Россия и Югославия

При отсутствии научно обоснованной внешнеполитической концепции нового российского государства, политика отдельных направлений, в том числе и балканского, часто складывалась спонтанно. «Балканская проблема» возникла тогда, когда в стране преобладал антикоммунистический пафос, когда отрицались все элементы внешней политики предшествующего периода, включая «сферы влияния», когда были отвергнуты все союзники бывшегоСССР. Впрочем, формально не стало и противников.

Проблема Балканского региона возникла тогда, когда молодая дипломатия новой России налаживала дружеские отношения с лидерами западных стран, стремясь не противоречить и не конфликтовать с ними. Как писал А.Козырев, российскими дипломатами в самом тесном контакте с их английскими и другими западными коллегами была разработана «концепция нового государства ‑ продолжателя СССР в ООН», и России удалось унаследовать статус, привилегии и одновременно ответственность одной из пяти великих держав ‑ постоянных членов Совета Безопасности. Министр желал оправдать данный кредит доверия к демократическому руководству в Москве.

Для этого он стремился «перейти на другую, цивилизованную, демократическую сторону баррикад», зная, что от демократов в Кремле Запад ждет подлинного союза с теми, кто стоит на страже международной законности. Главной целью политики этого периода было введение России в качестве великой державы «в семью наиболее передовых демократических государств…, в так называемое западное общество…».

Следующий этап строительства дипломатических отношений начинает отсчет с февраля 1992 г. Тогда Россия резко изменяет свою оценку событий в Югославии, признает факт распада федерации. Однако участия в урегулировании кризиса Россия не принимала, самоустранившись от данного международного политического процесса. Россия достаточно пассивно участвовала в разрешении балканского кризиса. Поэтому рассматриваемый период отличался противоречиями и непоследовательностью в подходе к событиям на Балканах.

Период с 1993 по 1995 гг. характеризовался попытками включиться в формирующуюся систему европейской безопасности, в мировое сообщество в качестве равноправного демократического государства. Для этого в условиях тяжелейшей обстановки на Балканах Россия полностью согласилась с выбранным США и другими западными партнерами путем. Российская дипломатия осуществляла политическую активность в дозволенных ей границах, выполняя роль инструмента давления на сербскую сторону, когда никто другой уже не мог повлиять на несговорчивых сербов. Основной характеристикой этого периода была несамостоятельность внешней политики России, ее зависимость от ведущих стран, прежде всего, Америки. Россия в этот период не вела «самостоятельную партию в оркестре», о чем мечтал министр, а лишь выступала во второстепенной роли.

Следом за этим наступил период разочарования в быстрой интеграции в западную систему европейской безопасности. Наряду с другими факторами, влиявшими на изменение внешнеполитической концепции, анализировались и итоги балканского кризиса, которые уже были очевидны к началу 1996 года. Среди негативных результатов деятельности мирового сообщества на постюгославском пространстве следует отметить закрепление в международных отношениях «права и закона силы», которые опираются на отсутствие партнерских отношений между ведущими государствами в решении кризисных проблем. К числу негативных последствий проведения международной политики относится признание международными организациями административных границ многонационального государства как межгосударственных по просьбе субъектов федерации без согласия на то центра. Вместе с этим произошло изменение сути миротворческой концепции ООН, которое заключалось в переходе к применению силы для наказания непослушной или несговорчивой стороны конфликта. Именно «благодаря» деятельности мирового сообщества НАТО получило возможность использования своих войск в миротворческих операциях. К концу 1995 года Россия перестала быть фактором, влияющим на ход событий в этом регионе.

С изменением руководства МИД и назначением на должность Министра иностранных дел Е.М.Примакова в начале 1996 г. начинают вырисовываться новые параметры внешней политики России. Столкнувшись с последствиями политики Козырева, Е.М.Примаков уже в марте 1996 года заявил об активной политике по всем «азимутам», целью которой было создание наиболее благоприятных условий для того, чтобы сохранялась целостность России. Россия готова была играть роль контрбаланса тех негативных тенденций, которые проявляются в международных делах, и пытаться быть противовесом доминирующей одной державе в мировом международном процессе при переходе от двухполюсного системы к многополюсной. Именно Россия могла бы гасить те дестабилизирующие факторы, которые есть в мире, активно участвовать в ликвидации конфликтных ситуаций. В августе 1996 года впервые зашла речь о национальных интересах России.

