Manual del consumidor financiero peruano

Introducción

Manual del consumidor financiero peruano. Aspectos legales y procedimentales presenta un marco conceptual, normativo y práctico a todo aquel que busca comprender mejor cómo se regulan y funcionan los productos y servicios que se ofrecen en los sistemas financiero, previsional y de seguros. Asimismo, este libro aborda cuáles son los esquemas de protección legal que la regulación nacional ha previsto para el consumidor financiero, especialmente con respecto al ejercicio de sus derechos.

¿Por qué es importante tratar estos temas?

En primer lugar, los productos y servicios financieros son fundamentales para el bienestar económico. El ahorro permite afrontar imprevistos, así como lograr metas; el crédito brinda flexibilidad para el desenvolvimiento financiero; otros productos como el leasing y el descuento son soluciones de financiamiento muy ventajosas para los emprendedores; y existe un largo etcétera con respecto a las oportunidades que se instrumentalizan a través de los productos y servicios financieros. Sin embargo, en todos los casos, conviene informarse de forma suficiente antes, durante y después de contratarlos para garantizar la toma de decisiones adecuadas en torno a ellos.

En segundo lugar, se requiere formar ciudadanos con conciencia sobre sus deberes y derechos en su interacción con el sistema financiero. De ahí que la finalidad principal del presente manual sea tratar los tópicos más relevantes desde la perspectiva de este tipo de consumidor y empoderarlo con base en una mejor comprensión de sus derechos, lo que a la postre contribuirá en un mejor funcionamiento del mercado.

Cabe resaltar que algunos productos que se trabajan en el presente texto (fianza, leasing, factoring y crédito documentario) no son estrictamente dirigidos a consumidores financieros, sino más bien a empresas. No obstante, dado su carácter relevante para la micro, pequeña y mediana empresa, se han tratado en el presente libro.

Capítulo 1: El consumidor financiero

El consumidor financiero

1.1 Introducción

El consumidor financiero es aquel que adquiere productos y servicios de las entidades que conforman el sistema financiero, tales como los bancos, las entidades financieras, las cajas municipales de ahorro y crédito, las cajas rurales de ahorro y crédito, las entidades de desarrollo para la pequeña y microempresa (edpymes), y las cooperativas.

A través de las operaciones pasivas, los consumidores financieros disponen sus recursos a las entidades de intermediación financiera con la expectativa de resguardarlos y recibir intereses. Por ejemplo, un depósito de ahorro.

Mediante las operaciones activas, los consumidores financieros reciben recursos, y se comprometen a restituirlos en la forma y oportunidad acordadas. Asimismo, asumen el pago de intereses, comisiones y gastos. Por ejemplo, un préstamo.

Por medio de los servicios financieros, los consumidores financieros reducen sus costos y facilitan su accionar en el sistema financiero, especialmente en relación con las operaciones activas y pasivas antes descritas. Por ejemplo, la banca electrónica, un canal que permite al consumidor financiero realizar consultas y operaciones por internet desde cualquier lugar del mundo y sin necesidad de acudir presencialmente al banco.

En el presente manual, se ha destinado un capítulo a los productos activos y pasivos, así como a los servicios financieros. No obstante, la secuencia lógica que se propone implica, primero, aproximarse al ámbito en el que se desenvuelve el consumidor financiero; es decir, al sistema financiero nacional, el cual está conformado por las empresas con las que interactúa. Posteriormente, se revisarán las características del consumidor financiero y las perspectivas del consumo financiero en el Perú; aspecto que dirige principalmente al horizonte que representa un entorno digitalizado cada vez más real.

1.2 El sistema financiero

1.2.1 Definición

Está conformado por un conjunto de empresas que el Estado autoriza a funcionar en el mercado, siempre bajo la consigna legal de impulsar un sistema competitivo, sólido y confiable, de modo que contribuya al desarrollo nacional (Ley 26702, 1996).

Es común incurrir en el error de asociar el sistema financiero con las empresas bancarias. Sin embargo, pertenecen al sistema financiero también las financieras, las cajas municipales, las cajas rurales, las edpymes, así como otras empresas especializadas y conexas.

