ввоз (вывоз) имущества на объекты охраны (с объектов охраны).

Поскольку законодатель не дал ответы на указанные вопросы, на практике термин «задержание» заменяется на такие термины, как «доставление», «препровождение» и т.п., что, на наш взгляд, не в полной мере отвечает современным реалиям. Следует отметить, что в настоящее время в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации находится на рассмотрении проект Федерального закона, предусматривающего внесение дополнений в Закон, в том числе, внесение коррективов в часть шестую статьи 12 его. С принятием этого Закона частным охранникам будет предоставлено право задержания на месте правонарушения лиц, совершивших противоправное посягательство на охраняемое имущество либо нарушающее пропускной и (или) внутриобъектовый режимы.

К неурегулированным до сих пор относятся и порядок привлечения полицией частных охранников к охране общественного порядка, механизм передачи служебного оружия частными охранными организациями в органы внутренних дел и др.

Представляется, что их системное решение позволит повысить эффективность деятельности охранного сообщества, что в свою очередь повысит уровень защищенности бизнеса и как следствие, уровень инвестиционной привлекательности российской экономики.

11-2. Дискуссионные вопросы обеспечения внутриобъектового и пропускного режимов на объектах частной охраны4

В январе 2011 г. на медиапортале «Хранитель» развернулась дискуссия по актуальным вопросам, связанным с оказанием такой охранной услуги как обеспечение внутриобъектового и пропускного режимов. Учитывая их практическую значимость, неоднозначное понимание в теории и правоприменительной практике счел необходимым высказать по ним свое суждение, основанное на грамматическом, логическом и систематическом толковании законодательства в данной сфере.

Прежде всего, хотелось бы высказать мнение по вопросу, поставленному М.Ф. Савелием в статье «Права частного охранника. Как их понимать?», размещенной на сайте «Хранитель», относительно того, является ли внутриобъектовый и пропускной режимы охранной услугой или представляют собой соответствующий порядок, установленный заказчиком. По мнению автора данной статьи, этот вопрос возник в связи с тем, что «в некоторых субъектах Российской Федерации внутриобъектовый и пропускной режимы на объектах охраны понимают как охранную услугу, и, в связи с этим, требуют от руководства ЧОПов внести внутриобъектовый и пропускной режимы в перечень охранных услуг». Если я правильно понял позицию М.Ф. Савелия, изложенную им в указанной статье, то, по его мнению, внутриобъектовый и пропускной режимы не являются охранной услугой и далее обосновывает, почему так считает.

Полагаю, что этот вопрос надуманный и возник он вследствие неправильного прочтения и некорректного толкования закона. Я полностью согласен с теми, кто считает, что внутриобъектовый и пропускной режимы не являются охранной услугой. Такое утверждение в полной мере согласуется с понятиями пропускной и внутриобъектовый режим, данные в статье 11.1 Закона «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации». Полностью согласен и с утверждением о том, что нет охранной услуги под названием внутриобъектовый и пропускной режимы на объектах охраны и в статье 3 Закона «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации». В указанной статье (п. 6) есть охранная услуга именуемая «обеспечение внутриобъектового и пропускного режимов на объектах, за исключением объектов, предусмотренных пунктом 7 настоящей части». Элементарное сравнение указанных словосочетаний свидетельствует о том, что внутриобъектовый и пропускной режимы и обеспечение внутриобъектового и пропускного режимов суть разные вещи.

Из указанного Закона следует, что охранной услугой является не внутриобъектовый и пропускной режимы как таковые, а обеспечение этих режимов частной охранной организацией. Это означает, что внутриобъектовый и пропускной режимы устанавливает заказчик, а обеспечивает эти режимы установленные заказчиком частная охранная организация, что и является содержанием указанной охранной услуги. Поэтому, коль скоро Закон принят, то спор о том, есть такая услуга или нет, неуместен. Можно лишь в этой ситуации вести речь о том, нужна ли такая услуга, в противном случае вносить аргументированные предложения о ее исключении в установленном порядке.

Коль скоро обеспечение внутриобъектового и пропускного режимов является охранной услугой, то на нее распространяются все требования Закона «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации», предъявляемые к оказанию охранных услуг, в том числе и обязанность указывать этот вид услуг в договоре с заказчиком (ст.ст. 9, 12), наличие лицензии на осуществление частной охранной деятельности (ч. 1 ст. 11.2).

