Dragonomics: integración política y económica entre China y América Latina

Introducción

Debatiendo el nuevo terreno

[Los] Estados Unidos [...] han dejado de ser nuestros socios privilegiados. Ahora el socio privilegiado para América Latina es China.

Ricardo Patiño, exministro de Asuntos Exteriores de Ecuador1

Desde el inicio de la década que inauguró el presente milenio, cuando la mayor parte de la región aún no se recuperaba del estallido de la burbuja puntocom en los EE. UU. y de la profundización de dicha recesión a causa de los ataques terroristas del 11 de septiembre de 2001 en Nueva York y Washington D. C., China se convertía en un actor mucho más importante en América Latina y el Caribe (ALC). Aunque el crecimiento en ALC estaba por los suelos en 2001, esta tendencia se revirtió casi de la noche a la mañana (figura I.1). Quiso la Madre Naturaleza que la región de América Latina dispusiese de las materias primas que China precisaba para propulsar hacia una etapa más madura su modelo de desarrollo de alto crecimiento basado en exportaciones. Bajo el impulso de la voraz demanda de China, se dispararon los precios del petróleo, del cobre, del mineral de hierro, del grano de soya y de la harina de pescado (tabla I.1). Para Sudamérica en particular, la década que corre entre los años 2003 y 2013 se convertiría en la más grande lotería de las materias primas. La tasa de crecimiento promedio anual para la región en su conjunto fue de 4,8 por ciento entre los años 2003 y 2013: casi el doble de su tasa histórica2. Aunque ciertamente hay más elementos en esta historia que el simple auge de China en América Latina, la demanda comercial y el suministro de capitales provenientes de China han ayudado a facilitar el crecimiento económico en ALC desde el inicio del nuevo milenio.

Figura I.1

Crecimiento porcentual del producto bruto interno (PBI), 1998-2017

Fuente: The Conference Board Total Economy DatabaseTM (versión ajustada), marzo de 2018.

El súbito crecimiento de América Latina se produjo inmediatamente después de un importante impulso de reforma que se había venido dando en la región desde finales de la década de 1980 e inicios de la siguiente. Bautizado por el economista John Williamson como el Consenso de Washington (CW), este enfoque centrado en el mercado se basaba en tres pilares: privatización, liberalización y desregulación (Williamson, 2003). Casi tres décadas después, la evidencia acumulada muestra que, efectivamente, los países de la región de ALC han tenido significativos avances en cuanto a privatización de activos en manos del Estado; los regímenes comerciales han sido liberalizados, y se ha producido una diversificación de socios comerciales; los mercados financieros se han abierto, profundizado y desregulado; se han reducido las deudas externas de los países; y varios países han desarrollado grandes reservas de divisas (Armijo, Wise, & Katada, 2015; Lora, 2001). Se trata de una realidad completamente insólita en los antecedentes de América Latina, donde un alza de precios efímera y repentina procuraba enormes ganancias para la región, pero escaseaban políticas macroeconómicas sensatas e instituciones económicas robustas. Este último fue, por ejemplo, el escenario de la crisis de la deuda latinoamericana en 1982 que empujó a ALC hacia la «década perdida» de inflación elevada, fuga de capitales y crecimiento cero durante la década de 1980.

Si damos un salto de cinco lustros y consideramos las respuestas de la región de ALC a la crisis financiera global (CFG) en 2008-2009, la diferencia entre ambos escenarios es como la noche y el día: ningún país se vio obligado a recurrir a la ayuda del Fondo Monetario Internacional (FMI). La región de ALC tampoco se había restablecido jamás de una crisis de esta magnitud tan plenamente como lo hizo en 2010, sin depender de una reactivación del motor de la economía estadounidense. Aunque la CFG fue esencialmente una crisis financiera, esta golpeó a América Latina, China y a la mayoría de las demás economías emergentes (EE) por el lado comercial. Ello se debe a que los bancos de las EE habían evitado en gran medida los imprudentes instrumentos financieros de alto riesgo que llevaron al sistema bancario estadounidense al borde del abismo en 2008. Los impactos de la CFG fueron claramente variados a través de las EE y de los países desarrollados, pero las respuestas fueron bastante similares. Tanto China como los EE. UU. hicieron rápidos cambios, donde los gestores de políticas de ambos países inocularon a sus respectivas economías domésticas con un enorme estímulo fiscal. Solo en 2009, los EE. UU. gastaron el 5,9 por ciento de su PBI en intentos para evitar una completa depresión económica, mientras que el estímulo fiscal en China ese mismo año ascendía al 4,8 por ciento de su PBI (Armijo, Wise, & Katada, 2015, p. 212).

