Vertragsärztliche Zulassungsverfahren, eBook

e) Begründungspflicht

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Die besondere Begründung für eine Anordnung der sofortigen Vollziehung ist aus rechtsstaatlichen Gründen geboten.[638] Ohne einzelfallbezogene Begründung, warum ausnahmsweise die sofortige Vollziehbarkeit erforderlich ist, ist die Anordnung rechtswidrig, so dass die aufschiebende Wirkung auf Antrag des Betroffenen gemäß § 86a Abs. 3 bzw. § 86b Abs. 1 SGG wiederherzustellen ist. Mit (neuer) Begründung kann die sofortige Vollziehbarkeit jederzeit wieder angeordnet werden.[639]

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Inhaltlich muss die Begründung nicht besonders detailliert sein, vielmehr braucht das besondere öffentliche Interesse am Sofortvollzug, d.h. dessen tragende Gesichtspunkte, nur „schlaglichtartig“ dargelegt zu werden.[640] Die Begründungspflicht dient der Transparenz und Rechtsklarheit, sie soll die Entscheidungsinstanz zu besonderer Sorgfalt anhalten und damit eine Warnfunktion erfüllen. Aus der Begründung muss hervorgehen, dass und warum im konkreten Fall dem Vollziehbarkeitsinteresse Vorrang vor dem Aufschubinteresse des Betroffenen eingeräumt werden muss und warum dies verhältnismäßig ist.[641]

aa) Anordnung im öffentlichen Interesse

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Das besondere öffentliche Interesse an der sofortigen Vollziehbarkeit des Beschlusses stellt sich als das Ergebnis einer Abwägung aller im konkreten Fall betroffenen öffentlichen und privaten Interessen dar, unter Berücksichtigung der Natur, Schwere und Dringlichkeit des Interesses an der Vollziehung bzw. an der aufschiebenden Wirkung und der Möglichkeit oder Unmöglichkeit, die Folgen der Anordnung oder ihres Unterlassens rückgängig zu machen.[642] Die aufschiebende Wirkung ist die Regel, die sofortige Vollziehbarkeit ist die Ausnahme.[643] Die Anordnung der sofortigen Vollziehung ist gerechtfertigt, wenn eine umfassende Abwägung zu dem Ergebnis kommt, dass das Interesse an der Vollziehbarkeit schwerer wiegt als das gegenläufige Interesse an der aufschiebenden Wirkung.[644] Das öffentliche Interesse an der Anordnung einer sofortigen Vollziehung verlangt mehr als das für den Erlass des Verwaltungsakts erforderliche Interesse. Notwendig ist ein zusätzliches öffentliches Interesse an der sofortigen Vollziehung, so dass die gesetzlichen Voraussetzungen für den Erlass des Verwaltungsakts nicht zur Begründung der Anordnung der sofortigen Vollziehung ausreichen.[645] Bei Statusentziehungen (z.B. Entziehung der Zulassung zur vertragsärztlichen Versorgung) sind besonders hohe Anforderungen zu stellen. Hier müssen überwiegende öffentliche Belange es auch mit Blick auf die Berufsfreiheit des Betroffenen rechtfertigen, seinen Rechtsschutzanspruch gegen den Beschluss der Zulassungsgremien einstweilen zurückzustellen, um unaufschiebbare Maßnahmen im Interesse des allgemeinen Wohls rechtzeitig in die Wege zu leiten.[646] Das Verhältnismäßigkeitsprinzip ist zu beachten.[647]

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Bei der Abwägung sind primär die Erfolgsaussichten des Rechtsbehelfs (d.h. der Anrufung des Berufungsausschusses bzw. der Klage) von Bedeutung,[648] weswegen die Rechtmäßigkeit des zugrundeliegenden Beschlusses summarisch geprüft werden muss.[649] Ist der Rechtsbehelf erkennbar aussichtslos, fällt die Abwägung von vornherein zugunsten der Vollziehbarkeit aus.[650] Ist der Verwaltungsakt erkennbar rechtswidrig, fällt die Abwägung von vornherein gegen die sofortige Vollziehbarkeit aus.[651] Ist keiner dieser Fälle gegeben, bedarf es der umfassenden Berücksichtigung aller betroffenen Interessen,[652] d.h. aller betroffenen (Grund-)Rechte und Pflichten, Werte und Güter, Risiken und Gefahren, Vorteile und Nachteile sowie aller gedachten Folgen.[653] Zulassungsgremien und Sozialgerichte haben viel Raum für weitreichende Interessenabwägungen,[654] müssen dabei aber die betroffenen Belange zutreffend erfassen und abwägen.[655]