Различные взгляды также высказываются по поводу реализации частным охранником прав, предоставленных Федеральным законом № 298 принятым Государственной Думой 2 ноября 2010 г. и, прежде всего, права на осмотр транспортного средства и имущества.

В соответствии с указанным Федеральным законом (п.1 ст. 12.1 Закона «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации») частный охранник наделен правом производить в пределах, установленных законодательством Российской Федерации, на объектах охраны, на которых установлен пропускной режим, осмотр въезжающих на объекты охраны (выезжающих с объектов охраны) транспортных средств, за исключением транспортных средств оперативных служб государственных военизированных организаций, в случае возникновения подозрения, что указанные транспортные средства используются в противоправных целях, а также осмотр вносимого на объекты охраны (выносимого с объектов охраны) имущества.

Из текста указанной статьи, прежде всего, следует, что производить осмотр право, а не обязанность частного охранника. Реализация данного права зависит от ряда обстоятельств и, в значительной мере, от волеизъявления заказчика, зафиксированного в договоре и локальном нормативном акте, устанавливающем внутриобъектовый и пропускной режимы. Данное право частного охранника корреспондирует с обязанностью лиц, въезжающих на объект охраны или выезжающих с такого объекта, сотрудников охраняемого объекта, посетителей предъявить по требованию охранника для осмотра транспортное средство, вносимое на объект охраны или выносимое с него имущество. Другими словами, данная норма определяет, какие действия охранник может произвести при реализации данного права и что должны сделать водитель транспортного средства, лица, сопровождающие транспортное средство, сотрудник и посетитель.

Из содержания п.1 ст. 12.1 указанного Закона следует, что охранник наделен правом производить два вида осмотра – осмотр транспортного средства и осмотр имущества. Причем охранник может реализовать право на осмотр только при соблюдении определенных условий, прямо предусмотренных законодательством в сфере охраны. Эти условия можно объединить в две группы – общие и частные условия. В соответствии с общими условиями частный охранник вправе производить осмотр только:

1) на объектах охраны, то есть только в случаях, если с заказчиком заключен договор на оказание услуг, предусмотренных п.п. 2, 3, 6, 7 ч. 2 статьи 3 Закона «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации»;

2) если на этих объектах охраны заказчиком установлены внутриобъектовый и пропускной режимы. Следовательно, в тех случаях, когда с заказчиком заключен договор только на охрану имущества, охранник не вправе производить осмотр, как транспортных средств, так и вносимого на объекты (выносимого с объектов) имущества;

3) в пределах, установленных законодательством Российской Федерации. Эти пределы установлены, прежде всего, в п. 2) ч. 3 ст. 12.1 Закона «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации», которая обязывает охранника соблюдать при обеспечении пропускного и внутриобъектового режимов конституционные права и свободы человека и гражданина, права и законные интересы физических и юридических лиц.

Далее, охранник при реализации данного права не должен унижать честь и достоинство граждан, совершать действия, представляющие опасность для жизни и здоровья граждан.

Частные условия будут рассмотрены при рассмотрении каждого вида осмотра.

Рассмотрим каждый из этих видов осмотра отдельно.

1. Осмотр транспортного средства.

Прежде чем, вести речь непосредственно об осмотре транспортного средства, необходимо определить, что следует понимать в данной статье под транспортным средством. Правильный ответ на этот вопрос имеет практическое значение для определения правомерности действий охранника при реализации данного права. К примеру, в зависимости от того, относятся ли к транспортным средствам велосипед, коляска, тележка, сани и т.п. можно определить, правомерно ли охранник произвел их осмотр.

В Законе «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации» (в том числе и в ст. 1.1 его) данное понятие не раскрывается, хотя необходимость в этом имеется. Развернутое определение транспортного средства можно найти в ряде законодательных актов. Представляется, в самом широком значении данный термин определен в Федеральном законе № 16 «О транспортной безопасности» от 9 февраля 2007 г. в котором под транспортными средствами понимаются воздушные суда, суда, используемые в целях торгового мореплавания или судоходства, железнодорожный подвижной состав, подвижной состав автомобильного и электрического городского наземного пассажирского транспорта в значениях, устанавливаемых транспортными кодексами и уставами.

Определение транспортного средства можно также найти в Кодексе об административных правонарушениях. В примечании к ст. 12.1 КоАП РФ говорится, что транспортным средством, при помощи которого может быть совершено правонарушение в области дорожного движения, является автомототранспортное средство с рабочим объемом двигателя более 50 кубических сантиметров и максимальной конструктивной скоростью более 50 км в час, а также прицепы к нему, подлежащие государственной регистрации, а также трактора, другие самоходные дорожно-строительные машины, трамваи и троллейбусы.

