Правовая экспертиза проекта извещения об осуществлении закупки товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд как средство поддержки конкуренции

1. Правовая экспертиза проекта извещения об осуществлении закупки товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд: общая часть

Под контрактной системой в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд в силу положений пункта 1 части 1 статьи 3 Федерального закона от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее также – «Федеральный закон о контрактной системе», «Федеральный закон») понимается совокупность участников данной системы и осуществляемых ими действий, направленных на обеспечение государственных и муниципальных нужд.

Среди участников контрактной системы можно выделить четыре группы субъектов:

Субъекты, реализующие функцию непосредственного обеспечения государственных и муниципальных нужд (государственные, муниципальные заказчики, заказчики, поставщики, подрядчики, исполнители);

Субъекты, реализующие функцию организационно-технического обеспечения государственных и муниципальных нужд (оператор электронной площадки, оператор специализированной электронной площадки);

Субъекты, реализующие контрольную функцию (уполномоченные органы публичной власти – ФАС России, Федеральное казначейство, субъекты общественного и ведомственного контроля, а также сами государственные (муниципальные) заказчики);

Субъекты, реализующие вспомогательную функцию реализации полномочий государственных, муниципальных заказчиков, заказчиков, поставщиков, подрядчиков, исполнителей по непосредственному обеспечению государственных и муниципальных нужд (эксперт, экспертная организация, специализированная организация).

Особое внимание следует уделить третьей категории участников контрактной системы. В ее рамках также возможна определенная градация, к примеру, участников контрактной системы, реализующих контрольные функции, возможно определять по видам контроля (общегосударственный, ведомственный, общественный), по объему полномочий (общий, целевой, локальный), по характеру проявления (внешний, внутренний) и др. От действенности реализации контрольной функции при проведении закупок зависит реализация легального принципа действия контрактной системы, а именно: принципа ответственности за результативность обеспечения государственных и муниципальных нужд, эффективность осуществления закупок (статья 12 Федерального закона о контрактной системе).

Воплощение в жизнь этого принципа возможно разными путями, но особое место в их числе занимает институт правовой экспертизы. По сути реализация своей контрольной функции каждым из субъектов контроля в рамках контрактной системы представляет собой установление соотношения действий участников контрактной системы других групп с правовыми предписаниями, которые они должны исполнить. Другими словами, субъекты контроля во всяком случае проводят своего рода правовую экспертизу.

Правовая экспертиза представляет собой исследование проекта правового акта или правового акта уполномоченным лицом на предмет его соответствия законодательству. Из этого лаконичного определения можно вывести следующие признаки, конституирующие институт правовой экспертизы и объясняющие его содержание:

1) исследование – это процесс изучения проекта правового акта или правового акта с точки зрения выявления в нем дефектов юридического характера;

2) проект правового акта или правовой акт – это документ, подлежащий изучению на предмет выявления в нем дефектов юридического характера; применительно к рассматриваемому вопросу таковым выступает проект извещения об осуществлении закупки товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд или извещение об осуществлении закупки. Исходя из этого проведение правовой экспертизы возможно как в форме, предваряющей процедуру закупки товаров, работ, услуг (когда правовой оценке подлежит проект извещения), так и в форме последующего контроля, когда извещение утверждено уполномоченным лицом и на его основании проведена закупка товара, работы, услуги.

Справочно

Под извещением об осуществлении закупки товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд понимается правовой акт, содержащий в себе необходимый перечень сведений для доведения до неограниченного круга лиц информации о проводимой государственным (муниципальным) заказчиком закупке товаров, работ, услуг для обеспечения своих нужд открытым конкурентным способом. К таковым сведениям, в частности, относятся: наименование заказчика, способ определения поставщика (подрядчика, исполнителя), наименование объекта закупки, иные существенные условия (статья 42 Федерального закона о контрактной системе).

Открытыми конкурентными способами определения поставщика товаров, работ, услуг являются открытый конкурс в электронной форме, открытый аукцион в электронной форме (электронный аукцион), запрос котировок в электронной форме. Их существо сводится к тому, что участие в отборе поставщиков (подрядчиков, исполнителей) товаров, работ, услуг при их проведении может принять любое заинтересованное лицо, а сведения о таком отборе сообщаются посредством открытого источника информации в единой информационной системе в отличие от закрытых процедур (статья 24 Федерального закона о контрактной системе).

3) уполномоченное лицо – наделенный в силу правового предписания компетенцией на проведение правовой экспертизы субъект.