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Selbst wenn der Rechtsbehelf gegen den Beschluss erkennbar aussichtslos ist, muss bei der Anordnung der sofortigen Vollziehung zusätzlich begründet werden, warum ein besonderes Interesse gerade daran besteht, dass die Rechtswirkungen des Beschlusses schon vor Abschluss des Hauptsacheverfahrens eintreten.[656] In Zulassungs- und Ermächtigungssachen kann sich dieses Interesse aus der Notwendigkeit der Sicherstellung der vertragsärztlichen Versorgung der Versicherten ergeben.[657] In Nachbesetzungsverfahren kann bei der Anordnung des Sofortvollzugs auch das Interesse des Praxisabgebers am Erhalt des wirtschaftlichen Werts der Praxis berücksichtigt werden.[658] Bsp.: Spricht nach summarischer Prüfung manches dafür, dass eine (qualitative) Versorgungslücke besteht, so kann sich daraus ein überwiegendes Interesse des die Ermächtigung begehrenden Krankenhausarztes ergeben, bereits vor dem Abschluss des Hauptsacheverfahrens von der Ermächtigung Gebrauch zu machen.[659] Müssen konkrete Gefahren für wichtige Gemeinschaftsgüter abgewendet werden (z.B. Gesundheitsgefährdungen der Versicherten) oder besteht Anlass zu der Annahme, der Arzt werde sein gröbliches Fehlverhalten unverändert fortsetzen, kann die sofortige Vollziehung der Zulassungsentziehung angeordnet werden.[660]

bb) Anordnung im überwiegenden Interesse eines Beteiligten

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Der Berufungsausschuss ist bei seiner Entscheidung über die Anordnung der sofortigen Vollziehung trotz des Wortlauts des § 97 Abs. 4 SGB V nicht auf Aspekte des öffentlichen Interesses beschränkt, sondern kann die Anordnung auch auf überwiegende Interessen eines Beteiligten stützen.[661] Das BSG lässt die Anordnung der sofortigen Vollziehung im überwiegenden Interesse eines Beteiligten zu, etwa dann, wenn dieser von der ihm zugebilligten Rechtsposition überhaupt nur unter der Voraussetzung Gebrauch machen kann, kein Hauptsacheverfahren abwarten zu müssen. Z.B. kann es im Verfahren über die Nachbesetzung eines in einer Gemeinschaftspraxis ausgeübten Vertragsarztsitzes im Interesse der in der Gemeinschaftspraxis verbleibenden Vertragsärzte geboten sein, dem vom Zulassungsausschuss zugelassenen Nachfolger durch Anordnung der sofortigen Vollziehung die Aufnahme der vertragsärztlichen Tätigkeit zu ermöglichen; die Feststellung der Überversorgung steht dem nicht entgegen.[662] Es reicht allerdings nicht jedes persönliche Interesse des Beteiligten aus, insbesondere nicht das bloße Verdienstinteresse eines Ermächtigten, der bereits durch sein Gehalt als angestellter Arzt finanziell ausreichend gesichert ist.[663]

a) Grundlagen

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Für den gerichtlichen vorläufigen Rechtsschutz ist zwischen Anfechtungssachen und Vornahmesachen zu unterscheiden. In Anfechtungssachen betrifft der vorläufige Rechtsschutz die aufschiebende Wirkung des Rechtsbehelfs. Es geht also entweder um die sofortige Vollziehung oder um die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung. Der vorläufige Rechtsschutz durch die Gerichte richtet sich in diesen Fällen nach § 86b Abs. 1 SGG.[664]

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In Vornahmesachen richtet sich der gerichtliche Rechtsschutz nach § 86b Abs. 2 SGG. Er ist auf den Erlass einer einstweiligen Anordnung (Regelungsanordnung[665]) gerichtet und kommt nur in Betracht, wenn in der Hauptsache nicht die Anfechtungsklage die richtige Klageart ist (Vorrang der Anfechtungsklage).[666]