Впервые прозвучали идеи стремления отстаивания национальных интересов России. При этом рассматривался также вариант возникновения и вступления в полосу разногласий с некоторыми странами, в первую очередь, с США. Однако подчеркивалось, что возможные разногласия будут оставаться в рамках партнерства и не перерастут в конфронтацию. Россией было выражено недовольство складывающейся системой главенства одной державы в системе международных отношений, когда право миловать и казнить принадлежит только одной стране. Подчеркивая необратимость перемен, Россия обозначала свою позицию в процессе строительства межнациональных и межгосударственных отношений и формирования новой мировой системе. Особо отмечалось, что двухполюсный мир ранее соперничавших двух сверхдержав и блоков должен эволюционировать не к однополюсному под командой США, а к многополюсному, где у России больше маневра для защиты национальных интересов.

Россия определяла свое участие в международной политике как активное, считая свою внешнюю политику многовекторной, и не ограничивающейся одним направлением. Россия стремилась теперь играть роль одного из ведущих государств на международной арене и ее внешняя политика была направлена на сохранение и укрепление международной стабильности и безопасности. Россия не соглашалась с миропорядком, определяемым одной державой. Вместо маневрирования между великими державами, отжившего свой век, вместо создания коалиций Россия должна добиваться конструктивных партнерских отношений со всеми образующимися мировыми полюсами.

Отношениям с США придавалось большое значение. Россия открыто заявляла, что отношения эти должны строиться на взаимовыгодной основе. «Наша страна не может отказываться от равноправного и взаимовыгодного партнерства с ними, игнорировать и не защищать свои интересы, приносить в жертву накопленные за всю историю России позитивные ценности и традиции, в том числе и в имперский, и в советский периоды» – так Е.Примаков выразился о желании российской дипломатии вспахивать поля совпадающих интересов. Целью новых ориентиров внешней политики России должно стать, по словам министра, укрепление территориальной целостности страны.

Участие в Контактной группе, необходимость наблюдать за постдейтонским пространством, а также нестабильность на Балканах, новые очаги конфликтов обусловили появление среди приоритетов внешней политики России балканского направления. Это совпадало с целым рядом других соображений: необходимостью восстановления партнерства после пяти лет его разрушения, поиском стран, которые могли бы сохранить военный нейтралитет в условиях всеобщего стремления в НАТО, определением своего места в складывающейся системе европейской и мировой безопасности. По уровню экономического развития, формам транзиции и связанными с ней проблемами Россия ближе к странам балканского региона, чем развитым странам Европы.

Балканское направление становиться приоритетом во внешней политике России. Участие в урегулировании на Балканах, степень влияния на процесс принятия решений были важным показателем места и роли России в системе международных отношений. Е.Примаков связывал активную роль России на Балканах и со способностью мирового сообщества преодолеть новые опасности, «не допустить превращения Косово в одну из наиболее опасных горячих точек на земном шаре».

Однако сначала по косовскому вопросу российская дипломатия чувствовала себя несколько неуверенно в уже сложившейся системе взаимоотношений среди западных партнеров. На ее позицию влияли условности и «традиции» Контактной группы, стереотипы поведения США и НАТО на Балканах, шаблоны определения виновников конфликта.

Постепенно отличительной чертой России становилось то, что в системе уже распределенных ролей в Контактной группе она стала подавать не только реплики, но и читать монологи. При обсуждении проблем Косово в Контактной группе Россия впервые имела особое мнение по ряду пунктов, хотя и не могла противостоять стремлению к международному вмешательству в косовские дела.

С течением времени политика России на Балканах начинает приобретать более четкие очертания, чему во многом способствовали события в Косово.

В апреле 1998 года министр иностранных дел России Е.Примаков выразил позицию России уже более определенно, выступив против попыток отделения Косово от Сербии и против размещения в крае «иностранных войск под чьим бы то ни было флагом». Размышления по поводу планов и деятельности НАТО привели российскую дипломатию к особому мнению по этому вопросу. Было высказано опасение создания прецедента использования сил НАТО без разрешения Совета Безопасности, который может быть применим и в дальнейшем. Поэтому Россия решительно выступила против любого военного вмешательства в косовский конфликт. С первого дня появления «проблемы Косово» мировое сообщество поторопилось так расставить акценты, чтобы речь шла не о сепаратистском движении, а о «движении за автономию».

Соответствующим образом формируя общественное мнение с целью поддержки общественностью реализации некоторых внешнеполитических решений, нам внушалось, что албанцы не имеют автономию и борются за элементарные права человека. Как при оценке многих событий на территории бывшей Югославии, так и при анализе ситуации в Косове в западных и некоторых российских СМИ замалчивались некоторые существенные моменты, касающиеся взаимных отношений Белграда и косовских албанцев, а также статуса Автономного края.