В правилах дорожного движения (ст. 1.2) понятие транспортного средства определяется как устройство, предназначенное для перевозки по дорогам людей, грузов или оборудования, установленного на нем. В этом же акте закреплены определения велосипеда, мопеда, мотоцикла, которые определяются как транспортные средства с той или иной спецификой движения. Одни приводятся в движение мускульной силой, другие – при помощи двигателя определенного объема, третьи имеют такой признак как механическое транспортное средство. Сам термин механическое транспортное средство раскрывается там же и определяется, как транспортное средство, кроме мопеда, приводимое в движение двигателем, к ним относятся также тракторы и самоходные машины.

Википедия дает понятие транспорт (от лат. trans – через и portare – нести), которое определяет его как совокупность средств, предназначенных для перемещения людей, грузов из одного места в другое.

Как представляется, вряд ли указанные определения транспортного средства можно в полной мере использовать для понимания того, что означает термин «транспортное средство» в статье 12.1 Закона «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации». Думается, при этом следует исходить из специфики частной охранной деятельности и целей, для достижения которых частному охраннику предоставлено право на осмотр транспортного средства (в целях обеспечения внутриобъектового и пропускного режимов, защиты объектов охраны от противоправных посягательств). Исходя из этого, полагаю, что в статье 12.1 указанного Закона под транспортным средством следует понимать любое техническое и иное средство, предназначенное для перемещения людей, имущества. Другими словами, любое средство передвижения, на котором или с помощью которого можно незаконно ввезти, вывезти охраняемое имущество.

Теперь рассмотрим, что собой представляет осмотр транспортного средства.

Осмотр транспортного средства, во-первых, представляет собой действия частного охранного охранника на объекте охраны, заключающиеся в визуальном, с помощью органов чувств или технических средств, обследовании въезжающего на объект или выезжающего с объекта транспортного средства.

Во-вторых, эти действия направлены на достижение определенных целей – недопущение незаконного ввоза или вывоза имущества, нарушения внутриобъектового и пропускного режимов, установленных заказчиком.

В-третьих, эти действия четко урегулированы законом и правомерны только при соблюдении установленных им требований.

С учетом изложенного, осмотр транспортного средства – это регламентированное законодательством в сфере охраны действие частного охранника, заключающееся в визуальном, в том числе, с использованием разрешенных для использования в охранной деятельности технических средств, обследовании транспортных средств, въезжающих на объекты охраны (выезжающих с объекта охраны), без нарушения их конструктивной целостности, осуществляемое в целях обеспечения внутриобъектового и пропускного режимов, защиты объектов охраны от противоправных посягательств.

Производить осмотр транспортных средств частным охранникам разрешается при соблюдении наряду с общими условиями, ряда частных условий, прямо перечисленных в ст. 12.1 Закона «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации», а именно, в случаях, если:

1) внутриобъектовый и пропускной режимы предусматривают осмотр транспортного средства:

2) транспортное средство не относится к транспортному средству оперативных служб государственных военизированных организаций.

Перечень государственных военизированных организаций дан в ч. 1 ст. 5 Федерального закона «Об оружии». В соответствии с указанной статьей к таким организациям отнесены:

федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке и реализации государственной политики, нормативно-правовому регулированию в области обороны;

федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел;

федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке и реализации государственной политики, нормативно-правовому регулированию, а также по контролю и надзору в области гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, обеспечения пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах;

федеральный орган исполнительной власти в области обеспечения безопасности;

федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в области разведывательной деятельности;

федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке государственной политики, нормативно-правовому регулированию, контролю и надзору в сфере государственной охраны, президентской, правительственной и иных видов специальной связи и информации,

федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке государственной политики, нормативно-правовому регулированию, контролю и надзору в сфере оборота наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, а также в области противодействия их незаконному обороту;

федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий специальные функции в сфере обеспечения федеральной фельдъегерской связи в Российской Федерации;

федеральный орган исполнительной власти, реализующий государственную политику в сфере миграции и осуществляющий правоприменительные функции, функции по контролю, надзору и оказанию государственных услуг в сфере миграции;

федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий в интересах обороны и безопасности государства организацию работ в области специального строительства;

федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий правоприменительные функции, функции по контролю и надзору в сфере исполнения уголовных наказаний в отношении осужденных;