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Voraussetzung des gerichtlichen vorläufigen Rechtsschutzes ist ein ordnungsgemäßer schriftlicher Antrag, für den § 92 Abs. 1 S. 1, Abs. 2 SGG entsprechend gilt.[667] Die Sollvorschrift des § 92 Abs. 1 S. 4 SGG verdichtet sich im einstweiligen Rechtsschutzverfahren zu einem faktischen „Muss“. Das Vorbringen des Antragstellers muss klar ergeben, auf welche rechtlichen und tatsächlichen Aspekte er sein Begehren stützt. Das Gericht ist nicht gehalten, zu weiterem Vorbringen aufzufordern.[668] Der Antrag ist nicht fristgebunden und kann schon vor Einlegung eines Rechtsbehelfs gestellt werden. In Anfechtungssachen kann ihm jedoch nur stattgegeben werden, wenn im Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung der die aufschiebende Wirkung begründende Rechtsbehelf schon eingelegt worden ist.[669] Ein vorheriger Antrag auf Anordnung der sofortigen Vollziehung bei den Zulassungsgremien ist hingegen nicht Voraussetzung eines an das Sozialgericht gerichteten Antrags. Das Sozialgericht kann direkt mit der Anordnung befasst werden.[670] In sachlicher Hinsicht sind für die gemäß § 86b Abs. 1 SGG gebotene Abwägung wirtschaftliche Interessen ein Kriterium neben einer Vielzahl anderer in die Abwägung einzubeziehender Umstände und können je nach Sachlage auch von untergeordneter Wertigkeit sein.[671]

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Der Beschluss des Gerichts über die Anordnung der sofortigen Vollziehung oder die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung wirkt in Zulassungsangelegenheiten nach dem allgemeinen Grundsatz des BSG nur ex nunc und nicht ex tunc.[672] Er ist der materiellen Rechtskraft fähig und bindet die Beteiligten bis zur Hauptsacheentscheidung, wobei eine Änderung gemäß § 86b Abs. 1 S. 4 SGG beantragt werden kann. Hat das Gericht bspw. die aufschiebende Wirkung des Beschlusses der Zulassungsgremien wiederhergestellt, weil die Interessenabwägung ergab, dass die Vollzugsanordnung rechtswidrig war, dürfen die Zulassungsgremien eine erneute Vollzugsanordnung nur bei einer Änderung der Sach- oder Rechtslage beschließen. Es wäre bei gleicher Sach- oder Rechtslage unzulässig, einen neuen gleichlautenden Beschluss zu fassen und diesen erneut mit einer Vollzugsanordnung zu versehen.[673]

b) Anordnung der sofortigen Vollziehung

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Das zuständige Sozialgericht kann auf Antrag die sofortige Vollziehbarkeit eines Beschlusses des Berufungsausschusses anordnen (§ 86b Abs. 1 S. 1 Nr. 1 SGG).[674] Ob das Sozialgericht auch Entscheidungen des Zulassungsausschusses für sofort vollziehbar erklären kann, ob § 86b Abs. 1 S. 1 Nr. 1 SGG also schon vor der Entscheidung des Berufungsausschusses eingreift, ist umstritten. Dagegen wird die Einordnung des Verfahrens vor dem Berufungsausschuss als „zweitinstanzliches Verwaltungsverfahren“ angeführt.[675] Wegen der Sonderregelungen der §§ 96 Abs. 4, 97 Abs. 4 SGB V sei einstweiliger Rechtsschutz – auch durch die Sozialgerichte – erst nach der Entscheidung des Berufungsausschusses zu gewähren.[676] Nur bei einer Verletzung des Gebots effektiven Rechtsschutzes (Art. 19 Abs. 4 GG) sei ausnahmsweise schon vor der Entscheidung des Berufungsausschusses vorläufiger Rechtsschutz zulässig.[677] Diese Ansicht widersprach schon vor der Entscheidung des BSG vom 5.6.2013[678] dem gesetzgeberischen Willen, den einstweiligen Rechtsschutz durch das 6. SGG-ÄndG umfassend auszugestalten. Dass der Zulassungsausschuss die sofortige Vollziehung seiner Beschlüsse nicht anordnen konnte, beruhte auf Gründen, die bei den Sozialgerichten nicht vorlagen. Dass dem Sozialgericht keine Anordnungsbefugnis zukommen sollte, solange der Berufungsausschuss nicht entschieden hatte, war § 97 Abs. 4 SGB V nicht zu entnehmen.[679] Da das BSG nunmehr schon dem Zulassungsausschuss die Kompetenz für Vollzugsanordnungen zuerkennt und § 97 Abs. 4 SGB V nicht als Sonderregelung betrachtet, fehlen überzeugende Argumente gegen die Kompetenz der Sozialgerichte, wie sonst auch bereits Beschlüsse der Ausgangsbehörde (des Zulassungsausschusses) für sofort vollziehbar zu erklären. Es ist heute somit davon auszugehen, dass das Sozialgericht jederzeit die sofortige Vollziehung der vom Zulassungsausschuss getroffenen Entscheidung anordnen und diese Anordnung auch wieder ändern kann.[680]

