Право и монополии в современной России

Первым (в историческом плане) вариантом антимонопольного регулирования явилось так называемое «антитрестовское законодательство», возникшее в Соединенных Штатах Америки в конце XIX века и представленное, в частности, Законом Шермана 1890 г., Законом Клейтона 1914 г., Законом о Федеральной торговой комиссии 1914 г. и последующими многочисленными законодательными актами.

Как известно, к основным особенностям первоначальной модели антитрестовского законодательства относились следующие:

– во-первых, в качестве основных форм монополистической деятельности рассматривалось создание объединений или сговор, направленные на ограничение торговли или коммерции между несколькими штатами (раздел I Закона Шермана)[17];

– во-вторых, антитрестовское законодательство основывалось на безусловном запрете монополистической деятельности независимо от ее фактических последствий; как отмечает Д. Арментано, «минимум до 1911 года судебная практика применения закона Шермана не имела никакого отношения к реальной деятельности обвиняемых корпораций, или, другими словами, к выяснению того, действительно ли имело место «завышение цен»»[18].

Вторая, более поздняя по времени своего появления модель правового регулирования монополистических отношений характерна для стран Западной Европы и, в частности, отразилась в антимонопольном праве Европейского Сообщества.

Так, в п.1 ст.81 Договора, учреждающего Европейское Сообщество (Римского договора), от 25 марта 1957 г. содержится запрет любых соглашений между предприятиями, решений, принятые объединениями предприятий, и картельной практики, которые имеют своей целью или результатом предотвращение, ограничение или нарушение конкуренции внутри общего рынка, в частности, тех действий, которые заключаются в том, чтобы: фиксировать прямо или косвенно цены купли или продажи или другие условия торговли; ограничивать или контролировать производство, рынки, техническое развитие или капиталовложения; распределять рынки или источники снабжения; применять неодинаковые условия к равноценным сделкам с другими торговыми партнерами, ставя их тем самым в невыгодные условия конкуренции; обусловливать заключение контрактов принятием партнерам дополнительных обязательств, которые, по своему характеру или в соответствии с торговой практикой, не связаны с предметом этих контрактов.

Вместе с тем, как следует из п.3 той же ст.81, данный запрет действует с многочисленными исключениями, в частности, не применяется к тем соглашениям и практикам, которые способствуют улучшению производства или распределения товаров, техническому или экономическому прогрессу, предоставляют потребителям справедливую долю получаемых благодаря этому выгод и при этом не налагают на заинтересованные предприятия такие ограничения, которые не являются необходимыми для достижения этих целей, не предоставляют этим предприятиям возможность ограждать от конкуренции существенную часть продуктов, о которых идет речь.

Таким образом, к особенностям европейской модели правового регулирования монополистических отношений можно отнести:

во-первых, обусловленность запрета монополий их негативными последствиями в виде предотвращения или нарушения конкуренции;

во-вторых, наличие исключений из общего запретительного режима, т. е., по существу, допущение монополистических практик в случае, если они признаны экономически целесообразными.

В соответствии с этим, как отмечается в литературе, если для американского законодательства характерен принцип «запрещения монополии», то к европейской стратегии правового регулирования более применима формулировка «контроль злоупотреблений»[19].

Сложившаяся в современной России стратегическая модель правового регулирования монополистических отношений, безусловно, по всем характеристикам значительно ближе к европейскому, нежели к американскому образцу.

Собственно, можно даже высказать предположение, что само наименование «антимонопольное законодательство» применительно к России представляет собой не более чем условность. Радикального запрета монополий, подобного антитрестовскому законодательству США, российская правовая система не устанавливает.

Несмотря на то, что подобный общий запрет вроде бы имеет место в Конституции Российской Федерации (ст.34), его формулировка в действительности является довольно расплывчатой. Действительно, ч.2 ст.34 гласит: «Не допускается экономическая деятельность, направленная на монополизацию и недобросовестную конкуренцию». Из этого можно сделать вывод, что с определенностью запрещается лишь такая монополизация, которая является результатом сугубо экономических процессов, но вовсе не исключается ее осуществление в результате мер политического или правового характера. Подтверждением могут служить положения ряда законодательных актов, легализующих введение в России государственных монополий, например: «Государственная монополия на производство и (или) оборот этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции на территории Российской Федерации может вводиться федеральным законом» (ст.4 Федерального закона от 22 ноября 1995 г. № 171-ФЗ «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и об ограничении потребления (распития) алкогольной продукции»)[20].

