Dragonomics: integración política y económica entre China y América Latina

Título original en inglés: Dragonomics: How Latin America is Maximizing (or Missing out on) China’s International Development Strategy

© 2020 Carol Wise

Publicado por Yale University Press

De esta edición:

© Universidad del Pacífico

Jr. Gral. Luis Sánchez Cerro 2141

Lima 15072, Perú

Dragonomics: integración política y económica entre China y América Latina

Carol Wise

1.ª edición: diciembre de 2021

Diseño de la carátula: Ícono Comunicadores

Traducción: Luis Enrique Bossio

ISBN ebook: 978-9972-57-480-1

Hecho el Depósito Legal en la Biblioteca Nacional del Perú:

Libro disponible en fondoeditorial.up.edu.pe

BUP

Wise, Carol

Dragonomics: integración política y económica entre China y América Latina / Carol Wise. -- 1a edición. -- Lima: Universidad del Pacífico, 2021.

300 p.

1. América Latina--Relaciones--China

2. China--Relaciones--América Latina

3. América Latina--Política económica--Siglo XXI

4. China--Política económica--Siglo XXI

5. Política económica

6. Relaciones internacionales

I. Universidad del Pacífico (Lima)

303.48 (SCDD)

La Universidad del Pacífico no se solidariza necesariamente con el contenido de los trabajos que publica. Prohibida la reproducción total o parcial de este texto por cualquier medio sin permiso de la Universidad del Pacífico.

Derechos reservados conforme a ley.

Prefacio

Este no es un libro sobre China. Se trata más bien de un libro sobre la reacción de América Latina hacia China y sobre la interacción de la región con ese país asiático en términos de economía política durante las últimas dos décadas. Este es ciertamente un tema tanto colosal como relativamente nuevo. Desde el repentino auge del comercio, los préstamos y las inversiones entre la República Popular China (RPCh) y la región de América Latina y el Caribe (ALC) a inicios de la década de 2000, políticos y gestores de políticas en China han procurado caracterizar la naturaleza de esta pujante relación como principalmente económica. No obstante, la propia magnitud de estos lazos económicos está erosionando el giro apolítico asignado por la RPCh. Las cifras son de hecho significativas: en 2018, el total de transacciones entre China y ALC (exportaciones e importaciones) llegó a US$ 306.000 millones: un salto respecto a los pocos miles de millones que estas transacciones habían representado en el año 2000. El total correspondiente a la inversión extranjera directa (IED) de salida proveniente de China hacia ALC en 2018 ascendía a unos US$ 129.800 millones, lo que representa cerca del 15 por ciento del ingreso total de ALC correspondiente a IED. En 2017, el monto total de préstamos para desarrollo otorgados desde 2005 por los dos principales bancos de desarrollo en China a la región de ALC bordeaba la cifra de US$ 150.000 millones. ¿Cómo debemos interpretar estas cifras? ¿Por qué ahora y por qué América Latina? ¿De qué manera una integración económica más estrecha con China desde inicios de la década de 2000 está moldeando las economías políticas de sus socios más importantes en ALC?

Mi primer impulso fue investigar las maneras en que las exportaciones chinas se habían abierto camino rápidamente en el mercado norteamericano tras el ingreso de China a la Organización Mundial del Comercio (OMC) en 2001. De la noche a la mañana, en 2003, China hizo que México bajase un puesto en su clasificación como socio comercial de los EE. UU., y la exportación de insumos intermedios manufacturados chinos tanto hacia México como hacia los EE. UU. desplazó a productos y productores en ambos mercados. ¿Fue este solo un fenómeno singular relacionado con el estatus de nación más favorecida obtenido por China en la OMC? En violación de las normas de la OMC, México respondió con la imposición de aranceles de cuatro dígitos a más de 1.000 importaciones chinas, pero la medida tuvo escaso efecto. ¿Se estaba convirtiendo China en un miembro de facto del Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN), sin que importaran los esfuerzos de México por cerrarle el paso con altos aranceles? Tales preguntas podían haber sido apremiantes en ese momento, pero las casas editoriales más importantes las consideraron demasiado estrechas. Había que pensar en temas mayores, dijeron todos.