El propósito del sistema financiero es canalizar el ahorro de los agentes superavitarios hacia los deficitarios. Un agente superavitario es una persona natural o jurídica que posee un sobrante o superávit de dinero o de capital, es decir, una diferencia entre lo que tiene y lo que necesita. Por el contrario, un agente deficitario es una persona natural o jurídica que experimenta un faltante o déficit de dinero o de capital, esto es, una diferencia entre lo que necesita y lo que tiene.

El sistema financiero conecta a los agentes superavitarios y deficitarios, lo cual se conoce como intermediación financiera indirecta.

Gráfico N° 1.1 Proceso de intermediación financiera indirecta

El sistema financiero cumple un rol fundamental para el crecimiento del país al permitir que los agentes deficitarios obtengan capital de los superavitarios y, de ese modo, cuenten con recursos para invertir y contribuir al desarrollo económico de la nación. Así, se canaliza la inversión de capital hacia actividades productivas como la minería, la agricultura, la construcción, el comercio nacional e internacional, entre otras.

En efecto, un sistema financiero robusto permite (i) una mejor asignación de los recursos, de tal manera que incentiva el ahorro a través de la rentabilidad, liquidez, confiabilidad y seguridad del sistema financiero; y (ii) una mejor gestión de los recursos mediante la movilización ágil, de modo que reduce los costes de transacción en los mercados, capta recursos de segmentos poblacionales con superávit de ahorro y los transfiere a segmentos poblacionales productivos demandantes de fondos según la conversión de plazos accesibles entre los segmentos que los ofertan y demandan (Rojas, 2016).

Su impacto en la sociedad, a nivel microeconómico, también es significativo. Las personas progresan a través del sistema financiero, pues logran su bienestar financiero mediante productos como el ahorro y el crédito. A pesar de ello, por desconfianza y bajo nivel de cultura financiera, muchos peruanos ahorran fuera del sistema financiero.

1.2.2 Aproximación legal y constitucional

Ahora bien, en el Perú, el sistema financiero tiene una base regulatoria sólida, tanto en la Constitución económica como en la Ley General del Sistema Financiero y, del Sistema de Seguros y Orgánica de la Superintendencia de Banca y, Seguros (en adelante, la Ley General), así como en la regulación infralegal que este organismo constitucional autónomo emite. En virtud de dicho esquema legal, las instituciones financieras que operan en el país han atravesado un proceso de autorización y, una vez activas, reciben visitas de inspección destinadas a cautelar que su accionar no perjudique a los ahorristas.

En 1993, la Constitución Política del Perú estableció los fundamentos económicos que significaron un viraje, una vuelta de tuerca, en la administración del país. Se pasó de una economía en la que el Estado participaba activamente (Const., 1993, art. 54) a una social de mercado (Const., 1993, art. 58). Así, el Estado empresario y el interés por la posesión pública de los medios de producción quedaba en el pasado.

En efecto, a través de los principios generales de la Constitución de 1993 (vigente), se enfatizó el carácter libre de la iniciativa privada y el rol subsidiario del Estado a la actividad empresarial, es decir, este solo interviene en el mercado por razón de alto interés público o de manifiesta conveniencia nacional. A partir de ello, el Estado únicamente participa en el mercado en espacios donde el sector privado carece de motivaciones económicas para hacerlo.

Un ejemplo de lo señalado es el rol complementario de la banca privada que desarrolla el Banco de la Nación (BN), el cual no compite con el sector privado, sino que lleva los servicios financieros a aquellos ciudadanos que se encuentran en zonas en las que no existe oferta por parte del sistema financiero. De forma similar, la Corporación Financiera de Desarrollo (Cofide) desarrolla y financia de manera sostenible al sector de la micro y pequeña empresa, Agrobanco otorga créditos a productores agropecuarios calificados, etcétera.

Como ya se ha señalado, el Estado garantiza la libertad de los agentes del mercado financiero; sin embargo, a fin de establecer un contrapeso a dicha libertad, la propia carta magna ha dispuesto que el Estado defiende el interés de los consumidores y usuarios, y que, para tal efecto, garantiza el derecho a la información sobre los bienes y servicios que se encuentran a su disposición en el mercado (Const., 1993, art. 65).

