Правовые основы деятельности руководителя частной охранной организации

Двадцатилетию частной охраны в Российской Федерации посвящается

Предисловие

Воистину стремителен бег времени. Вроде бы совсем недавно бушевали бурные страсти по поводу принятого в марте 1992 г. первого Закона РФ «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации» и вот уже менее года осталось до того момента, когда охранно-сыскное сообщество будет отмечать двадцатилетний юбилей со дня принятия указанного Закона и соответственно появления в России двух новых, самостоятельных социально-полезных видов человеческой деятельности – охранной и сыскной. Это хороший повод для того, чтобы осмыслить пройденный путь, вспомнить добрым словом тех, кто стоял у истоков зарождения указанных видов деятельности, подумать о перспективах их развития.

Оценивая пройденный частной охраной путь, следует отметить, что на протяжении почти двух десятилетий её становления и развития было немало сложных периодов. Не лучшие времена для неё наступили и в настоящее время. Будем надеяться, что последние трагические события изменят отношение к частной охране в целом, в том числе и к её законодательному регулированию. Тем не менее, даже с учётом негативных моментов, можно сделать вывод, что к настоящему времени частная охранная деятельность успешно прошла этап становления и развивается в направлении активного формирования цивилизованного рынка сыскных услуг. Идет поступательный процесс её превращения в самостоятельную отрасль, претендующую на достойное место в обеспечении безопасности бизнеса и имеющую свои корпоративные интересы.

Издание данной книги это не только скромный предъюбилейный подарок, но и дань уважения всем тем руководителям частных охранных организаций, которые выстояли в сложные 90-е годы прошлого столетия и не позволили скатиться охранному бизнесу в криминальный сектор, которые последовательно отстаивали законные интересы субъектов этой сферы деятельности, принимали все зависящие от каждого меры для создания цивилизованного рынка охранных услуг, а также умело сочетали частные и публичные интересы при осуществлении данной предпринимательской деятельности.

Предлагаемое издание это первое профильное издание, подготовленное автором специально для руководителей частных охранных организаций. Оно выходит в канун юбилейного года и в определённой мере подытоживает более чем семнадцатилетний период законотворческой работы автора в сфере охраны. Поэтому автор попытался реализовать в книге все лучшее из того, что ему удалось наработать за указанный период в части, касающейся правового регулирования частной охранной деятельности. При этом акцент сделан на рассмотрение актуальных, спорных и неоднозначно понимаемых на практике вопросов. По всем таким вопросам автором высказаны аргументированные рекомендации, основанные, в том числе, и на материалах судебной практики. Особое внимание в книге уделено правовому статусу руководителя частной охранной организации, его правам и обязанностям, порядку обеспечения внутриобъектового и пропускного режимов, правам руководителя частной охранной организации при осуществлении в организации государственного контроля и надзора, вопросам допуска на охраняемые объекты должностных лиц правоохранительных, контролирующих и надзирающих органов.

В связи с тем, что после утверждения приказом МВД РФ Типовых требований к должностной инструкции частного охранника, руководители охранных организаций должны будут подготовить для каждого объекта должностную инструкцию частного охранника, в книге даны подробные рекомендации по подготовке указанной инструкции. Кроме того, дан подробный анализ новых прав и обязанностей частного охранника, предоставленных ему Федеральным законом № 298 от 15 апреля 2010 г., и неоднозначно понимаемых в правоприменительной практике. Характерно и то, что в предлагаемом издании частная охранная деятельность рассматривается в основном как разновидность предпринимательской деятельности, а частные охранные организации как субъекты гражданского права.

В случае необходимости, отдельные положения и рекомендации, изложенные в книге, можно использовать при подготовке обращений и жалоб в правоохранительные и судебные органы, а также для принятия юридически выверенных управленческих решений.

При изложении материала использовано законодательство в сфере охраны, принятое до 15 марта 2011 г. В частности, в книге использованы нормы Федерального закона «О полиции», вступившего в силу 1 марта 2011 г., касающиеся прав полиции в области осуществления контроля за частной охранной деятельностью. В приложениях даны нормативные правовые акты, принятые в период с 2008 г. (с момента принятия Федерального закона № 272-ФЗ) по 15 марта 2011 г.

Структурно материал изложен в соответствии с программой повышения квалификации руководителей частных охранных организаций, утвержденной приказом Минздравсоцразвития РФ от 6 сентября 2010 г. № 909 «О требованиях к минимуму содержания дополнительной профессиональной образовательной программы повышения квалификации руководителей частных охранных организаций».