Tabla I.1

Tendencias anuales del precio de materias primas en dólares reales (2010), 2000-2018

Fuente: Monitor Económico Global (GEM) del Banco Mundial. Disponible en http://databank.worldbank.org/data/views/variableselection/selectvariables.aspx?source=global-economic-monitor-%28gem%29-commodities

Argentina, Brasil, Chile y el Perú pudieron capear el período de recuperación sujetándose al faldón de China, lo que igualmente le permitió a cada uno emprender políticas para contrarrestar el ciclo negativo de la CFG (Pastor & Wise, 2015). Investigaciones recientes llevadas a cabo por el economista Ambrogio Cesa-Bianchi y sus colegas del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) han determinado que «el impacto de largo plazo de un shock [positivo] del PBI chino sobre la economía típica de América Latina se ha incrementado tres veces desde 1990» (Cesa-Bianchi, Pesaran, Rebucci, & Xu, 2012, p. 32). Por consiguiente, para todos, a excepción de México, el rápido repunte del crecimiento en China y la demanda de materias primas de ALC llevaron a esos países a estar operativos mucho antes de la recuperación de los EE. UU. Por estar más estrechamente integrado al mercado de los EE. UU., México estaba ligado a la recuperación económica estadounidense y, por lo tanto, su restablecimiento fue más lento. El panorama general, sin embargo, lucía prometedor. El 9 de noviembre de 2009, Brasil aparecía en la portada de la prestigiosa publicación The Economist bajo el título «Brazil Takes Off» (Brasil despega). Incluso Argentina, la pesadilla de los mercados financieros internacionales tras su turbia suspensión del pago de bonos por valor de US$ 100.000 millones en 2001, fue elogiada por el FMI por lograr una recuperación de la CFG más vigorosa de lo esperado (Buenos Aires Herald, 2011).

Pero en el mundo de los auges de precios de materias primas, inevitablemente, todo lo que sube tiene que bajar. A excepción del petróleo crudo, los precios de todos los productos empezaron a caer en 2014-2015 (véase la tabla I.1); a inicios de 2016, los precios del petróleo habían entrado en su propia caída libre, hundiéndose hasta un nivel justo por debajo de US$ 30 por barril (Kraus, 2016). En 2019, los precios se habían estabilizado alrededor de US$ 62 por barril. Evocando la caída del precio del petróleo de 1986, la combinación de un excedente de producción y la retracción del ritmo de crecimiento de China, de 9-10 por ciento anual en promedio que habían mantenido durante tres décadas, a aproximadamente 6,5 por ciento, mostraba cuán rápidamente un shock negativo del PBI de China podía enfriar el crecimiento mundial. Para la región de ALC, del mismo modo que el shock positivo del PBI de China había sido una bendición durante el período 2003-2013, este revés significaba una sacudida nefasta. El efecto fue agudo para aquellos países que fueron los más celebrados apenas tres años antes: Brasil y Argentina. En ambos casos, la economía se había contraído, los déficits crecían rápidamente y las tensiones sociales eran palpables (Ribeiro, 2018; McNamara, 2019). Tras cancelar su deuda al FMI en 2006 y declarar una guerra de relaciones públicas contra esa entidad, una humillada Argentina se vio obligada a recurrir nuevamente al Fondo a mediados de 2018. El FMI demostró no guardarle rencor, armando un nuevo paquete de créditos para Argentina de alrededor de US$ 57.000 millones (The Guardian, 2018).