Saltemos ahora siete años hacia adelante. A consecuencia de la crisis financiera global (CFG) de 2008-2009, este cuadro se había ampliado considerablemente. En primer lugar, con una breve interrupción durante la CFG, se hizo evidente que, desde el año 2003, se había venido produciendo el mayor superciclo de materias primas, impulsado por la creciente necesidad de China precisamente de aquellos productos que algunos países en América Latina poseían en abundancia, como cobre, mineral de hierro, petróleo crudo, grano de soya y harina de pescado. Dada la escasez en China de recursos naturales, estas materias primas resultaban esenciales para impulsar a niveles nunca vistos el ambicioso modelo chino de manufactura basado en exportaciones. En segundo lugar, aunque América Latina ingresó al nuevo milenio con un nivel anémico de crecimiento, la demanda de China por materias primas de la región ayudó a impulsar el crecimiento promedio anual para la región en su conjunto entre el año 2003 y el fin del auge, ocurrido en 2013, hasta en un 4,8 por ciento: casi el doble de su tasa histórica de crecimiento. En tercer lugar, aunque la mayor parte de América del Sur se recuperó rápidamente de la CFG, los países de América Central y del Norte apenas estaban sobreviviendo. Las importaciones chinas habían inundado los mercados de México y de América Central, pero estos países no tenían gran cosa que China quisiera comprarles como contrapartida. Los déficits comerciales en Norteamérica se convirtieron en la imagen especular y contrapuesta de los superávits comerciales que se acumulaban en Sudamérica.

Esta mayor complementariedad entre China y los países productores de materias primas en Sudamérica ayuda a explicar la rápida recuperación de estos últimos tras la CFG. En realidad, la crisis financiera afectó a estos países del lado comercial, y una vez que China restableció su crecimiento con un enorme estímulo fiscal, estuvieron nuevamente operativos en 2010. Entre los años 2003 y 2013, debido a su abrumadora dependencia del mercado estadounidense, México sufrió un serio revés tanto en su cuenta corriente como en su cuenta de capital, registrando el crecimiento más bajo de la rentabilidad respecto al ingreso total y per cápita entre los seis principales países en América Latina. Aunque para 2014 ya se había enfriado el ciclo de precios de las materias primas que rigieron durante una década, en el año 2017, los precios del cobre, la harina de pescado y el mineral de hierro se mantenían al doble o triple de los niveles que habían ostentado en 2000. No obstante, esta situación no impidió que Argentina y Brasil entrasen en una caída económica en espiral sin salida aparente, mientras México seguía tratando de mantenerse a flote. Y, sin embargo, dos países sudamericanos más pequeños, Chile y el Perú, se mantuvieron firmes con tasas positivas de crecimiento del PBI total y per cápita.

Ahora tenía una visión de los vínculos entre China y ALC que justificaba escribir un libro, pero ¿cómo dar sentido a estas vinculaciones desde la perspectiva de América Latina? Empecé con la premisa de que China, pese a proyectar la imagen de un gigantesco Estado desarrollista en Asia, enfrenta serias limitaciones en cuanto a recursos naturales. Sus líderes enfrentan la urgente necesidad de alimentar a la población doméstica más numerosa del planeta y de impulsar la que pronto será la más grande economía a nivel mundial. Por necesidad, China ha tenido que internacionalizar su estrategia de desarrollo. En su notable trabajo Chinese Economic Statecraft (Gobernanza económica de China), William Norris analiza desde una perspectiva china cómo este país estructura hábilmente su política económica en el extranjero para cumplir estos fines. La tarea que me he planteado aquí es la de plasmar las maneras en que las políticas económicas estratégicas de China en el exterior se han cristalizado en el interior de América Latina, región que desde inicios del nuevo milenio ha servido como uno de los diversos escenarios regionales donde se desenvuelve esta estrategia internacionalizada de desarrollo. Esta estrategia es viable debido a que China ha acumulado el mayor nivel de reservas en moneda extranjera en todo el mundo: y es la primera economía emergente en lograr tal hazaña.