Издание предназначено, прежде всего, для: руководителей частных охранных организаций, юристов и других работников указанных организаций, выполняющих управленческие функции; образовательных учреждений, осуществляющих профессиональную подготовку частных охранников и руководителей частных охранных организаций; сотрудников контролирующих органов, осуществляющих контрольные функции за частной охранной деятельностью; аспирантов, занимающимися исследованием проблем частной охраны, а также для всех, кто интересуется вопросами правового регулирования частной охранной деятельности.

Раздел 1

Общие положения

1.1. Виды охраны в Российской Федерации

В настоящее время в Российской Федерации существует два основных вида охраны – государственная и негосударственная охрана. К субъектам государственной охраны относятся Федеральная служба охраны, ведомственная и вневедомственная охрана, ФГУП «Охрана», негосударственной – частная охрана, осуществляемая частными охранными организациями. По опубликованным в различных источниках данным, в общей сложности в этой сфере деятельности занято около двух миллионов человек, из которых около миллиона человек занято в частной охране, примерно 185 тысяч – в ведомственной охране, 157 тысяч – во вневедомственной охране, более 110 тысяч человек – в ФГУП «Охрана».

Каждый из указанных видов охраны регулируется соответствующим законодательством и имеет свой предмет ведения. Охранная деятельность субъектов государственной охраны регламентируется следующими нормативными правовыми актами:

1. Федеральная служба охраны руководствуется в своей деятельности Федеральным законом «О государственной охране» и Положением о Федеральной службе охраны Российской Федерации, утвержденным Указом Президента РФ от 2 августа 1996 г. № 1136. В соответствии с пунктом 1 указанного Положения Федеральная служба охраны представляет собой федеральный орган государственной охраны, который в пределах своих полномочий осуществляет:

обеспечение безопасности объектов государственной охраны в местах их постоянного и временного пребывания и на трассах проезда;

защиту зданий, строений и сооружений, в которых размещены федеральные органы государственной власти, прилегающих к указанным зданиям, строениям и сооружениям территорий и акваторий в целях обеспечения безопасности объектов государственной охраны, а также зданий, строений, сооружений, прилегающих к ним территорий и акваторий, находящихся в оперативном управлении ФСО.

2. Деятельность ведомственной охраны регламентируется Федеральным законом «О ведомственной охране» и принятыми в соответствии с ним подзаконными актами. В соответствии с постановлением Правительства РФ от 12 июля 2000 г. № 514 в настоящее время правом создания ведомственной охраны наделено 15 министерств и ведомств.

Принадлежность указанной охраны к субъектам государственной охраны определена в части 1 ст. 5 Федерального закона «О ведомственной охране».

Государственная ведомственная охрана (далее – ведомственная охрана) – совокупность создаваемых федеральными органами исполнительной власти органов управления, сил и средств, предназначенных для защиты охраняемых объектов от противоправных посягательств.

По общему правилу ведомственная охрана осуществляет защиту охраняемых объектов, являющихся государственной собственностью и находящихся в сфере ведения соответствующих федеральных органов исполнительной власти, имеющих право на создание ведомственной охраны. Согласно части 2 ст. 8 Федерального закона от 14.04.1999 № 77-ФЗ ведомственной охране предоставлено право осуществлять в соответствии с заключёнными договорами защиту охраняемых объектов иных форм собственности, находящихся в сфере ведения соответствующих федеральных органов исполнительной власти, имеющих право на создание ведомственной охраны. Взятие таких объектов под охрану ведомственной охраной осуществляется на общих основаниях в соответствии с гражданским законодательством.

3. Правовой основой деятельности вневедомственной охраны является Федеральный закон «О полиции», пункт 25 ст. 13 которого предоставляет право полиции охранять на договорной основе имущество граждан и организаций, а также объекты, подлежащие обязательной охране полицией в соответствии с перечнем, утверждаемым Правительством РФ. Другим нормативным правовым актом, регулирующим деятельность указанной охраны, является Положение о вневедомственной охране при органах внутренних дел Российской Федерации, утвержденном постановлением Правительства РФ от 14 августа 1992 г. № 589.

Вневедомственная охрана при органах внутренних дел Российской Федерации – структурное подразделение в системе органов внутренних дел, созданное для осуществления охраны имущества и объектов, в том числе на договорной основе.