Según Pekín, la contracción del ritmo de crecimiento de China ha sido parcialmente intencional, dado que los gestores de políticas de este país buscan distanciarse de una excesiva dependencia de exportaciones de manufacturas y grandes proyectos de inversión a nivel doméstico, y orientarse más hacia servicios, tecnología y consumo doméstico. Pero un crecimiento más lento de China también refleja trabas en cuanto a reformas domésticas en todo el sistema, especialmente en los sectores financiero (desmesuradas deudas de empresas estatales y otros préstamos en cartera vencida) y de bienes raíces. La repercusión para la región de ALC en su conjunto ha sido una contracción del ritmo de crecimiento de 1-2 por ciento en promedio desde el año 2014 (Focus Economics, 2019). Más aún: en la medida en que se desvanece la aureola de abundancia, las antiguas brechas en cuanto a reformas se han hecho más notorias en ambas orillas del Pacífico. Tanto China como la región de ALC enfrentan severos retos en los campos de eficacia gubernamental, calidad regulatoria, Estado de derecho y control de la corrupción. Pero es en ALC, mucho más que en China, donde los indicadores de eficiencia, competitividad e inversión productiva se encuentran más agudamente rezagados (Perry & Forero, 2014).

La presente coyuntura es el factor que impulsa a escribir este libro. La lotería de las materias primas es aparentemente fortuita e impredecible y, una vez que se disipa, rara vez deja un impacto positivo. Antaño, los productores del guano peruano (usado como fertilizante) y los barones del caucho brasileño descubrieron a duros golpes esta realidad. Respecto a oscilaciones de precios en materias primas más cíclicamente volátiles como el petróleo, los actuales aprietos económicos postauge de una Venezuela productora de petróleo equivalen a volver a ver una mala película (Labrador, 2019). Pero, a diferencia de auges anteriores, la presencia de China en la región de ALC se mantiene firme. De hecho, según declaraciones formuladas por el presidente de China, Xi Jinping, en un foro organizado en Pekín en enero de 2015 con 33 países miembros de la Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños (Celac), el Gobierno chino está comprometido a duplicar a US$ 500.000 millones el comercio entre China y ALC para el año 2025, y a invertir US$ 250.000 millones en América Latina durante la próxima década (Cepal, 2015). Es este compromiso para mantenerse en la región el que ha desencadenado debates respecto a las «verdaderas» intenciones de China en ALC. Al mismo tiempo, académicos y analistas de políticas han expresado abiertamente sus inquietudes sobre las asimetrías en cuanto a comercio e inversión que han llegado a caracterizar las relaciones económicas entre China y ALC.

Debatiendo el nuevo terreno

Pese a la aparición de abundante bibliografía sobre la economía política de las relaciones entre China y ALC, aún estamos arañando la superficie en términos de nuestra comprensión de este fenómeno3. ¿Fue el reciente auge de China simplemente otro éxito pasajero para América Latina, o habrá cierta permanencia en los aparentemente consistentes vínculos comerciales y de inversión que se han forjado? ¿Es acaso cierto, como lo han sostenido recientemente los gurús realistas John Mearsheimer y Stephen Walt, que Washington necesita enfocarse más en «preservar la preponderancia de los EE. UU. en el hemisferio occidental»? (Mearsheimer & Walt, 2016, p. 71). Esta invocación ha recibido una respuesta parcial desde el advenimiento de la Administración de Donald Trump, en tanto los partidarios de la línea dura en el Departamento de Estado y el Consejo Nacional de Seguridad han tratado de presentar las relaciones entre China y ALC como una amenaza a la hegemonía estadounidense en el hemisferio occidental. En círculos intelectuales, un gran número de artículos recientes señalan los patrones emergentes de asimetría comercial y de inversión entre China y la región de ALC, caracterizándolos como una forma de «neodependencia»4.