En consecuencia, la normatividad vigente posiciona al Perú como un Estado en el que la libertad de contratar (Const., 1993, art. 2, inc. 14) coexiste con una protección especial de las partes más débiles de la relación de consumo (Código Civil, art. 1354), principalmente a través de la información que se debe proveer en el marco de esta. El principio de ello es que un consumidor informado se encuentra en mejor posición para elegir lo que le conviene adquirir o no en el mercado.

Gráfico N° 1.2 Coexistencia de la libertad de empresa y la protección al consumidor financiero

Asimismo, la Constitución vigente remarca que la Superintendencia de Banca y Seguros (SBS) ejerce el control de las empresas bancarias y de seguros, de las demás que reciben depósitos del público, y de aquellas otras que, por realizar operaciones conexas o similares, determine la ley (Const., 1993, art. 87). Esto representa, como se revisará más adelante, que el Estado cede la regulación y supervisión del sistema financiero a un organismo constitucional autónomo, principalmente debido al alto nivel de especialización que requiere dicha labor, así como para evitar que la coyuntura política pueda afectar su desempeño.

Desde la perspectiva histórica, se abandona lo señalado por la Constitución de 1979 (art. 152) en torno al negocio bancario, el cual deja de cumplir una función social de apoyo a la economía del país y circunscribe esencialmente a la actividad privada (Vidal, 1995). En todo caso, como se ha mencionado, el que asume la “función social de apoyo” en relación con el negocio bancario es el propio Estado peruano a través de su actuación subsidiaria.

Entonces, se puede afirmar que, al amparo de la Constitución, la industria bancaria —que actualmente es ejercida por el sector privado— desarrolla sus actividades con libertad, pero según la regulación del Estado, a fin de preservar intereses sociales como el fomento y la garantía del ahorro. Cabe indicar que esto se halla claramente determinado a nivel infraconstitucional en el artículo 7 de la Ley General del Sistema Financiero, en la cual se señala expresamente que la regla es que el Estado no participa en la industria bancaria, sino a través de mecanismos debidamente determinados y de carácter subsidiario (Ley 26702, 1996).

Dicho carácter subsidiario involucra, en principio, que el Estado cumplirá con suplir al inversionista privado en aquellos lugares donde no se realize una oferta de los esquemas prestacionales básicos del Estado. Además, asegura una protección especial de las partes más débiles de la relación de consumo, principalmente a través de la información que se debe brindar en el marco de esta. Ahora bien, ¿cómo se debe entender esta protección?

Se considera que el régimen económico de la Constitución no es una serie de principios meramente declarativos, sino un entramado de ideas y mandatos que permite dilucidar si un determinado hecho, regulación o actividad está acorde con ella o no.

En ese sentido, el Tribunal Constitucional ha señalado que, a la economía social de mercado, debe subyacer el principio de subsidiariedad y la solidaridad social1. En función de ello, la SBS, el regulador del sistema financiero, dedica esfuerzos a brindar condiciones favorables para que las instituciones financieras susciten confianza en los ciudadanos, especialmente a través de la transparencia de la información y la defensa de los derechos de los consumidores financieros. Con ello, se mejora el alcance y la profundidad en la provisión de los servicios financieros (mitigando la necesidad de acciones subsidiarias). Así, se favorece la inclusión financiera responsable que beneficia a toda la población, es decir, que obtenga el bien común (solidaridad).

Por su parte, los legisladores que redactaron la Ley General dispusieron de forma expresa la necesidad de impulsar la competencia del sistema financiero. Esta es la fórmula que emplearon en 1996 y que se mantiene invariable desde entonces: “Es objeto principal de esta ley propender al funcionamiento de un sistema financiero y un sistema de seguros competitivos, sólidos y confiables, que contribuyan al desarrollo nacional” (Ley 26702, 1996, art. 2).