¿Qué ocurre con el componente de América Latina en esta ecuación? Una vez disipada la polvareda de la bonanza de precios por las materias primas, en términos del ingreso de IED proveniente de China, surgieron como ganadores Brasil, el Perú y, en un distante tercer lugar, Argentina. México ostentaba los más fuertes vínculos comerciales con China, aunque el grueso de estos se encontraba del lado de las importaciones, seguido por Brasil, Chile y el Perú, en ese orden; más aún, desde 2001 estos tres países han mantenido una balanza comercial más equilibrada con China. Al presente, China ha desplazado a los EE. UU. como el socio comercial más importante de Brasil, Chile, Perú y Uruguay. El otro ingreso importante de capital proveniente de China consiste en préstamos otorgados por dos bancos de desarrollo. Desde el año 2017, los préstamos más grandes fueron a parar a Venezuela (US$ 67.200 millones), Brasil (US$ 28.900 millones), Ecuador (US$ 18.400 millones) y Argentina (US$ 16.900 millones). Todas estas cifras destacaban algunas interrogantes iniciales. ¿Por qué, por ejemplo, Ecuador y Venezuela obtenían préstamos tan cuantiosos de bancos de desarrollo chinos pero aparecían en posiciones bastante inferiores en cuanto a IED de la RPCh? ¿Cómo podía una economía pequeña y abierta como la del Perú atraer casi el doble de la IED procedente de China que la recibida por Argentina hasta el año 2017? Por último, ¿por qué México, donde los bienes manufacturados de alto valor agregado representan casi el 80 por ciento de las exportaciones, ha quedado virtualmente paralizado ante la competencia china y ha recurrido más bien a un contraproducente proteccionismo?

Abordé estas interrogantes con un triple enfoque. En primer lugar, busqué lecciones y temas que pudieran consolidar y actualizar teorías y modelos de larga data sobre desarrollo. En segundo lugar, construí una base de datos macroeconómicos comparativos que medían todas las variables, desde crecimiento per cápita hasta formación de capital y desempeño institucional de largo plazo. En tercer lugar, compilé tres narrativas analíticas de desarrollo similares al enfoque metodológico asumido en la colección de trabajos editados por Dani Rodrik, titulada In Search of Prosperity (En busca de la prosperidad). Es demasiado pronto para plantear atribuciones de causalidad en el contexto de la relación entre China y la región ALC. Sin embargo, la bibliografía sobre economía del desarrollo ofrece sustanciosas maneras de entender la situación, que ayudan a enmarcar los escenarios que surgen en los respectivos países.

Empiezo con tres economías pequeñas y abiertas –Chile, Costa Rica y el Perú–, las cuales mostraron mejor desempeño por un amplio margen respecto a Argentina, Brasil y México durante el auge de China y a partir de ese momento. Esas tres naciones más pequeñas habían logrado considerables avances en cuanto a reformas macroeconómicas e institucionales antes de que se produjese el auge y, por consiguiente, estaban en una buena posición para aceptar el ofrecimiento de China de negociar individualmente un tratado de libre comercio (TLC) bilateral. La proliferación de TLC entre países desarrollados y en vías de desarrollo en la década de 1990 desencadenó una ola de análisis primordialmente neoliberales que publicitaban sus beneficios sobre la base de modelos de equilibrio general calculable y ventajas comparativas. Tal como lo muestra mi análisis, ingresar a un TLC Sur-Sur con China abrió nuevas opciones para estos países, al mismo tiempo que cuestionó estrechos parámetros neoliberales. Los TLC suscritos por China con Chile y con el Perú permitían numerosas excepciones en el sector de manufactura en cada país, y los tres TLC ofrecían acceso inmediato hasta al 90 por ciento del mercado chino. Estos tres acuerdos bilaterales comprendían los sectores de servicios e inversión, lo cual constituía un avance significativo para China.

