Основы антикоррупционного просвещения в сфере образования

1.1. Коррупция как угроза национальной безопасности

В 1997 году по результатам проведенного исследования фонд «ИНДЕМ» подготовил аналитический доклад, который был красноречиво озаглавлен «Россия и коррупция: кто кого?»1. Это название вполне может стать слоганом, характеризующим сложившуюся в стране ситуацию. Либо коррупция нас, либо мы коррупцию. И альтернатив нет.

К сожалению, большинство россиян до сих пор не осознает необходимости жесткого и бескомпромиссного отношения к коррупционным проявлениям. Коррупция рассматривается как нормальный способ разрешения жизненных проблем, как эффективное средство преодоления бюрократических барьеров на пути достижения, в том числе и социально-полезных целей.

Более того, многие считают, что коррупция якобы даже полезна, так как предоставляет дополнительные каналы для решения проблем отстраненной от власти и управления части населения. Оправдательные аргументы сводятся к следующему: «Коррупция позволяет восполнять пробелы и корректировать несовершенство закона на уровне его исполнения. Она помогает экономить один из главных ресурсов делового человека – время. Коррупционные механизмы поддерживают групповую (корпоративную) солидарность. Ты – мне, я – тебе, и все довольны. Где пострадавшие? Коррупция в России была, есть и будет. Антикоррупционная кампания инициирована учеными и правозащитниками, которые вокруг этого неплохо кормятся. А политики используют коррупцию как повод для "охоты на ведьм", для политических и экономических "разборок" как внутри страны, так и в международном масштабе. Борцы с коррупцией похожи на Дон-Кихотов, которые в полезных ветряных мельницах видят злых великанов»2.

Однако опыт, накопленный человечеством, свидетельствует, что стратегический вред от коррупции гораздо значимее, чем тактическая польза. Коррупцию часто сравнивают с ржавчиной, раковой опухолью, а коррупционные проявления – с сорняками. И это правильные сравнения. Они наглядно показывают, в чем состоит опасность и вред коррупции.

Общество – система не менее сложная, чем организм человека. Для эффективного функционирования общественного организма необходимы специализированные подсистемы, подобные мозгу, нервной или кровеносной системам. В результате общественного разделения труда в социуме сложились подсистемы, обеспечивающие публичные функции и публичные услуги: управления, распределения ресурсов, разрешения конфликтов, лечения, обучения… А теперь представим себе, что мозг, преследуя собственную выгоду, игнорируя обратную связь, начинает распределять питательные вещества избирательно и произвольно, обделяя другие органы и части тела. И при этом начинает непомерно разрастаться и обрастать жировой тканью. Печальный конец такого процесса очевиден не только применительно к биологическому, но и к социальному организму. Со стратегической точки зрения коррупционер – это самоубийца, который лишает достойного будущего не только себя, но и своих детей и внуков.

Назовем негативные последствия коррупции:

– коррупция отрицает демократию по существу, поскольку базовыми признаками демократического общества является равнодоступность к общественным ресурсам, справедливость законотворчества и правоприменения;

– отрицает рыночную систему, поскольку объективно приводит к перераспределению бюджетных средств в пользу той части бизнеса, которая менее приспособлена к зарабатыванию денег без бюджетного донорства;

– она уже деформировала систему конкурсного государственного и муниципального заказа и привела к широчайшему распространению такой формы коррупции, как «откат», то есть передачу части выделенных средств за содействие в их выделении;

– резко снижает возможности для долгосрочного инвестирования, в результате чего частному бизнесу не остается ничего иного, как в непредсказуемых условиях стремиться к получению скорой прибыли и уводу финансовых ресурсов из страны и региона;

– обессмысливает правосудие, поскольку в коррумпированной правоохранительной системе правым всегда оказывается тот, у кого больше денег, связей и меньше нравственно оправданных самозапретов;

– подрывает доверие к власти и ставит под сомнение ее легитимность. Она развращает властные и управленческие структуры, переключает активность управленческого персонала с обслуживания населения на самообслуживание, искажает сущность власти и деформирует ее настолько, что власть с определенного момента не может выполнять функции, для которых предназначена;

– непосредственно ведет к снижению уровня жизни подавляющей части населения, принуждая к систематическим незаконным платежам и резервированию части доходов для целей подкупа;

– «бытовая» коррупция еще более ухудшает условия жизни социально незащищенных слоев, так как средства, выделенные на их поддержку и защиту из бюджетов различных уровней, по-иному перераспределяются уже внутри систем здравоохранения, социального обслуживания и образования;

– разобщает общество и препятствует социальному сплочению3.