El artículo referido alude a tres aristas claras que debe poseer el sistema financiero:

• Competitividad. En el artículo 130, la Ley General dispone que el Estado promueve el ahorro según un régimen de libre competencia (Ley 26702, 1996). Al respecto, resulta indispensable que se promueva la competencia entre las entidades financieras, a fin de que se incremente la eficiencia empresarial y, en consecuencia, se reduzcan los costos para los consumidores financieros. En mérito de la competencia, los agentes económicos asignan de la manera más eficiente los recursos, lo cual se refleja en la colocación de los respectivos productos y servicios en el mercado con las mejores condiciones a favor de los consumidores o usuarios (Gagliuffi, 2011). Es imprescindible que se promueva la competencia entre las entidades financieras para que se incremente la eficiencia empresarial y, por consiguiente, se reduzcan los costos para los consumidores financieros. En esa línea, por ejemplo, la SBS inició la supervisión de las cooperativas de ahorro y crédito (Coopac). En efecto, si bien lo principal para el supervisor era respetar los principios del modelo cooperativo y proteger los depósitos de más de un millón y medio de sus socio-ahorristas, también se tuvo presente que las Coopac, adecuadamente supervisadas, contribuirían a promover una mayor competencia en el sistema financiero. Sin perjuicio de lo señalado, cabe indicarse que la SBS carece de facultades para vigilar la competencia, pues eso le corresponde al Instituto Nacional de Defensa de la Competencia y de la Protección de la Propiedad Intelectual (Indecopi) a través de la Ley de Represión de Conductas Anticompetitivas, aprobada por el Decreto Legislativo 1034.

• Solidez. Brinda confianza al público (Castellares, 1998). Es fundamental que las instituciones financieras gocen de solidez para respaldar las operaciones que realizan con el público. Además, cautelar la solidez de las instituciones financieras las protege de un mal muy propio de la industria financiera llamado corrida bancaria. También conocida como pánico financiero, es un efecto dominó: cuando una entidad financiera se muestra poco sólida, los clientes pueden decidir retirar sus ahorros masivamente. Se genera, pues, un efecto estampida al interior de la empresa e, incluso, fuera de ella. Es decir, en corto tiempo, es posible que se produzcan retiros de forma tal que la empresa no pueda afrontarlos y se declare en quiebra.

• Confiabilidad. El consumidor financiero en el Perú se caracteriza, principalmente, por su desconfianza en el sistema financiero. En ese sentido, la Encuesta Nacional de Demanda de Servicios Financieros y Nivel de Cultura Financiera, de la SBS y de la Cooperación Suiza (SECO), reveló que el 66% de los peruanos ahorra, pero el 37% lo efectúa al margen del sistema financiero (SBS, 2016). Ello a pesar de que el Estado protege a los consumidores frente a los proveedores que operan en el mercado. Es importante no caer en esquemas de desregulación como acaeció en Estados Unidos. En este país, a partir de la premisa de favorecer a la industria financiera, paulatinamente se dejó de regular de forma apropiada el mercado. Como es sabido, esto derivó en la desprotección de los consumidores, y se desató una enorme crisis financiera que generó grandes pérdidas al país, desempleo y una desconfianza generalizada hacia los mercados financieros.

1.2.3 Sistema financiero y desarrollo nacional

Según la Real Academia Española (RAE), se entiende por sistema al “conjunto de cosas que relacionadas entre sí ordenadamente contribuyen a determinado objeto”.

Así, conforme se ha revisado, el sistema financiero está constituido por el conjunto de empresas bancarias, financieras, cajas municipales de ahorro y crédito, cajas rurales de ahorro y crédito, edpymes, empresas especializadas, empresas de servicios conexos, compañías de seguros y administradoras privadas de fondos de pensiones debidamente autorizadas por la SBS.

El sistema financiero está compuesto por sociedades mercantiles (SA y SAA) que cuentan con autorización de la SBS para llevar a cabo, en forma permanente, profesional y masiva, cierto tipo de operaciones permitido por la ley (Acosta, 1991).

¿Cuál es el objeto al que contribuyen? Como se señala claramente en la ley, estas empresas contribuyen al desarrollo nacional.

En relación con lo anterior, cabe precisar que el sistema financiero contribuye al desarrollo nacional a través de las siguientes líneas de acción:

• Intermediación financiera indirecta, pues de esa manera el dinero se canaliza a necesidades reales de la población. Los recursos del agente superavitario se dirigen al deficitario que carece de ellos.

• Captación de los ahorros, lo cual constituye una fuente de crecimiento, toda vez que una alta tasa de ahorro garantiza la existencia de recursos suficientes para invertir.