Поэтому, когда мы рассматриваем развитие нынешнего кризиса в Косове, следует обратить внимание на то, что в условиях растущего национализма и стремления к отделению во всех республиках бывшей СФРЮ, руководство Сербии в 1990 году пошло на ограничение автономии. О ликвидации автономии, при этом, речь не шла. Была распущена Краевая скупщина, пытавшаяся провозгласить отделение Косово от Югославии, была выбита почва из-под ног сепаратистского движения в результате интеграции всей территории Сербии.

Таким образом, следует констатировать грандиозные перемены во внешней политике России. Смягчились утверждения об обязательности единства членов Совета Безопасности Контактной группы в ущерб объективности, как это было, например, в 1994 г., когда заместитель руководителя российской делегации на 49 сессии Комиссии ООН по правам человека в Женеве В.Бахмин отмечал, что ряд принятых резолюций недостаточно сбалансирован и носит антисербский характер.

И хотя российская делегация, зная это, и критиковала отдельные положения резолюций, она решила не нарушать консенсус, учитывая сложность югославского кризиса. Реакция России в Совете Безопасности зависела от адекватности предлагаемых мер ситуации, которая будет существовать на тот момент.

Отличительной характеристикой российской дипломатии стало то, что у нее появилось стремление принимать политические решения на основе экспертных оценок, а не наоборот. Это в корне меняло процесс проведения анализа событий и подготовки решений. Кроме того, российская дипломатия начала показывать примеры самостоятельности, инициативности и активности. Такая позиция была продемонстрирована в иракском кризисе, при решении проблем Косово, а также в осуждении бомбардировок США Афганистана и Судана 20 августа 1998 года.

Россия категорически отвергла применение сил НАТО при решении национальных конфликтов как самостоятельного фактора без одобрения Совета Безопасности. Москва пыталась усилить значение в системе европейской и мировой безопасности таких международных организаций, как ООН и ОБСЕ. И еще одна особенность, которую подметили российские журналисты: «Примаков не согласен с тем, что все должны равняться на США как на единственный полюс влияния». Наметившийся поворот во внешней политике России предстояло продолжить и укрепить новому министру иностранных дел – Игорю Иванову, назначенному на эту должность в сентябре 1998 года.

Его вступление в должность совпало с обострением ситуации в Косове. Продолжив курс на сохранение территориальной целостности Югославии, он выступил категорически против применения силы в урегулировании проблем края. Министр в этом вопросе получил поддержку всех ветвей российской власти, что повлияло на предотвращение в октябре 1998 года военного вмешательства НАТО. Помешав нанесению спланированных воздушных ударов, Россия неожиданно для Запада в условиях тяжелейшего экономического кризиса нарушила естественный ритм систематического и беспрепятственного выполнения НАТО своих планов. Казалось, что Россия впервые смогла стать контрбалансом негативных тенденций в системе международных отношений, как об этом не раз заявлял Е.Примаков. И.С.Иванов достаточно последовательно стал отстаивать принципы равноправного партнерства в отношениях с США, а на встрече с госсекретарем США Мадлен Олбрайт 26 января 1999 года он даже сделал заявку на более жесткий курс России во внешней политике, заявив, что рыночная экономика не означает, что внешняя политика должна быть рыночной, и что мы своими национальными интересами не торгуем.

Проверить этот тезис предстояло в Рамбуйе. Оценивать однозначно позицию России в переговорном процессе по проблемам Косово трудно. Она была достаточно противоречивой. С одной стороны, Россия долго поддерживала применение «мер воздействия» на Югославию, полагая, что Белград «не может противостоять международным стандартам», отклонила просьбу Союзной Республики Югославии рассмотреть в Совете Безопасности угрозы НАТО нанести воздушные удары по ее территории, не возражала против максимально широкого статуса автономии «с выходом на федерацию», что приближало Косово к созданию республики. С другой стороны, И.С.Иванов упорно обличал амбиции НАТО вмешаться в югославские дела без санкций Совета Безопасности, поддержал позицию Югославии согласиться рассматривать только политическую часть договора. В декабре 1998 года Россия и Югославия подписали протоколы о военно-техническом и научно-техническом сотрудничестве в области обороны. При Е.М.Примакове и И.С.Иванове впервые в структурах российской власти наметилось полное совпадение интересов по вопросам урегулирования кризиса на территории бывшей и настоящей Югославии. В Думе в октябре 1998 г. были проведены парламентские слушания на тему «Угрозы европейской безопасности в связи с расширением НАТО (на примере событий на Балканах)».