Базовый источник антимонопольного законодательства Российской Федерации – Федеральный закон от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции»[21] – казалось бы, вполне последователен в своем запрещении монополистической деятельности. Однако более пристальный анализ показывает, что эта мнимая последовательность оказывается возможной лишь благодаря специфической, крайне узкой трактовке самого понятия «монополистическая». Действительно, в соответствии с и. 10 ст.4 Закона «О защите конкуренции», под монополистической деятельностью понимается злоупотребление хозяйствующим субъектом, группой лиц своим доминирующим положением, соглашения или согласованные действия, запрещенные антимонопольным законодательством. Таким образом, запрет монополистической деятельности по данному закону носит, собственно, тавтологический характер, ибо монополистической деятельность изначально объявлены вовсе не любые формы сговора, объединения, доминирования на рынке и т. п., а лишь противоправные, в т. ч. злоупотребление правом, недопустимое на основании общеправовых принципов.

Отсутствие в России общего запрета на монополии подтверждается и наличием законодательства о естественных монополиях, которые расцениваются уже не как злоупотребление или правонарушение, а как нормальное и даже предпочтительное состояние рынка (ст.3 Федерального закона от 17 августа 1995 года № 147-ФЗ «О естественных монополиях»)[22].

Следует отметить, что осложненность конкурентной ситуации наличием естественных монополий не является сугубо российской особенностью; в тех или иных формах естественные монополии существуют во многих странах мира; так, в Соединенных Штатах Америки, несмотря на тенденцию к исчезновению естественных монополий, они пока сохраняются, в частности, в сферах телекоммуникаций и энергораспределения[23].

В связи с анализом стратегических оснований правового регулирования монополистических отношений в России важно обратиться к специальному документу – Стратегии развития конкуренции и антимонопольного регулирования в Российской Федерации на период 2013–2024 гг., утвержденной Президиумом Федеральной антимонопольной службы России 03.07.2013 г. и отражающей приоритеты российского государства в соответствующей сфере.

Характерно, что в разделе I «Введение» данного документа, по существу, прямо подчеркивается двойственный, промежуточный характер правового регулирования монополистических отношений в России: «Развитие современной экономической среды в России изначально поставлено в зависимость от сырьевых, перерабатывающих, логистических монополий, созданных в период советской индустриализации.

Именно поэтому состояние конкуренции в российской экономике – наиболее точный индикатор успешности рыночных преобразований, свободы экономической деятельности и равенства предприятий всех форм собственности»[24].

Такое указание на зависимость самых различных отраслей российской экономики от исторически сложившихся монополий как наследия социалистического строя, разумеется, свидетельствует о невозможности радикальной ликвидации монополистических отношений, вследствие чего развитие конкуренции неизбежно рассматривается не как противоположность монополиям, а как параллельно существующая реальность.

Стратегия развития конкуренции и антимонопольного регулирования в Российской Федерации на период 2013–2024 гг. закрепляет четыре приоритета антимонопольного регулирования: создание благоприятной институциональной и организационной среды для эффективной защиты и развития конкуренции; снижение административных барьеров, препятствующих развитию и свободному функционированию рынков; обеспечение недискриминационного доступа потребителей к услугам естественных монополий, формирование эффективных механизмов тарифообразования; создание условий для эффективной конкуренции при размещении государственного и муниципального заказа и реализации на торгах государственного имущества.

Обращает на себя внимание «умеренный» характер этих стратегических приоритетов. Собственно, «антимонопольного» содержания в точном смысле слова они не имеют. В частности, они не предполагают устранения или даже существенного сокращения числа монополий в российской экономике. Более того, такой пункт, как «обеспечение недискриминационного доступа потребителей к услугам естественных монополий», указывает на то, что в стратегической перспективе планируется сохранение монополистических явлений в экономике. Хотя в п.4 Л Л рассматриваемой Стратегии и предлагается отменить федеральный закон «О естественных монополиях», здесь же уточняется, что одновременно следует ввести в Закон о защите конкуренции положения, предусматривающие особенности государственного регулирования деятельности субъектов естественных монополий. В том же п.4.1.1 упоминаются, в частности, такие стратегические меры, как создание правовых и экономические гарантии доступности и качества услуг субъектов естественных монополий для потребителей.

Таким образом, стратегия правового регулирования монополистических отношений в России характеризуется некоторой неопределенностью. Несмотря на ставшее традиционным обозначение «антимонопольное законодательство», борьба с монополиями или стремление к их упразднению в качестве основных направлений правовой политики российского государства не прослеживаются, вследствие чего она тяготеет не к стратегии «запрещения монополий», свойственной для США, а скорее к модели «контроля за монополиями», сложившейся в европейской практике.

Запрет монополизации, по сути, сводится к недопущению расширения монопольных сфер экономики, – и то лишь применительно к действиям самих субъектов рынка, что в целом не исключает введение монополий решением государства, – а также сдерживанию некоторых крайних форм злоупотребления монополистическим положением.

Стратегия правового регулирования монополистических отношений в России сегодня носит компромиссный характер и, по сути, направлена не на полное вытеснение монополий из экономики, а лишь на поиск баланса конкурентных и монополистических явлений.

Примечания