Similarmente, una nueva ola de investigaciones advierte que los vínculos comerciales más fuertes con China pueden llevar a una convergencia de posturas en política exterior entre países de la región de ALC y China que representen un retroceso para los primeros. Por ejemplo, aunque se basan en datos muy escasos, Gustavo Flores Macías y Sarah Kreps reportan que dentro la Asamblea General de la ONU se ha producido una difusión de las preferencias menos favorables de votación de China respecto a temas específicos de derechos humanos en países que son sus más importantes socios comerciales en ALC (Flores-Macías & Kreps, 2013). Al mismo tiempo, otro estudio cuantitativo realizado por Georg Stuver encontró que «la comparación de patrones de convergencia en cuanto a políticas entre China y países en Sudamérica […] a nivel de relaciones bilaterales y multilaterales no reveló ningún panorama consistente» (2014, p. 148). En cuanto a la difusión de las intenciones políticas más ocultas de china hacia sus socios en ALC, aparentemente las opiniones al respecto llevan a un empate, y por ahora quizás es mejor dejar así las cosas.

Mi respuesta a las otras tres preguntas planteadas arriba es la siguiente. Pese a algunos escépticos que gozan de alta credibilidad, la relación entre China y ALC constituye actualmente un elemento persistente del panorama de la economía política en ALC; ello, antes que amenazar, complementa la hegemonía estadounidense en el hemisferio occidental; y la teoría de la dependencia, con su enfoque en la estructura del capitalismo internacional, tiende a pasar por alto las consecuencias divergentes a nivel doméstico que vienen surgiendo en estos países como resultado de su involucramiento más estrecho con China (Frieden, 1991, p. 235). Por lo tanto, la teoría de dependencia sigue siendo una descripción lúcida de los rasgos del subdesarrollo y evita que incurramos en errores, señalando como problemáticas las considerables asimetrías entre China y sus socios en ALC; sin embargo, este enfoque sistémico no puede dar cuenta del desempeño diferenciado de las EE dentro de la economía política internacional (EPI).

Este libro trata precisamente de la variación en los resultados referidos a la economía política, que surge como consecuencia de una integración más estrecha de China con 6 de los 10 países que ellos han designado como «socios estratégicos» (SE) en América Latina: Argentina, Brasil, Chile, Costa Rica, México y Perú. Al igual que muchos gestos de la diplomacia china, la designación de un país como SE está abierta a interpretaciones. Aunque la práctica de China de nombrar países como SE empezó en 1993, no existe una lista formal de SE de China, dado que los funcionarios del Ministerio de Relaciones Exteriores temen que «ello podría llevar a confusión e innecesario descontento para países importantes que no están considerados como socios estratégicos de China» (Zhongping & Jing, 2014, p. 8)5. El uso que hago del término aquí sigue la línea del trabajo de Yanran Xu, quien extrae una definición a partir de los discursos del ex primer ministro Wen Jiabao: «estratégico» significa que la cooperación es de largo plazo y estable, y que transciende la ideología y los eventos particulares; «socio» sugiere que el vínculo entre China y un país determinado es mutuamente beneficioso, una relación en la que ambos lados ganan, y que se ha establecido en condiciones de igualdad (Xu, 2017). En el capítulo 1, defino claramente la naturaleza de la integración de China con estos SE y analizo los efectos de este involucramiento a través de la lente de diversas teorías y modelos de desarrollo económico. Pero, antes de ir al meollo del tema, permítaseme dar mi propia interpretación sobre los debates antes mencionados.

¿Es China simplemente un amigo oportunista?