• Logro de la estabilidad monetaria, a través del Banco Central de Reserva del Perú (BCRP).

• Mitigación de los riesgos de la población. En efecto, si se asume que los sistemas de seguros y privado de pensiones conforman el sistema financiero, los riesgos de salud, vejez y patrimoniales están cubiertos. Cabe resaltar que dichos sistemas merecen un capítulo especial en el presente manual.

1.3 Entidades del sistema financiero

El sistema financiero nacional se clasifica de la siguiente forma: (i) empresas de operaciones múltiples, (ii) empresas especializadas y (iii) empresas de servicios complementarios.

1.3.1 Empresas de operaciones múltiples

Son aquellas que pueden desarrollar y efectuar diversas operaciones relacionadas con la intermediación financiera.

a. Empresas bancarias

Son las entidades del sistema financiero que gozan de mayor antigüedad en el mercado. Su principal negocio consiste en recibir dinero del público en depósito, o según cualquier otra modalidad contractual, y utilizarlo, así como su propio capital y el que obtenga de otras fuentes de financiación, para otorgar créditos en diversas modalidades.

Además, se caracterizan por ser las entidades a las que normativamente, siempre en aplicación del principio de solidez, se les exige mayor capital social para realizar sus actividades de intermediación financiera.

b. Empresas financieras

De acuerdo con lo señalado por la Ley General, son aquellas que captan recursos del público, y cuya especialidad consiste en facilitar las colocaciones de primeras emisiones de valores, operar con valores mobiliarios y brindar asesoría de carácter financiero.

Son empresas que realizan similares operaciones a las de la banca, salvo la restricción del manejo de la cuenta corriente para el otorgamiento de los créditos llamados sobregiros. Tampoco participan del comercio exterior con sus productos y relación de corresponsalía internacional.

Finalmente, se caracterizan por disponer de un capital social menor que el de las empresas bancarias.

c. Caja Municipal de Ahorro y Crédito (CMAC)

Es aquella empresa que capta recursos del público y cuya especialidad consiste en realizar operaciones de financiamiento, preferentemente, a las pequeñas y microempresas.

Su origen se remonta al 14 de mayo de 1980, mediante la promulgación del Decreto Legislativo 23039, a través del cual se crearon las CMAC en los consejos provinciales del país. Estas se ubicaron en diferentes lugares de Lima Metropolitana, donde ya existía, mediante la Ley 10769 (1947), la Caja Municipal de Crédito Popular, la primera institución crediticia municipal. Desde el principio, su objeto estaba orientado a ocuparse de determinados segmentos de la población usualmente no atendidos por el sistema financiero formal. La segunda CMAC en iniciar operaciones se situó en Trujillo (1984), y la siguieron las de Sullana, Santa y Arequipa (1986), Maynas (1987), entre otras.

Sin embargo, 1987 es un año importante porque, desde entonces, existe la Federación de Cajas Municipales de Ahorro y Crédito (FECPMAC)2, cuya finalidad es promocionar y representar el sistema de cajas. Posteriormente, en octubre de 1993, a través del Decreto Legislativo 770, Ley General de Instituciones Financieras y de Seguros, las CMAC se incorporaron al sistema financiero.

Actualmente, las CMAC peruanas se encuentran reguladas por el Decreto Supremo 157-90-EF, el cual se ha modificado recientemente mediante la Ley 30607, “Ley que modifica y fortalece el funcionamiento de las CMAC”, a través de la cual se les permite la realización de un número mayor de operaciones, con lo cual se demuestra que se encuentran en pleno auge3.

d. Caja Rural de Ahorro y Crédito (CRAC)

Es aquella empresa que capta recursos del público y cuya especialidad consiste en otorgar financiamiento preferentemente a la mediana, pequeña y microempresa del ámbito rural. Las CRAC se crearon mediante la Ley 25612, publicada en el diario oficial EL Peruano, con fecha 8 de julio de 1992, con el objetivo de cubrir el vacío de financiamiento del sector agropecuario producto de la quiebra y posterior liquidación del Banco Agrario, la cual se efectuó como parte de la reforma financiera de 1992.