Коррупция поражает и в конечном счете парализует все сферы жизнедеятельности. Но наиболее опасна она для отношений, которые являются «несущими конструкциями» современного общества. К таковым, несомненно, относится образование.

На Всемирном экономическом форуме в Давосе в 2013 году были представлены результаты исследований, проведенных в 122 странах мира, согласно которым в развитии «человеческого капитала» важнейшими направлениями выступают образование, здравоохранение, трудовая деятельность и благоприятные условия развития. Образование в этом перечне по праву стоит в начале, так как существенным образом определяет успешность трех других направлений4.

Именно качественное образование может послужить тем «архимедовым рычагом», с помощью которого постепенно, без кровавых потрясений, отбрасывающих общество далеко назад, можно на порядок повысить потенциал каждого россиянина и страны в целом. Коррупция и образование находятся в обратно пропорциональной зависимости. Чем меньше коррупция, тем больше средств на образование, тем оно лучше. Чем более образованы граждане, тем меньше возможностей у коррупционеров. Только с помощью правильно поставленного образования можно добиться сколько-нибудь значительных успехов в борьбе с коррупцией.

По-настоящему образованный человек более конкурентоспособен, и у него меньше поводов вступать в коррупционные отношения. Он лучше других осознает личную и общественную опасность коррупции. Более того, просвещенный человек опасен для коррупционеров.

К сожалению, Россия по «индексу человеческого капитала» заняла лишь 51-е место, отстав, например от Казахстана (45-е место)5. Инвестиции нашего государства в образование оставляют желать лучшего. Но даже та часть скромных инвестиций, вносимых в российскую почву для поддержки образования, потребляется «коррупционными сорняками». Согласно исследованиям ВЦИОМ, проводимым в 2006–2015 годах, образование входит в десятку наиболее коррумпированных сфер и институтов российского общества6. Похожие результаты приводят и другие исследователи.

Нельзя сказать, что государство и общество не обеспокоены широким распространением коррупционных отношений в образовании. Многие институциональные реформы последнего десятилетия в этой сфере как раз и вызваны стремлением вытеснить коррупционную составляющую. Например, одна из причин введения единого государственного экзамена была связана с необходимостью снизить уровень коррупции при поступлении в вузы.

И в какой-то мере ЕГЭ действительно способствовал снижению коррупционного фона. Тем не менее было бы неправильно ожидать, что какая-либо реформа автоматически приведет к искоренению коррупции в образовании. Универсального и радикального средства от коррупции не существует. Можно сказать, что правильный севооборот и соответствующая агротехника для снижения «сорности» очень важны, но это не отменяет повседневное пропалывание. Ведь сорняки более адаптивны, чем полезные растения. Так и коррупция. Можно наблюдать как после введения ЕГЭ коррупционные практики переместились из вузов в школы.

Коррупция в образовании имеет место на всех стадиях и этапах образовательного процесса: от дошкольного до высшего и дополнительного. Перестройка образовательного процесса приводит к появлению новых коррупционных схем. Присоединение России к Болонскому процессу привело к появлению в образовательной системе новых уязвимых для коррупции звеньев. Если организация приема на обучение по образовательным программам бакалавриата и специалитета уже имеет неплохие антикоррупционные фильтры, то на других ступенях высшего профессионального образования они еще не сформированы.

Россияне как-то притерпелись к коррупции и ее негативные последствия почти не замечают или относятся к ним как к досадной, но неизбежной помехе. Между тем коррупция посягает на интересы каждого из нас. Все негативные последствия коррупционных отношений в образовании можно разделить на общие и специфические. Первые характерны для коррупции вообще, вторые – только для образования.

В соответствии с Федеральным законом «Об образовании в Российской Федерации»7 образовательные услуги осуществляются за счет государственного и образовательного бюджетов, а также за счет средств физических и (или) юридических лиц. Именно по коррупционным каналам из образования уводится значительная часть средств налогоплательщиков, которыми являются практически все граждане российского государства.

Коррупционные злоупотребления еще более увеличивают дефицит и без того небогатого образовательного бюджета, в результате чего физические лица (обучающиеся, их родители), а также организации вынуждены изыскивать дополнительные средства на оплату образовательных услуг. Платные места в дошкольных учреждениях, платные услуги в школе (включая репетиторство), растущее количество внебюджетных мест в вузах – это в значительной мере тоже последствия коррупции.