Если говорить о форме правовой экспертизы, которая предваряет процедуру закупок товаров, работ, услуг (когда правовой оценке подлежит проект извещения об осуществлении закупки), то в качестве уполномоченного субъекта применительно к государственному муниципальному заказчику выступает лицо, осуществляющее правовое сопровождение деятельности соответствующего юридического лица. В случае с последующим правовым контролем положений извещения об осуществлении закупки (по итогам ее проведения) таковым уполномоченным лицом могут выступать как то же лицо, осуществляющее юридическое сопровождение деятельности заказчика, так и лица субъектов, реализующих контрольную функцию.

4) соответствие законодательству – это правильное соотношение сформулированных положений проекта извещения об осуществлении закупки (извещения об осуществлении закупки) правовым нормам, содержащимся в законодательстве о контрактной системе.

Справочно

Понятие «законодательство» здесь используется в самом широком его понимании и не ограничивается только включением в его состав положений законодательных актов, но и подразумевает учет требований подзаконных нормативных правовых актов, принятых в развитие положений актов высшей юридической силы (основного закона, конституционных федеральных законов, федеральных законов и др.).

В соответствии со статьей 3 Федерального закона о контрактной системе законодательство Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд включает в свой состав:

Конституцию Российской Федерации;

международные договоры Российской Федерации;

Гражданский кодекс Российской Федерации;

Бюджетный кодекс Российской Федерации;

Федеральный закон от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд»;

Указы (распоряжения) Президента Российской Федерации;

Постановления (распоряжения) Правительства Российской Федерации;

приказы министерств и ведомств (к примеру, приказ Министерства финансов Российской Федерации, приказ Казначейства России);

приказы Госкорпораций «Росатом», «Роскосмос»;

нормативные правовые акты органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов публичной власти федеральной территории, органов местного самоуправления.

в сфере контрактной системы

В вопросе определения правового регулирования процедуры проведения правовой экспертизы в сфере контрактной системы необходимо понимание того, что речь идет не о нормативно-правовом массиве, соответствие проекта извещения об осуществлении закупки которому устанавливается в каждом конкретном случае, а о том ряде нормативных правовых актов, которые регулируют саму процедуру проведения правовой экспертизы.

Если обратиться к законодательству, то можно увидеть, что проведение правовой экспертизы в целом, а не только правовой экспертизы в рамках контрактной системы на законодательном уровне не урегулировано.

Можно, безусловно, в качестве некоей модели правовой экспертизы рассмотреть институт ведомственного контроля, который предусмотрен статьей 100 Федерального закона о контрактной системе, существо которого в соответствии с Правилами осуществления ведомственного контроля в сфере закупок для обеспечения федеральных нужд, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 10 февраля 2014 г. № 89, представляет проверка соблюдения государственными (муниципальными) заказчиками законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок.

Справочно

Согласно пункту 3 Правил осуществления ведомственного контроля в сфере закупок для обеспечения федеральных нужд, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 10 февраля 2014 г. № 89, при осуществлении ведомственного контроля органы ведомственного контроля осуществляют проверку соблюдения законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок, в том числе: соблюдение ограничений и запретов, установленных законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок; соблюдение требований к обоснованию закупок и обоснованности закупок; соблюдение требований о нормировании в сфере закупок; соблюдение требований по определению поставщика (подрядчика, исполнителя) и др.

Однако в рамках ведомственного контроля подлежит оценке не только документальная составляющая процедуры проведения закупки товара, работы, услуги, но в том числе и непосредственное исполнение государственного (муниципального) контракта, связанное с проверкой описания объекта закупки и соответствия ему поставленного товара, выполненной работы или оказанной услуги. Тем самым задачи, стоящие перед институтом ведомственного контроля, по своему объему несколько шире, чем перед институтом правовой экспертизы, хотя и являются смежными. По своей сути ведомственный контроль условно можно рассмотреть как правовую экспертизу в форме последующего контроля.

Проводя аналогию с институтом ведомственного контроля, в качестве прототипов правовой экспертизы в рамках контрактной системы можно рассмотреть и институт общественного контроля, и аудит в сфере закупок, и судебный контроль.

Процедура проведения правовой экспертизы в целом, и процедура проведения правовой экспертизы проекта извещения об осуществлении закупки (извещения об осуществлении закупки) на федеральном уровне преимущественно регулируется подзаконными нормативными правовыми актами, издаваемыми конкретными органами публичной власти для целей их деятельности и подчиненными им территориальными органами и организациями.