4. Федеральное государственное унитарное предприятие «Охрана» МВД России, создано в соответствии с постановлением Правительства РФ от 11 февраля 2005 г. № 66 вследствие реорганизации вневедомственной охраны и создании на основе военизированных подразделений вневедомственной охраны самостоятельного государственного коммерческого предприятия.

Предприятие является правопреемником по договорам, заключенным подразделениями вневедомственной охраны при органах внутренних дел Российской Федерации. Предприятие находится в ведомственном подчинении Министерства внутренних дел Российской Федерации, координацию и регулирование деятельности Предприятия осуществляет Департамент государственной защиты имущества.

ФГУП «Охрана» имеет статус государственной коммерческой организации. Поэтому основной целью её деятельности, как и любой другой коммерческой организации, является извлечение прибыли (ч. 1 ст. 50 Гражданского кодекса РФ – далее ГК РФ). Таким образом, ФГУП «Охрана» является одним из участников на рынке охранных услуг (наряду с частной охраной).

В соответствии с Уставом ФГУП «Охрана», утвержденным приказом МВД РФ от 16 марта 2007 г. № 267, созданное предприятие осуществляет охрану имущества физических и юридических лиц в соответствии с заключёнными договорами, в том числе при его транспортировке; охрану на договорной основе объектов, подлежащих государственной охране в установленном порядке.

Согласно статье 26 Федерального закона «О ведомственной охране» его действие, за исключением статей 5, 8 и 9 распространяется на ФГУП «Охрана».

Субъектом негосударственной охраны является частная охрана. До 1 января 2010 г. к таким субъектам относились также службы безопасности юридических лиц. Однако после принятия Федерального закона № 272 они были ликвидированы.

Частная охранная деятельность как самостоятельный вид социально полезной человеческой деятельности появился в России сравнительно недавно. Её возникновение обусловлено экономическими и политическими изменениями, происшедшими в России в конце ХХ – начале XXI века. Переход экономики в России на рыночные отношения, развитие предпринимательства, появление частных собственников, вызвал резкое обострение криминальной обстановки в стране, в частности, рост преступных посягательств на жизнь, здоровье и личную неприкосновенность граждан, а также преступных посягательств корыстного характера. Все это обусловило потребность граждан и юридических лиц в дополнительной защите принадлежащих им имущественных и неимущественных прав, охрану которых были не в силах осуществить правоохранительные органы. Указанные обстоятельства в значительной мере способствовали появлению на территории Российской Федерации частных охранных организаций, действующих в сфере гражданского оборота и предоставляющих на договорной основе соответствующие услуги по защите неимущественных и имущественных прав и законных интересов физических и юридических лиц.

В свою очередь и государство осознало, что без помощи вновь создающихся правоохранительных структур ему не удастся сбить волну преступности и обеспечить безопасность коммерческих организаций, их руководителей и членов их семей, а также других участников гражданского оборота. В результате, был принят Закон РФ от 11 марта 1992 года «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации», а также ряд подзаконных нормативных правовых актов. С принятием указанного закона частные охранные организации приобрели статус самостоятельного субъекта предпринимательской деятельности, призванного обеспечить общественную потребность по защите различных имущественных и неимущественных прав, посредством оказания достаточно широкого спектра услуг.

Частная охрана отличается от государственной охраны, прежде всего, по целям, на достижение которых она направлена. Частная охранная деятельность является предпринимательской деятельностью и вследствие этого основной её целью является извлечение прибыли. Государственная охрана, за исключением ФГУП «Охрана», не преследует такую цель. Второе отличие состоит по субъектам, осуществляющим указанные виды охраны. Субъектом осуществления частной охранной деятельности являются частные охранные организации, субъектом осуществления государственной охраны выступают соответствующие государственные органы и организации. Отличаются они также и тем, что каждый из видов охраны регулируется «своим» законодательством, имеются существенные различия в объеме прав и обязанностей, использовании сил и средств, полномочиях по охране объектов и по целому ряду других признаков.

Деятельность частной охраны регламентируется Законом РФ «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации» и принятыми в соответствии с ним нормативными правовыми актами.

Как следует из постановления Правительства РФ № 587 от 14 августа 1992 г. частная охрана вправе осуществлять охрану объектов любых форм собственности, за исключением объектов, подлежащих государственной охране, перечень которых дан в Приложении № 1 к указанному Постановлению.