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Die Voraussetzungen einer gerichtlichen Anordnung der sofortigen Vollziehung wurden in § 86b SGG nicht geregelt. Sie entsprechen denen, welche die Verwaltungsgerichtsbarkeit zu § 80 Abs. 2 Nr. 4 und Abs. 5 VwGO entwickelt hat.[681]

c) Anordnung bzw. Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung

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§ 86b Abs. 1 S. 1 Nr. 2 SGG berechtigt die Sozialgerichte, die aufschiebende Wirkung auf Antrag des Betroffenen anzuordnen bzw. wiederherzustellen, wenn der Zulassungs- oder Berufungsausschuss die sofortige Vollziehbarkeit seiner Entscheidung angeordnet hat,[682] oder der Rechtsbehelf des Betroffenen von Gesetzes wegen keine aufschiebende Wirkung hat.[683] Dies ist nach der Rechtsprechung des BSG auch zulässig bei einer deklaratorischen Feststellung des Endes der Zulassung, wobei dann auch eine einstweilige Anordnung nach § 86b Abs. 2 SGG erlassen werden muss, mit dem Inhalt, dass die Zulassung vorläufig zu verlängern bzw. zu erteilen ist.[684] Der Beschluss des Gerichts ist rechtsgestaltender Natur, er beseitigt die Vollziehbarkeit des Beschlusses der Zulassungsgremien, ohne dessen Wirksamkeit in Frage zu stellen.[685] Soweit Gründe der Sicherstellung der vertragsärztlichen Versorgung die Anordnung der sofortigen Vollziehbarkeit rechtfertigen sollen, hat das Sozialgericht bei seiner Entscheidung zu berücksichtigen, dass den Zulassungsgremien diesbezüglich ein gerichtlich nur eingeschränkt überprüfbarer Beurteilungsspielraum zustehen kann.[686] Ein genereller Beurteilungsspielraum der Zulassungsgremien bei Entscheidungen über die Anordnung der sofortigen Vollziehbarkeit ist dagegen abzulehnen.[687] Wird gegen eine Vollziehungsanordnung des Zulassungsausschusses gerichtlich vorgegangen, ist ausnahmsweise der Zulassungsausschuss selbst Antragsgegner.[688]

d) Feststellung des Bestehens oder des Nichtbestehens der aufschiebenden Wirkung

348

Ist die aufschiebende Wirkung eines eingelegten Widerspruchs streitig, kann das Sozialgericht auf Antrag des Widerspruchsführers das Bestehen[689] oder das Nichtbestehen[690] der aufschiebenden Wirkung feststellen (§ 86a Abs. 1 SGG analog). Das kommt bspw. in Betracht, wenn Streit über die Frage besteht, ob der Rechtsbehelf offensichtlich unzulässig ist.[691] Ein Antrag auf Feststellung des Nichtbestehens der aufschiebende Wirkung ist bspw. anzuraten, wenn die aufschiebende Wirkung zweifelhaft ist und das Interesse besteht, sogleich von der durch den Verwaltungsakt eingeräumten Befugnis (z.B. Ermächtigung) Gebrauch zu machen, andererseits aber die Möglichkeit, eine Anordnung der sofortigen Vollziehung zu erreichen, zweifelhaft ist.[692]

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Die Feststellung des Suspensiveffekts kommt auch dann in Betracht, wenn ein Verwaltungsakt nicht von der ihn erlassenden, sondern einer anderen Behörde vollzogen oder anderweitig durchgesetzt wird. Der Antrag kann in diesen Fällen sowohl gegen die Erlassbehörde als auch gegen die vollziehende Behörde gerichtet werden. Zu einem Auseinanderfallen zwischen Ursprungs- und Umsetzungsbescheid kommt es bspw. bei der Festlegung der Leistungsobergrenze im Job-Sharing gemäß § 101 Abs. 1 S. 1 Nr. 4 und Nr. 5 SGB V durch die Zulassungsgremien, die von der Kassenärztlichen Vereinigung gemäß § 45 Bedarfsplanungs-Richtlinie gegenüber dem betroffenen Vertragsarzt durch einen Verwaltungsakt umzusetzen ist. Legt der Vertragsarzt gegen den Ursprungsbescheid Widerspruch ein und beachtet die Kassenärztliche Vereinigung den Suspensiveffekt nicht, so ist der Antrag auf Feststellung der aufschiebenden Wirkung statthaft.[693]