Справочно

приказ Казначейства России от 17 декабря 2013 г. № 297 «О порядке проведения правовой экспертизы документов, поступающих в юридический отдел территориального органа Федерального казначейства»;

приказ МВД России от 5 января 2007 г. № 6 «Об утверждении Наставления по организации правовой работы в системе МВД России»;

приказ Минэкономразвития России от 26 марта 2014 г. № 161 «О контрактной службе Министерства экономического развития Российской Федерации»;

приказ Минэкономразвития России от 20 июля 2022 г. № 376 «Об утверждении Регламента проведения правовой экспертизы проектов правовых актов и иных документов Министерства экономического развития Российской Федерации».

На уровне регионального законодательства свое правовое регулирование процедура проведения правовой экспертизы находит как в законодательных актах, так и подзаконных нормативных правовых актах.

Справочно

Закон г. Москвы от 08 июля 2009 г. № 25 «О правовых актах города Москвы»;

Закон Тамбовской области от 23 июня 2006 г. № 51-З «О правовых актах Тамбовской области»;

постановление Правительства Орловской области от 31 мая 2019 г. № 308 «О правовом обеспечении деятельности отдельных органов исполнительной государственной власти Орловской области».

Нормы права, регулирующие процедуру проведения правовой экспертизы, содержатся также и в муниципальных правовых актах, распространяющих свой правовой потенциал на территорию соответствующего муниципального образования.

Несмотря на это, чаще всего, детальное правовое регулирование вопросов проведения правовой экспертизы, в том числе правовой экспертизы проекта извещения об осуществлении закупки (извещения об осуществлении закупки) находит свое отражение в локальных правовых актах, нормативного характера, сила правового действия которых распространяется на деятельность конкретного хозяйствующего субъекта.

В правовых актах такого рода, как правило, определяются следующие вопросы:

уполномоченные должностные лица, обладающие специальными познаниями в области права;

перечень правовых актов, в отношении которых обязательна правовая экспертиза;

сроки ее проведения;

порядок оформления результатов правовой экспертизы.

Справочно

Приводить примеры локальных правовых актов, нормативного характера, в которых отражаются вопросы правовой регламентации процедуры проведения правовой экспертизы в рамках контрактной системы нецелесообразно по причине того, что данные правовые акты не подлежат опубликованию в официальных источниках правовой информации и их действие ограничено сферой деятельности конкретного юридического лица.

Таким образом, при осуществлении деятельности по проведению правовой экспертизы проекта извещения об осуществлении закупки (извещения об осуществлении закупки) необходимо принять во внимание существующий дифференцированный подход к правовому регулированию данного процесса.

Проведение правовой экспертизы проекта извещения об осуществлении закупки товаров, работ, услуг должно представлять собой нехаотичный процесс, а структурированную последовательность действий, при которой каждый следующий шаг эксперта обусловлен предыдущим, а в своей совокупности они позволяют достичь соответствующего результата.

Если обратиться к положениям статьи 3 Федерального закона о контрактной системе, то согласно легальному определению под закупкой товара, работы, услуги для обеспечения государственных или муниципальных нужд понимаются действия, осуществляемые заказчиком и направленные на обеспечение государственных или муниципальных нужд. Закупка начинается с определения поставщика (подрядчика, исполнителя) и завершается исполнением обязательств сторонами контракта. В свою очередь, определение поставщика (подрядчика, исполнителя) – это совокупность действий, которые осуществляются заказчиками, начиная с размещения извещения об осуществлении закупки товара, работы, услуги для обеспечения государственных или муниципальных нужд либо с направления приглашения принять участие в определении поставщика (подрядчика, исполнителя) и завершаются заключением контракта.

Справочно

Приглашение принять участие в определении поставщика (подрядчика, исполнителя) представляет собой фактически извещение об осуществлении закупки товара, работы, услуги, с разницей лишь в том, что, как мы указывали выше, извещение об осуществлении закупки используется в открытых конкурентных процедурах закупки, а приглашение принять участие в определении поставщика (подрядчика, исполнителя) – закрытых конкурентных процедурах закупки: закрытый конкурс, закрытый конкурс в электронной форме, закрытый аукцион, закрытый аукцион в электронной форме (части 1, 2 статьи 24 Федерального закона о контрактной системе). Открытый принцип проведения закупки предполагает участие в ней неограниченного круга лиц, закрытый – ограниченного.