A continuación, vuelco mi atención hacia Argentina y Brasil, países que aparentemente lo tienen todo en términos de una rica dotación de factores y sólidas complementariedades comerciales con China. Estos son los países que están más estrechamente integrados a la estrategia de desarrollo internacionalizado de China, y que están aparentemente industrializados en grado tal que han evitado un episodio cabal de la «maldición de los recursos». El auge, sin embargo, encontró a ambos países en la secuela inmediata de la crisis económica y la desilusión con la reforma. Recurrí a trabajos recientes sobre la maldición de los recursos que amplían su definición para incluir el panorama institucional. Desde este ángulo, durante el auge de precios en China, ambos países sufrieron una maldición de recursos de carácter institucional, por así decirlo, caracterizada por la erosión del Estado y de instituciones económicas, la adopción de políticas públicas gravemente descaminadas, y el estancamiento de reformas esenciales. Preguntas amplias para analizar una maldición de recursos de carácter institucional incluyen indagar cómo opera una coyuntura crítica como el auge de China para fortalecer (o debilitar) instituciones domésticas; para reducir (o elevar) el umbral para alcanzar reformas significativas; y para abrir (u obstruir) el camino a nuevos liderazgos, cambio organizacional, e innovación en políticas. Tanto Brasil como Argentina aparecen en la columna negativa del balance. Por ejemplo, en Brasil el auge fue el telón de fondo para uno de los mayores escándalos de corrupción en el mundo –una defraudación de miles de millones de dólares perpetrada contra la empresa petrolera Petrobras, de propiedad mayoritariamente estatal–, mientras que en Argentina permitió la interferencia y la apropiación de recursos por parte del Ejecutivo en un puñado de entidades públicas y privadas, incluyendo las reservas del Banco Central de Argentina.

México es mi tercera narrativa de país. Con el acceso de este país al TLCAN en 1994, los gestores de políticas descartaron la icónica escalera al desarrollo a la cual hace referencia Ha-Joon Chang (Kicking Away the Ladder: Development Strategy in Historical Perspective [Pateando la escalera: estrategia de desarrollo en una perspectiva histórica]), prescindiendo de políticas industriales e intervenciones del Estado. Irónicamente, el logro de asegurar este trascendental acuerdo distrajo a los Gobiernos mexicanos subsiguientes de llevar a cabo las considerables tareas pendientes en cuanto a reformas que se requerían para que el país prosperara en la economía global, con TLCAN o sin él. El tratado comercial por sí mismo, y los enfoques neoliberales de políticas macro- y microeconómicas que lo enmarcaban, simplemente no desencadenaron el tipo de transformación prometida por los gestores de políticas del partido gobernante. En lugar de ello, produjeron corrupción rampante, regulaciones onerosas, escasez de créditos y un descomunal déficit de infraestructura. Tal como México ha aprendido a golpes, un TLC es un escenario posible para el desarrollo, pero no un destino final. Los resultados dependen en gran medida del trabajo arduo de actores públicos y privados en el ámbito doméstico. Con la renegociación por parte de Washington del TLCAN (con el nuevo nombre de Tratado entre México, Estados Unidos y Canadá, T-MEC), convertido en un manifiesto mercantilista que favorece al mercado estadounidense, y mientras China continúa desplazando las exportaciones mexicanas en el exterior, los gestores de políticas en México literalmente tienen que empezar de nuevo. Ello significa volver a escalar posiciones con un mejor liderazgo por parte del Estado, articulando una formidable estrategia comercial y de competencia alineada con China (y no con los EE. UU.) y, por último, concretar algunos acuerdos mutuamente favorables de inversión con la RPCh aparte del sector petrolero.