По итогам слушаний депутаты признали «непосредственную (без участия ООН) деятельность НАТО по урегулированию конфликтов в Боснии и Албании разновидностью недопустимого вмешательства во внутренние дела суверенных государств или вооруженной агрессией». Продолжая выступать против использования оружия в косовском конфликте, российская дипломатия, проявляя максимум выдержки, настаивала на его решении мирными политическими средствами. Когда началась военная операция НАТО в Югославии, Россия осудила эти действия как агрессию в отношении суверенного государства и выступила инициатором поиска дипломатического и политического урегулирования этой сложной проблемы.

Таким образом, внешняя политика России с начала 90-х годов прошла сложный путь ‑ от бездействия через сосредоточение к попытке отстаивания национальных интересов, к активному участию в событиях на Балканах. Опыт демократического обсуждения проблем, диалог вместо бомбы, переговоры вместо бряцанья оружием, которые стали возможны, благодаря усилиям российской дипломатии, дал миру положительный пример решения национальных конфликтов, а России надежду на сохранение территориальной целостности и неповторение югославского варианта на своей территории.

История российско-сербских, российско-югославских отношений на протяжении нескольких последних столетий знала взлеты и падения, периоды охлаждения и доброго сотрудничества. Кризис на территории Югославии в начале 90-х годов возник в конце длительного периода охлаждения отношений между СССР и Югославией и частичной их стагнации. В этот период балканское направление находилось на задворках внешней политики России, с одной стороны, как невостребованное со стороны Югославии, а с другой, как неприоритетное для Москвы. В этих условиях почти одновременно разразились национально-политические кризисы в России и Югославии. В годы экономической изоляции и давления со стороны международных организаций Югославия искала поддержку среди европейских государств. Как это часто случалось в истории, руководство Сербии и Черногории с надеждой обратилось к России как возможному посреднику в переговорах с Западом, встретив холодное непонимание, а также недоумение по поводу того, почему именно Россия должна радеть за сербов и черногорцев. Неизменным этот курс был до 1996 году, хотя можно проследить некоторые его внутренние изменения.

Причинами такого постоянства было желание получить экономическую и политическую поддержку Запада после распада СССР, стремление России занять место СССР в международных организациях, Совете Безопасности, избежав сербского варианта, политическая незрелость министра иностранных дел А.Козырева и тех, кто руководил внешней политикой, иллюзорность его планов по сближению интересов России и США.

Роль России в урегулировании конфликта

Высшее руководство НАТО, прогнозируя реакцию России на ракетные и авиационные удары по Югославии, исходили из того, что резонанс будет едва ли более мощным, чем по поводу проводившейся операции «Лиса в пустыне». Это связывалось с тем, что война на Балканском регионе прямой военной угрозы России не несет. Немаловажным также считался и тот факт, что Россия реально заинтересована в продолжении своих отношений с Западом.

Они просчитались. Россия решительно осудила эту акцию, а в случае развития конфликта, Россия была готова незамедлительно пойти на любые адекватные меры, в том числе и военные, для обеспечения собственной и европейской безопасности.

Генеральный секретарь ООН на экстренном совещании Совета безопасности, собранном по требованию России, заявил, что действия НАТО были осуществлены без санкций ООН и, таким образом, являются незаконными. Однако Россия ничего не могла предпринять в ООН, так как представители стран ‑ членов НАТО в Совете Безопасности обладают правом вето.

Война в Югославии дала шанс России выбраться из политического кризиса. Практически все влиятельные партии и общественные организации выступили против действий США и НАТО.

Из всех жестов российской дипломатии наибольшее впечатление произвел воздушный маневр Примакова над Атлантикой: он прервал свой визит в США. Вернувшись, он заявил, что проведет консультации с руководством МИД и Минобороны.

В числе значимых действий России можно также отметить помощь, которую оказывает наш Генеральный штаб Югославии. Для сбора и анализа информации о передвижениях альянса США – НАТО задействованы наши средства технической разведки. Благодаря им было достоверно установлено, что самолеты Италии принимают участие в бомбардировках.

Чтобы как-то оправдать неудачу первой части операции, руководство НАТО заявило, что российские военные передают разведывательные данные Югославии. Наша помощь дала возможность избежать крупных жертв – особенно 40-тысячной сербской военной группировке в Косово. На основе наших данных сербская армия была рассредоточена по краю. Большую пользу Сербии принесли наши советы не вскрывать всю систему ПВО сразу.