В ходе правовой экспертизы необходимо поэтапно оценить следующие аспекты закупки товара, работы, услуги на стадии формирования проекта извещения об осуществлении закупки:

основание подготовки проекта извещения об осуществлении закупки; соответствие проекта извещения об осуществлении закупки требованиям законодательства о контрактной системе;

включение в проект контракта обязательных условий, предусмотренных законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок, без исследования их содержания;

соответствие проекта контракта установленным гражданским (бюджетным) законодательством и законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок требованиям, а также требованиям, содержащимся в проекте извещения об осуществлении закупки;

полноту согласования проекта извещения об осуществлении закупки.

1. Основание подготовки проекта извещения об осуществлении закупки.

В качестве отправной точки для подготовки проекта извещения об осуществлении закупки, по общему правилу, служит сформированный в установленном порядке план-график закупки, который представляет собой документ, отражающий намерения государственного (муниципального) заказчика в приобретении товаров, работ, услуг. Именно данный правовой акт позволяет хозяйствующим субъектам спрогнозировать развитие своей деятельности в соответствующем финансовом году. Для этих целей Федеральным законом о контрактной системе к плану-графику предъявляются определенные требования по формированию его содержания. В нем, в частности, указывается:

1) идентификационный код закупки;

Справочно

Идентификационный код закупки предназначен для установления взаимосвязи документов при проведении конкретной закупки товара, работы, услуги. Формируется в порядке, определенном приказом Минфина России от 10 апреля 2019 г. № 55н и указывается как в плане-графике, так и в извещении об осуществлении закупки, в контракте, а также в иных документах.

2) наименование объекта и (или) наименования объектов закупок;

Справочно

Наименование объекта закупки представляет собой условие о предполагаемых к поставке товаре, выполнении работы или оказании услуги, изложенное в текстовой форме и наиболее оптимальным образом характеризующее хозяйственные нужды государственного (муниципального) заказчика. Описание объекта закупки осуществляется по правилам, установленным федеральным законом о контрактной системе, с использованием каталога товаров, работ, услуг и Общероссийского классификатора продукции по видам экономической деятельности (ОКПД2) ОК 034-2014.

3) объем финансового обеспечения для осуществления закупок;

Справочно

Объем финансового обеспечения согласно статьи 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации представляет собой объем прав в денежном выражении на принятие казенным учреждением бюджетных обязательств и (или) их исполнение в текущем финансовом году (текущем финансовом году и плановом периоде). По своей сути, объем финансового обеспечения представляет собой то количество денежных средств, которыми располагает государственный (муниципальный) заказчик для целей закупки конкретного товара, работы, услуги в виде планируемых платежей. Сопоставление объема финансового обеспечения для осуществления закупок должно осуществляться с начальной (максимальной) ценой контракта или начальной суммой цен единиц товара, работы, услуги на стадии проверки положений извещения об осуществлении закупки.

4) сроки (периодичность) осуществления планируемой закупки;

Справочно

Для выполнения данного условия в плане-графике указывается год проведения закупки.

5) информация об общественном обсуждении закупок;

Справочно

В соответствии с частью 2 статьи 20 Федерального закона о контрактной системе общественное обсуждение закупок проводится, по общему правилу, в случае проведения конкурсов и аукционов при начальной (максимальной) цене контракта, составляющей два миллиарда рублей и более. Общественное обсуждение предстоящей закупки есть некая форма предварительного общественного контроля проведения закупки товара, работы, услуги.

6) иная информация.

Справочно

В состав иной информации включаются сведения, определенные порядком формирования и утверждения планов-графиков в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 30 сентября 2019 г. № 1279. К ним относятся: полное наименование государственного (муниципального) заказчика; код причины постановки на учет в налоговом органе государственного (муниципального) заказчика; организационно-правовая форма с указанием кода организационно-правовой формы; наименование уполномоченного органа или уполномоченного учреждения, осуществляющих определение поставщика (подрядчика, исполнителя); наименование организатора совместного конкурса или аукциона в случае проведения совместного конкурса или аукциона и др.

Таким образом, при проверке проекта извещения об осуществлении закупки в рамках правовой экспертизы должна быть установлена взаимосвязь положений проекта извещения об осуществлении закупки и плана-графика, в который проводимая закупка включена.

2. Соответствие проекта извещения об осуществлении закупки требованиям законодательства о контрактной системе

На данном этапе осуществляется оценка проекта извещения об осуществлении закупки на предмет его соответствия требованиям, предъявляемым к нему Федеральным законом о контрактной системе.