Al menos una de las personas a quienes se encargó la revisión de este manuscrito cuestionó mi decisión de excluir los casos de Venezuela y Ecuador como una cuarta narrativa. Mi justificación para tal decisión es la siguiente: dado que ninguno de estos países ricos en petróleo ha realizado un intento convincente por diversificar su base económica, y que ambos han rechazado el tipo de reformas institucionales y macroeconómicas que podían haber ayudado a aprovechar más productivamente el auge de China, no hay mucho más que una convencional maldición de los recursos sobre la cual basar la narrativa. Ninguno de los dos casos contribuye al desarrollo teórico ni al conjunto más amplio de bibliografía sobre este tema producida por académicos pioneros como Terry Karl y Michael Ross. En momentos en que este manuscrito es enviado a imprenta, una Venezuela postauge sigue atrapada en la hiperinflación, la reincidencia en el autoritarismo y una trágica crisis humanitaria. El entorno postauge en Ecuador no es tan aciago, aunque, según ciertos cálculos, el Gobierno ha hipotecado a China el grueso de reservas de petróleo del país.

Para China, ingresar a ambos países era cosa fácil, un sencillo expediente de entrar a la región de ALC con contratos de infraestructura con un alto contenido proveniente de dicho país (fuerza laboral, equipos, etc.) y bajo contenido en cuanto a precauciones ambientales. Venezuela tiene pocos resultados que mostrar en conexión con los miles de millones en préstamos provenientes de bancos de desarrollo chinos. En su trabajo pionero sobre el «capital paciente», Stephen Kaplan encuentra que tanto en Venezuela como en Ecuador estos fueron préstamos de Estado a Estado otorgados por China sin transparencia ni condiciones. Algunos fueron contratos de «préstamos a cambio de petróleo», en cuyo cumplimiento ambos países se encuentran actualmente sumamente atrasados; en los dos países, los expresidentes derivaron otros préstamos de China a través de proyectos especiales que al presente son virtualmente imposibles de rastrear. Ecuador tiene por lo menos algunas carreteras y puentes para justificar sus préstamos de China. Pero también tiene la represa de Coca Codo, financiada por China al costo de US$ 19.000 millones, que ya es tristemente célebre por sus escándalos de corrupción y por ocasionar un corto circuito en la red eléctrica del país. El escenario general es de derroche de capital y corrupción. Trágicamente, ello no es nada nuevo en América Latina. Aunque, en Washington, Trump ha acusado a China de hacer caer a países en desarrollo en la trampa de la deuda, la situación en Venezuela es la inversa: a falta de condiciones, y con un terrible retraso en el pago de su deuda, Venezuela tiene a China atrapada como acreedora. La situación en Ecuador no es muy distinta.

El auge de China puso claramente de manifiesto las brechas en cuanto a reformas y las debilidades institucionales en la región de ALC, al mismo tiempo que resaltó múltiples caminos para el muy diverso abanico de países aquí considerados. Aunque las oportunidades para una integración económica más estrecha con China son aparentemente infinitas, también lo son los riesgos. Este libro muestra que el «éxito» entre estos países ha variado de acuerdo con áreas de tema, sectores y proyectos. Por razones que se analizan a lo largo del libro, las tres economías pequeñas y abiertas corrieron con mejor suerte debido al impulso de reformas institucionales y macroeconómicas durante y después del auge, mientras que Argentina, Brasil y México no pudieron aprovechar las oportunidades a su alcance para realizar reformas y reestructuración. El trabajo del economista Douglass North, ganador del Premio Nobel (Institutions, Institutional Change, and Economic Performance [Instituciones, cambio institucional y desempeño económico]), nos recuerda que el tedioso patrón venezolano de un pasado que se repite recurrentemente en el presente está lejos de ser inevitable. Destaco el tremendo margen de maniobra que el auge de China permitía, y las posibilidades al alcance de los actores para emprender el tipo de reformas y políticas de promoción que podrían fortalecer la capacidad de un país determinado para beneficiarse al máximo del incremento de sus vinculaciones económicas con China.