В итоге многие россияне вынуждены оплачивать образовательные услуги «по тройному тарифу»: вначале – как налогоплательщики, потом – индивидуально оплачивая обучение, а затем еще и тратясь на коррупционные поборы. Основное предназначение коррупционных механизмов – перекачивание личных и общественных средств в карманы недобросовестных лиц, которые нами же и наделены полномочиями выполнять публичные функции или оказывать публичные услуги.

Коррупция в образовании причиняет гражданам России и другой, хотя и не материальный, но, может быть, еще более ощутимый вред. Коррупционных механизмы существенно затрудняют реализацию конституционных прав на образование. Напомним, что в статье 43 Конституции РФ8 закреплено следующее:

– каждый имеет право на образование;

– гарантируется общедоступность и бесплатность дошкольного, основного общего и среднего профессионального образования в государственных или муниципальных образовательных учреждениях и предприятиях;

– каждый вправе на конкурсной основе бесплатно получить высшее образование в государственном или муниципальном образовательном учреждении и на предприятии.

Сопоставление конституционных положений и сложившихся реалий усиливает правовой нигилизм населения, снижает доверие к власти и к образовательным институтам. Российское образование становится на международном рынке все более неконкурентоспособным. Это в первую очередь поняли представители так называемой российской элиты, которая предпочитает своим детям давать образование за рубежом. По той же причине дипломы большинства российских вузов за рубежом за пределами России не конвертируются.

Но самое печальное последствие распространенности коррупционных практик в образовании состоит в том, что они оказывают негативное влияние на ценности, убеждения и принципы подрастающего поколения, закладывая условия для воспроизводства коррупционных отношений. Коррупция в сфере образования оборачивается многочисленными потерями и угрозами для каждого из потребителей продукции или услуг «специалистов», получивших не знания, а липовые дипломы благодаря деньгам или покровительству. Пусть каждый задаст себе вопросы: хотел бы он лечиться (учиться, судиться…) у такого «специалиста»? Не опасно ли жить в доме, спроектированном или построенном недоучкой?

Коррупционные каналы, позволяющие принимать в вузы за взятки или по протекции, не только лишают общество значительной части интеллектуального потенциала, не позволяя получить бесплатное образование наиболее талантливым молодым людям, но и приводит к профессиональной деградации специалистов, а также к дальнейшему воспроизводству коррупции. «Неестественный коррупционный отбор» все более и более ухудшает качество российской элиты.

К перечню негативных последствий надо добавить и репутационные потери. Коррупция обесценивает благородный труд учителя, преподавателя и любого другого работника образовательной сферы, подавляющее большинство которых много и бескорыстно трудятся на этом поприще.

Таким образом, коррупция в образовательной сфере перечеркивает как личные перспективы честных людей, так и будущее нашей державы. Она стратегически невыгодна ни правильному государству, ни правильному обществу, ни правильному гражданину.

1.2. История противодействия коррупции

Коррупция, будучи порождением человеческой природы, «преследует» общество с самых давних времен. Она существует столько же, сколько и человеческое общество. Тема взяточничества поднимается даже в «источниках божественной мудрости» различных религий и верований.

Так, в Библии (гл. 7 книги пророка Михея) сказано: «Руки их обращены к тому, чтобы уметь делать зло; начальник требует подарков и судья судит за взятки, а вельможи высказывают злые хотения души своей и извращают дело»9, а в главе 5 Книги пророка Исайи мы найдем следующее: «Горе тем, которые за подарки оправдывают виновных и правых лишают законного»10.

В соответствии с аятами Священного Корана любое неправомерное присвоение чужого имущества является грехом. Не меньший грех и подкуп должностных лиц. Один из аятов гласит: «Не присваивайте незаконно имущества друг друга и не подкупайте этим [имуществом] судей, чтобы намеренно присвоить часть собственности [других] людей грешным путем»11. Есть целый ряд преданий о словах и действиях пророка Мухаммада («хадисов»), в которых Мухаммад говорит о взяточничестве и осуждает это явление. Как пример можно привести следующий хадис, взятый в Муснаде Ахмада ибн Ханбаля: «Да проклянет Аллах дающего и берущего взятку, а также посредничающего в этом». В тексте данного хадиса используется слово «ришва», которое можно перевести как «взятка». Говорил Мухаммад и о последствиях коррупции для государства и общества: «Нет такого народа, в среде которого существует взяточничество и который не впал бы в ужас и страх»12.