En este punto, se ha vuelto costumbre recitar de paporreta la información que confirma que la relación entre China y ALC es mucho más que un capricho pasajero. De hecho, en el prefacio recurrí a ese enfoque relámpago. Ahora, permítaseme replantear el argumento que recorre todo el libro. China, pese a proyectar la imagen de un inmenso Estado asiático desarrollista, enfrenta graves limitaciones en cuanto a recursos naturales. Lo más apremiante son sus urgentes necesidades de alimentar a la población doméstica más numerosa del planeta y de adquirir los recursos para impulsar la que pronto será la más grande economía a nivel mundial. Por necesidad, China ha internacionalizado su estrategia de desarrollo. Lo que empezó como la promoción de Deng Xiaoping de la estrategia de «reforma y apertura» del Partido Comunista de China (PCCh) a finales de la década de 1970, ha evolucionado gradualmente hacia un modelo de desarrollo que se basa en la incorporación de EE selectas, ricas en recursos y ubicadas en África, el Sudeste Asiático y, cada vez más, en América Latina. Esta estrategia internacionalizada de desarrollo ha sido posible gracias a la acumulación por parte de China del más alto nivel de reservas en divisas, que en marzo de 2019 se ubicaba en US$ 3,09 billones. El estatus singular de China como EE que a la vez ostenta abundancia de capitales refleja su tenaz búsqueda de un modelo de desarrollo impulsado por las exportaciones –muy parecido a las estrategias empleadas por Japón y Corea del Sur en el pasado–, basado en una enorme reserva de mano de obra barata, bajo consumo doméstico, una moneda subvaluada y, en el caso de China, enormes economías de escala. Sin embargo, al igual que en Japón y Corea del Sur, este enfoque ha llegado a su fin en China. Con los resultados variados y la saturación de la inversión doméstica en grandes proyectos industriales y de infraestructura, los gestores de políticas y empresarios en China actualmente se ven en apuros para encontrar un uso más productivo y eficiente para esos fondos. En momentos en que los bancos multilaterales de Occidente se enfocan en la reducción de la pobreza y en los Objetivos de Desarrollo Sostenible de la ONU, China ha entrado a financiar proyectos que llenan brechas cruciales de infraestructura en otras EE como parte de su propia estrategia internacionalizada de desarrollo (Gallagher, 2016).

Bushra Bataineh y sus colegas estiman que los préstamos de China para proyectos de infraestructura se han incrementado «de una cuarta parte del sector de préstamos para el desarrollo en 2002 (medidos en activos totales) a más de tres cuartas partes de este monto en 2016» (Bataineh, Bennon, & Fukuyama, 2018). Estos mismos autores señalan que el enfoque de China hacia las inversiones en infraestructura en el exterior es una derivación del crecimiento del país a nivel doméstico durante los últimos 30 años y, contrariamente a los prestamistas occidentales, los proyectos de China «son evaluados más por su impacto que por la viabilidad específica del proyecto en cuestión». Como tales, estos proyectos de infraestructura están estrechamente vinculados a la producción de bienes y a la extracción de recursos que a continuación son enviados para estimular el desarrollo en China. El énfasis de China en el comercio, préstamos e IED relacionados con todos los aspectos de la extracción de recursos del exterior refleja su continua condición de EE.

Inadvertidamente o no, China está promoviendo el desarrollo de sus antes mencionados SE en ALC, la mayoría de los cuales ostentan dotaciones de factores complementarias a la de China. Reiteremos en este punto las considerables cifras que apuntalan la pujante relación entre China y ALC: el nivel total de comercio entre China y ALC, que llegó a US$ 306.000 millones en 2018, se ha incrementado exponencialmente desde los pocos miles de millones de dólares a los que ascendía en el año 2000; en cuanto a los seis países considerados en este estudio –Argentina, Brasil, Chile, Costa Rica, México y Perú–, en 2017, China representaba el 9 por ciento de sus exportaciones y el 16 por ciento de sus importaciones6. Respecto a la inversión de China en ALC, el monto total de inversión extranjera directa de salida (IEDS) de China hacia ALC-5 (omito aquí a Costa Rica, por cuanto el ingreso de IED de China hacia este país es insignificante) de 2000 a 2018 se estima en US$ 129.800 millones, que representan cerca del 15 por ciento del flujo total de IED hacia ALC.