Aunque China se ha convertido en una constante del panorama económico y político en América Latina, este libro deja en claro que la relación entre China y ALC es aún un proceso en curso. Inevitablemente, los mejores resultados han surgido de iniciativas relacionadas con China donde existen el Estado de derecho, la supervisión regulatoria y una estrategia clara del lado de América Latina. Mientras las relaciones entre China y ALC entran en su tercera década, este análisis sugiere que los líderes políticos, los gestores de políticas y las élites económicas a lo largo de la región de ALC tienen que redoblar la intermediación de acuerdos centrados en las abundantes oportunidades comerciales, crediticias y de inversión que China viene ofreciendo, y al mismo tiempo encontrar formas creativas de minimizar los riesgos.

Agradecimientos

Escribir este libro me ha requerido bastante tiempo. Hice el trabajo de campo en los seis países considerados como casos para estudio y me reuní con los representantes de Argentina, Brasil, Chile, México y el Perú en sus embajadas en Pekín. Cuando estaba por finalizar el libro, realicé presentaciones sobre la investigación en numerosas universidades e instituciones, entre ellas la Universidad Renmin en Pekín, la Universidad de Carleton (Ottawa), la Universidad de Chicago, la Universidad de Boston, el Carleton College, la Universidad de Virginia, la Universidad de Alberta (Canadá), la Universidad de Illinois en Urbana-Champaign, la Universidad del Pacífico (Lima, Perú), Flacso – Buenos Aires (Argentina), la Universidad Eafit (Medellín, Colombia), Flacso-Quito (Ecuador), la Universidad Sergio Arboleda (Bogotá, Colombia) y la Universidad de los Andes (Bogotá, Colombia). Los colegas del Instituto Latinoamericano en la Academia China de Ciencias Sociales en Pekín han sido de gran ayuda. Recibí otros valiosos comentarios durante presentaciones que realicé en el Banco Central de Reserva del Perú, la Feria Internacional del Libro de Guadalajara, el Ministerio de Comercio Internacional de Canadá, la Asociación Nacional de Industriales de Colombia y el Diálogo Interamericano en Washington D. C. Aunque simplemente no es posible mencionar individualmente a cada persona, quiero expresar mi gratitud a todos por su hospitalidad y camaradería.

Mi departamento académico de origen, Ciencias Políticas y Relaciones Internacionales en la USC, no hubiera podido brindarme más apoyo en este proyecto. Desde financiamiento, apoyo para la investigación y hasta un seminario para analizar el manuscrito, mis colegas realmente cumplieron conmigo. En mi departamento (y sin un orden especial), agradezco a Erin Baggott Carter, Gerry Munck, Pat James, David Kang, Ben Graham, Joshua Aizenman, Brett Carter y Wayne Sandholtz por su comentarios, apoyo y aliento a mi trabajo. Ben Graham y su asistente de investigación, Claire He, emplearon su magia para dar formato a la información cuantitativa del libro. David Kang coordinó el seminario para analizar el manuscrito en nuestro Centro para Estudios Internacionales, y convocó a Richard Feinberg y Barbara Stallings como ponentes externos para el debate. Quiero agradecer los reveladores comentarios de Richard y Barbara, así como la retroalimentación de nuestros estudiantes de doctorado que participaron en el seminario: Jennifer Roglá, Victoria Chonn Ching, Mariana Rangel y Stephanie Kang. Muchos de mis estudiantes de doctorado actuales y pasados también ayudaron a aguzar mis ideas, entre ellos Christina Faegri, Cintia Quiliconi, Fabián Borges-Herrero, Hai-vu Phan, Shiming Yang, Juvenal Cortés y Nicolás Albertoni.