Российские военные аналитики отметили широкомасштабное информационное прикрытие операции на Балканах. В нем были задействованы все крупнейшие информационные агентства стран НАТО и СМИ. О скоординированности их действий явно свидетельствовало то, что в комментариях, касающихся сбитых югославской стороной натовских самолетов, использовались одни и те же фразеологические обороты: прежде всего сообщается не о сбитых, а об «упавших» самолетах или «потерпевших катастрофу». Следовательно, становилось совершенно ясно, что западные СМИ черпали данные о количестве потерь ВВС блока НАТО из одного источника.

В развернувшемся кризисе позиция России полностью соответствовала международному праву. Для России существовала также и опасность стать большими сербами, чем сами сербы. Создавалось впечатление, что Россия хотела предотвратить удары по Сербии даже больше, чем сам С.Милошевич. Он же, со своей стороны, так и не предпринял никаких действий, чтобы помочь России. Он не отреагировал на призывы Москвы не наращивать военное присутствие сербской армии в Косово. В этой ситуации Россия спасала не самого С.Милошевича, а его народ. Да и обострение отношений с Западом было совершенно не в интересах России.

Для России необходимо было, с одной стороны, не вмешиваться и дать НАТО самой выбраться, а с другой ‑ перестать твердой поддержкой С.Милошевича постоянно провоцировать его на конфронтацию. Именно тогда, даже в случае нарастания и расширения конфликта, Россия оказалась бы единственным возможным посредником в мирных переговорах для всех сторон. Если Запад или обе конфликтующие стороны сами попросили бы Россию выступить посредником, Москва получила бы максимум дивидендов.

Геополитические разногласия между Россией и Западом отнюдь не уменьшались, а наоборот, стремительно возрастали. Четко видны более чем серьезные разногласия в представлениях о целях и средствах построения нового мира и регионального порядка. И здесь уже говорить, что с Россией просто не посоветовались в очередной раз, просто ошибочно.

Конечно, нельзя считать, что косовский конфликт очень сильно повредил отношениям между Россией и НАТО, Россией и Западом. Но, тем не менее, Российской Федерации пришлось существенно снизить темпы своей интеграции в мировое сообщество, а в ходе нынешних «реформ» пытаться проводить более автономную, закрытую, регулируемую внутри государства политику. Кроме того, Россия прежде всего должна была полагаться больше на свои силы для того, чтобы избежать военно-политического и особенно экономического шантажа со стороны Запада в настоящем и будущем.

В России в той ситуации наметилось нарастание антизападных настроений. Прогнозировалось их дальнейшее усиление, причем не только в политических кругах, но и среди населения, в широких общественных слоях, которые обладают самой различной социально-политической ориентацией.

Косовский кризис также поставил под вопрос сокращение Россией своих стратегических вооружений, и в частности ратификацию Договора СНВ-2. Ведь военное преимущество США – НАТО стало вполне очевидно. Договор устарел в связи с последними событиями. Достаточно принять во внимание хотя бы то, что в нем не учитываются силы Великобритании и Франции. Если бы войска США и НАТО оказались и закрепились в Косово, то дальнейшее сокращение российских стратегических вооружений дало бы США – НАТО качественный перевес и дестабилизировало стратегическое равновесие, не говоря уже о том, что сенат США уже дал «добро» на создание военно-промышленным комплексом США новой системы глобальной ПРО.

Кроме того, России просто необходимо стало искать в целях подстраховки новых партнеров и союзников. Даже за пределами очерченного Западом так называемого «круга приличия», в том числе и в сфере военно-технического сотрудничества.

Если же оценивать внешнюю политику, которую проводила Россия относительно косовского кризиса, то она должна быть прежде всего осторожной, без лишних эмоций. Возможные достижения в ней вполне могут сопровождаться определенными потерями в отношениях России с западными партнерами.

Сложилась очень сложная ситуация, когда интересы албанцев, проживающих в крае Косово, которые стремятся создать марионеточное государство, оказались важнее интересов России, важнее интересов процесса стратегического ракетно-ядерного разоружения. По мнению России, в сложившейся ситуации для Соединенных Штатов Америки лучше всего было бы немедленно прекратить боевые действия и начать переговорный процесс.

Мировой порядок может измениться только тогда, когда изменится соотношение сил в мире. При соотношении сил, которое сложилось на данный момент, мир останется прежним. Роль России в этом соотношении будет слабее, если она не приложит все возможные усилия для того, чтобы выйти из экономического кризиса.