О коррупции, судя по сохранившимся источникам, знали еще во времена существования шумеров, в архивах которых можно найти упоминания о том, что царь шумерского города-государства Лагаш Урукагина реформировал государственное управление с целью пресечения злоупотреблений чиновников и судей13. Заключалось это злоупотребление в частом повышении налогов и незаконных конфискациях частной собственности14. Однако реформы правителя Лагаша окончились для него довольно плачевно. Упоминания о Урукагине считаются первыми упоминаниями о борьбе с явлением, которое сегодня мы называем коррупцией. Уже с времен шумер мы можем отследить одну из главных закономерностей возникновения коррупции – разросшийся бюрократический аппарат. Чиновник считает, что останется безнаказанным, он ощущает себя «хозяином» тех людей, которыми руководит или над которыми имеет хоть какую-то власть. Так же было и в Древнем Египте, где чиновники и жрецы не боялись злоупотребить данной им властью. Стоит отметить, что до египтян доносили идею: человек, низший по своему положению в обществе, – плохой, высший – ценный, благородный15. Так, древнеегипетский сановник Птаххотеп в своих «Наставлениях сыну», писал: «Гни спину перед начальниками своими, и будет процветать твой дом»16.

Не обошла стороной коррупция и Античный мир. Так, в истории Древней Греции мы без труда сможем найти примеры злоупотребления властью и взяточничества. В Древней Греции не производилось достаточно зерна, чтобы прокормить всех граждан, и она была вынуждена его импортировать в больших количествах (в основном из Египта). В 320-е годы до н. э. Клеомен, греческий наместник Египта, использовал свое положение для того, чтобы манипулировать поставками зерна из Египта в Грецию. Клеомен создал искусственные препятствия на пути этих поставок, а именно: установил высокие вывозные пошлины, чем затруднил вывоз зерна из Египта. Сам же Клеомен пользовался этим и скупал хлеб в Египте по низким ценам и отправлял его туда, где наблюдались наиболее высокие цены на хлеб. Это привело к острому дефициту зерна в греческих городах. В результате цены на зерно в Греции выросли во много раз, население Греции оказалось на грани голодной смерти; сам же Клеомен заработал на спекуляции зерном огромное состояние17.

В Древней Греции уже использовался терминологический эквивалент коррупции, хотя и весьма «размытый». Коррумпировать – это прежде всего повреждать желудок плохой пищей, портить воду, жечь имущество, расточать состояние и уже затем – приводить в упадок нравы, губить свободу, развращать молодежь, подкупать отдельного человека или народ в целом18.

О коррупции говорится и в древнеримских (V век до н. э.) «Двенадцати таблицах» – законодательном своде Республики, где слово corrumpere уже привычно используется в значении «менять за деньги показания в суде и подкупать судью». В Риме было более сорока форм взяточничества, а подкуп избирателей и покупка должностей были весьма естественны и широко распространены. Так, в Таблице IX говорится: «Неужели ты будешь считать суровым постановление закона, карающее смертною казнью того судью или посредника, которые были назначены при судоговорении [для разбирательства дела] и были уличены в том, что приняли денежную мзду по [этому] делу?»19. Как мы видим, судебное решение, вынесенное судьей, который уличен во взяточничестве, не принимается как справедливое.

Общество Древнего Рима до некоторых пор было обществом, свободным от коррупции. Так, считается, что до II века до н. э. римскому обществу была неизвестна коррупция. Добропорядочность и законопослушность Древнего Рима удивляет, а их чувство гражданского долга было превыше желания обогатиться. Представители власти в Римской республике (консулы, преторы, эдилы, трибуны и др.) избирались народом и не получали жалования. Однако это не умаляло престижности должности и было много желающих эти должности занять. Римляне испытывали большую потребность в признании обществом их заслуг перед этим самым обществом, чем в материальном вознаграждении за свою деятельность. Более того, для зажиточных граждан считалось нормальным сделать что-то общественно-полезное за счет своих собственных средств. За свой счет консулы строили форумы, театры. Консулы или другие чиновники не присваивали государственное имущество. До настоящего времени дошла информация, что даже во время войн захваченные произведения искусств не присваивались, а передавались государству. Нельзя не вспомнить историю Цинцинната, хоть и патриция, но небогатого, который в V веке до н. э. был назначен диктатором с чрезвычайными полномочиями для отражения атаки вражеских Риму племен эквов и вольсков. Цинциннат был занят обработкой своего участка, когда сенаторы упрашивали его занять пост диктатора, однако же он сразу прервал свое занятие и согласился занять предложенную ему должность. Через 6 дней он разбил эквов и вольсков, а через 14 вернулся к сельскому труду20.