e) Einstweilige Anordnung bei Statusentscheidungen

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Fraglich ist, ob dem Sozialgericht die Kompetenz zusteht, einen vertragsarztrechtlichen Status, z.B. die Zulassung zur Teilnahme an der vertragsärztlichen Versorgung oder die Genehmigung eines Anstellungsverhältnisses, im Wege der einstweiligen Anordnung gemäß § 86b Abs. 2 SGG vorläufig zu gewähren. Zwei obergerichtliche Entscheidungen haben diese Kompetenz für den Regelfall verneint.[694] Nach dieser Auffassung schließen die Vorschriften der §§ 95, 96 und 97 SGB V einstweilige Anordnungen im Zulassungsverfahren aus. Der Zulassungsausschuss könne im Wege der einstweiligen Anordnung nicht verpflichtet werden, einen Arzt oder ein medizinisches Versorgungszentrum vorläufig oder endgültig zur vertragsärztlichen Versorgung zuzulassen oder die Anstellung eines Arztes in einem medizinischen Versorgungszentrum zu genehmigen. Da der Zulassungsausschuss abweichend von der Grundregel des § 86a Abs. 2 Nr. 5 SGG gehindert sei, die sofortige Vollziehung einer von ihm erteilten Zulassung anzuordnen, habe die Anrufung des Berufungsausschusses nach § 96 Abs. 4 S. 2 SGB V ausnahmslos aufschiebende Wirkung. Diese Grundentscheidung des Gesetzgebers dürfe nicht im Wege des einstweiligen Rechtsschutzes durch die Sozialgerichte überspielt werden.[695] Die Rechtsprechung geht somit von einer spezialgesetzlichen Beschränkung des vorläufigen Rechtsschutzes durch das SGB V aus.[696] Zulässig sei es lediglich, den Zulassungsausschuss im Wege einstweiliger Anordnung zu einer Entscheidung bis zu einem vom Sozialgericht zu bestimmenden Zeitpunkt zu verpflichten. Das Sozialgericht dürfte danach also keine inhaltlichen, sondern nur zeitliche Vorgaben machen.[697] Nur in Ausnahmefällen könne eine vorläufige Statusentscheidung des Gerichts in Betracht kommen, nämlich dann, wenn der geltend gemachte materiell-rechtliche Anspruch völlig unzweifelhaft oder die Interessenlage zugunsten des Anspruchsstellers so eindeutig sei, dass eine Vorwegnahme der Hauptsache geboten erscheine.[698] Darüber hinaus sei eine Folgenabwägung vorzunehmen, da auch die Ablehnung einstweiligen Rechtsschutzes für den Antragsteller zunächst vollendete Tatsachen schaffe.[699] Bei der gemäß § 86b Abs. 2 SGG gebotenen Abwägung wird grundsätzlich auf die wirtschaftlichen Folgen der Regelung abgestellt.[700]

351

Ob diese Sichtweise noch aufrechterhalten werden kann, ist fraglich. Dagegen spricht zum einen die Entscheidung des BSG vom 5.6.2013.[701] Insbesondere das Argument einer spezialgesetzlichen Beschränkung des vorläufigen Rechtsschutzes durch § 97 Abs. 4 SGB V dürfte nicht mehr haltbar sein, nachdem das BSG diese Norm gerade nicht als Spezialvorschrift auffasst. Angesichts der erheblichen wirtschaftlichen Tragweite, die Statusentscheidungen im Einzelfall haben können und der oft langen Verfahrensdauer des Streits um die Hauptsache sollten einstweilige Anordnungen in Statussachen nach allgemeinen Grundsätzen als statthaft angesehen werden, da andernfalls ein effektiver Rechtsschutz nicht garantiert werden kann. Zum anderen fordert das BSG im Falle des Widerspruchs gegen eine deklaratorische Feststellung des Endes der Zulassung die Verbindung des Antrags auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung mit einem Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung nach § 86b Abs. 2 SGG. Dieser Antrag soll den Inhalt haben, dass die Zulassung vorläufig zu verlängern bzw. zu erteilen ist.[702] Es ist daher heute davon auszugehen, dass eine vorläufige Zulassungserteilung im Wege der einstweiligen Anordnung nach § 86b Abs. 2 SGG in Betracht kommt.

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