Кроме того, частную охранную деятельность следует отличать от действий работников организаций (сторожей, контролеров и т.п.), внешне схожих с частной охранной деятельностью, осуществляемых в рамках самозащиты гражданских прав, которая предусмотрена статьёй 14 ГК РФ.

В теории гражданского права под самозащитой гражданских прав понимается совершение управомоченным лицом не запрещённых законом действий фактического порядка, направленных на охрану его личных интересов, или интересов и прав других лиц и государства. К ним, в том числе, относятся фактические действия собственника или иного законного владельца, направленные на охрану имущества, а также аналогичные действия, совершенные в состоянии необходимой обороны или в случае крайней необходимости.

Меры фактического характера, направленные на охрану прав граждан или организаций, могут быть как предусмотренными законом, так и вытекающими из обычно принятых в обществе мер такого рода. Для юридических лиц указанные меры нашли закрепление в трудовом законодательстве, которое предусматривает в этих целях иметь в штате сторожей (вахтёров), контролеров контрольно-пропускных пунктов.

Так, профессия сторож предусмотрена Общероссийским классификатором профессий рабочих, должностей служащих и тарифных разрядов (с изменениями по состоянию на 1 ноября 1999 г.), код профессии – 18883. Наряду с указанным Общероссийским классификатором профессий, правовым основанием использования в организации сторожей (вахтёров) служит также постановление Минтруда России от 10 ноября 1992 года № 31 (в редакции от 4 августа 2000 года), которым утверждены Тарифно-квалификационные характеристики по общеотраслевым профессиям рабочих. В указанном нормативном правовом акте предусмотрена не только профессия сторож (вахтёр), но и определены требования, которым он должен отвечать.

Так, например, в соответствии с указанными нормативными правовыми актами для сторожа (вахтёра) 1-го разряда определена следующая характеристика работ: «Проверка целостности охраняемого объекта (замков и других запорных устройств; наличия пломб, противопожарного инвентаря; исправности сигнализации, телефонов, освещения) совместно с представителем администрации или сменяемым сторожем. При выявлении неисправностей (взломанные двери, окна, замки, отсутствие пломб и печатей и др.), не позволяющих принять объект под охрану, докладывает об этом лицу, которому он подчинен, представителю администрации и дежурному по отделению милиции и осуществляет охрану следов преступления до прибытия представителей милиции. При возникновении пожара на объекте поднимает тревогу, извещает пожарную команду и дежурного по отделению милиции, принимает меры по ликвидации пожара. Дежурство в проходной предприятия, учреждения, организации: пропуск работников, посетителей, автотранспорта на территорию предприятия учреждения, организации и обратно по предъявлении ими соответствующих документов. Сверка соответствующих документов с фактическим наличием груза; открывание и закрывание ворот. Прием и сдача дежурства с соответствующей записью в журнале. Содержание помещения проходной в надлежащем санитарном состоянии».

Далее, определены в этих нормативных актах и требования к знаниям сторожа (вахтёра). Он должен знать: положения и инструкции о пропускном режиме; образцы подписей лиц, имеющих право подписывать пропуска на вынос и вывоз материальных ценностей или посещение предприятия, учреждения, организации; образцы постоянных и разовых пропусков; правила и инструкции по охране объектов; границы охраняемого объекта; номера телефонов представителей администрации охраняемого объекта и дежурного».

Из сказанного следует, что организации, имеющие в штате сторожей, контролеров контрольно-пропускных пунктов частную охранную деятельность не осуществляют, охранных услуг никому не оказывают, поскольку в соответствии с Законом РФ «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации» под частной охранной деятельностью понимается деятельность по оказанию на возмездной договорной основе охранных услуг. В этой связи не основаны на законе встречающиеся иногда на практике случаи вынесения должностными лицами правоохранительных органов предписаний об обязательном получении лицензии на осуществление охранной деятельности организациями, имеющими в штате сторожей (вахтёров).

Неправомерно также и требование к сторожу (вахтёру) о том, чтобы он приобретал статус частного охранника. Дело в том, что сторож не только не оказывает охранных услуг, но и не вправе это делать, так как является работником по трудовому договору и выполняет трудовую функцию в должности сторожа (вахтёра), предусмотренную действующим законодательством. Сторож (вахтёр) при выполнении трудовой функции руководствуется локальными нормативными актами, изданными руководителем организации с учётом требований, изложенных в характеристике работ сторожа, а также законодательством о необходимой обороне, задержании лица, совершившего преступление, крайней необходимости. Более того, у частного охранника и сторожа в соответствии с нормативными правовыми актами разные профессии. Профессия охранник 4-6 разряда и требования к ней предусмотрены параграфом «262а» приказа № 199 Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации. Профессия сторож предусмотрена Общероссийским классификатором профессий рабочих, должностей служащих и тарифных разрядов (с изменениями по состоянию на 1 ноября 1999 г.), код профессии – 18883. В связи с этим, действие Закона РФ «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации» на сторожа не распространяется, и поэтому ему нет необходимости приобретать статус частного охранника, поскольку он имеет статус сторожа, предусмотренный другими нормативными правовыми актами.

На практике возникает также вопрос, предусматривает ли действующее законодательство возможность использования сторожей (вахтёров) при осуществлении частной охранной деятельности.

На этот вопрос следует ответить отрицательно. Участвовать в осуществлении частной охранной деятельности путём выполнения трудовой функции по охране имущества на договорной основе вправе только частные охранники, а не сторожа. Причем граждане, имеющие статус частного охранника, вправе осуществлять охрану имущества только принадлежащего заказчику и в порядке, установленном законодательством в сфере охраны. Поэтому не основаны на законе встречающиеся иногда на практике случаи, когда частные охранные организации, с одной стороны, вводят в штат сторожей (вахтёров) и используют их для охраны имущества заказчика, а с другой стороны – используют охранников для охраны имущества (например, офисов, прилегающих к ним территорий), принадлежащего частной охранной организации. В последнем случае (для охраны собственного имущества) частные охранные организации вправе в соответствии с трудовым законодательством ввести в штат сторожей (вахтёров), контролеров контрольно-пропускных пунктов. Исходя из этого, частная охранная организация, как и любая другая, может иметь в штате сторожей (вахтёров), контролеров контрольно-пропускных пунктов, но только для охраны принадлежащего ей имущества. Деятельность указанных лиц регламентируется трудовым законодательством и на них не распространяется действие законодательства в сфере частной охраны.

Частную охранную деятельность следует отличать от частной детективной деятельности. Несмотря на то, что оба этих вида деятельности регламентируются одним законом, между ними имеются существенные различия. Во-первых, частная детективная и охранная деятельности представляют собой два отдельных, самостоятельных вида деятельности. Далее, детективная и охранная деятельности различны по своему содержанию, характеру, оказываемым услугам, правовому статусу. Различна и их правовая природа. Охранная деятельность в основном нацелена на обеспечение сохранности имущества юридических и физических лиц, защите жизни и здоровья охраняемых граждан, в то время как детективная – представляет собой разновидность юридической, розыскной деятельности, а её содержанием является сбор сведений в рамках оказываемых сыскных услуг. Поэтому в настоящее время вполне обоснованно вносятся предложения о необходимости регулирования указанных видов деятельности самостоятельными законами.

1.2. Понятие и сущность частной охранной деятельности

Прежде чем дать понятие «частная охранная деятельность» необходимо определиться относительно названия указанного вида деятельности. Обусловлено это тем, что деятельность, осуществляемая частными охранными организациями, в одних законодательных актах именуется «негосударственная (частная) охранная деятельность», в других – «частная охранная деятельность».

Следует сразу же отметить, что оба эти термина обозначают один и тот же вид охранной деятельности и употребляются как синонимы.

Термин «негосударственная (частная) охранная деятельность» впервые появился в п. 79) статьи 17 Федерального закона «О лицензировании отдельных видов деятельности», принятом в 2001 г. После этого аналогичное словосочетание применяется и в других законодательных актах и, в частности, в постановлении Правительства РФ № 600 от 14 августа 2002 г. «Об утверждении Положения о лицензировании негосударственной (частной) охранной и сыскной деятельности», постановлении Правительства РФ № 587 от 14 августа 1992 г. и ряде других нормативных правовых актах.

В связи с тем, что Федеральным законом № 272 от 22 декабря 2008 г. пункт 79 ст. 17, в котором рассматриваемый вид деятельности имел название «негосударственная (частная) охранная деятельность», исключён, то вследствие этого из названия данного вида деятельности убирается слово «негосударственная» и эта деятельность, как и прежде, должна именоваться «частная охранная деятельность».