По поводу непреложности законов государственной жизни

Меры, принятые по отношению к земствам в первое время царствования императора Александра III. Неудавшаяся попытка создать «самоуправляющуюся местно землю с самодержавным царем во главе»

Вопрос о дальнейшем направлении нашей внутренней политики оставался некоторое время открытым. Как ни были разнообразны те мнения, которые по этому предмету высказывались, но, в сущности, все они сводились к трем предположениям: а) призвание выборных от земств к участию в законодательной деятельности и вступление таким образом на путь конституционализма; б) самоуправляющаяся местно земля с Самодержавным Царем во главе и в) укрепление начала правительствующего с подавлением начала земского.

По-видимому, Правительство вначале избрало средний путь. Высочайшим Манифестом от 29 апреля 1881 г. была выражена Высочайшая воля утверждать и охранять силу и истину Самодержавной власти для блага народного от всяких на нее поползновений; на пост Министра Внутренних Дел был призван граф Игнатьев.

Немедленно по вступлении в должность новый Министр Внутренних Дел издал циркуляр, в котором излагалась правительственная программа. В программе этой было весьма ясно высказано осуждение бюрократии «за небрежное исполнение своих обязанностей и равнодушие к общему благу», за «корыстное отношение к государственному и общественному достоянию» и затем заявлялось, что Правительство будет «стремиться, при верном всех служении и содействии, к осуществлению на самом деле того, что положено в основу дарованных Монархом (Императором Александром II) учреждений», и что оно «примет безотлагательные меры, чтобы установить правильные способы, которые обеспечивали бы наибольший успех живому участию местных деятелей в деле исполнения Высочайших предначертаний».

О доверии Правительства к земству, о самостоятельной деятельности последнего в тесном единении с органами власти говорил и циркуляр Министра Народного Просвещения Попечителям учебных округов (от 5 мая № 5562). Директоры и инспекторы народных школ, гласил циркуляр, «как непосредственные агенты Министерства Народного Просвещения, должны являться агентами заботливости правительственной, а не стеснения самодеятельности общественной: сию последнюю они обязаны уважать и поощрять».

Таким образом, Правительство своей задачей ставило, по-видимому, развитие местного самоуправления, но при сохранении и укреплении Самодержавия.

Земства немедленно откликнулись на призыв Правительства; но из первых же их ответов обнаружилось, что «живое участие местных деятелей в деле исполнения Высочайших предначертаний» они понимают совершенно иначе, чем Министерство Внутренних Дел, что, по их мнению, для этого участия прежде всего необходимо привлечение их представителей к законодательной деятельности.

Первыми в этом смысле высказались новгородские земства. Новгородский губернатор, препроводив копию с циркуляра Министра Внутренних Дел в губернскую управу, выражал надежду, что председатель и члены ее не оставят содействовать правительственной власти всеми зависящими от них средствами к осуществлению тех задач, которые указывает циркуляр. Губернская управа, со своей стороны, разослала циркуляр уездным земствам, и ответы этих последних сразу превзошли ожидания губернатора. Из сборника постановлений земских собраний Новгородской губернии за 1881 г. (стр. 23) видно, что Кирилловское, напр., земство, выслушав доклад гласного Ф. М. Арнольда, всецело к нему присоединилось, признав его «вполне обрисовывающим желания и стремления земства на пути искоренения неправды и хищения». Мнение гласного было, по-видимому, весьма энергично, ибо не было разрешено в печать начальником губернии, но некоторое представление о нем можно составить из дебатов, происходивших в Череповецком земстве. Здесь была заслушана записка гласного Н. Ф. Румянцева, автор которой, подробно рассмотрев ход и судьбы реформ царствования Императора Александра И, пришел к следующему заключению: «Созыв выборных от народа, в качестве совещательного органа Самодержавной власти Государя по вопросам законодательным, представляется нам как единый правильный путь, которым нужды страдающих и желающих всей земли могли бы достигать чистыми к Престолу; это – единственный путь, устраняющий те компромиссы, которые погубили результаты Высочайших реформ прошлого царствования, – единственный путь, который способен дать должную гарантию законности и личной свободы верноподданных, единственное средство очистить государственное и общественное управление от хищений, неправды и бездействия, исцелить общество от апатии и совокупными силами всей земли рассеять крамолу».

Земство, вполне разделяя соображения гласного, не нашло, однако, возможным войти в рассмотрение вопроса по существу, ибо полагало, что «откровенное по этому делу мнение может обеспокоить высшее правительство, в последнее время достаточно озабоченное уже тем, чтобы удержать органы печати рядом карательных мер от свободного выражения мнений, без чего все рассуждения о содействии не могут иметь никаких последствий»[198].

Новгородская губернская земская управа, докладывая сущность постановлений уездных земств, со своей стороны, полагала необходимым «с полною искренностью заявить правительству, что земство при настоящих условиях своей деятельности не может принять участия в борьбе правительства с противообщественными элементами и в преследовании задач, намеченных в циркуляре г. Министра Внутренних Дел, так как вопрос о тех условиях, при которых общество может оказать правительству желаемое содействие, безусловно, необходимое для достижения народного благоденствия, может получить правильное разрешение лишь при участии в его рассмотрении уполномоченных от земских учреждений, выбранных земством специально для этой цели».

Согласившись с заключением управы, губернское собрание никакого ходатайства Правительству не заявило, хотя взгляд его на взаимные отношения Правительства и земства в суждениях выразился довольно ясно.

Тверское земство пошло далее Новгородского. По обсуждении доклада комиссии о преобразовании местных учреждений, оно, в заседании 23 июня, пришло к заключению, что «никакие, как частные, так и общие мероприятия или реформы не могут достигнуть цели, поставленной властью, без предварительного рассмотрения этих реформ выборными представителями всей Русской земли. Поэтому собрание постановило ходатайствовать перед Правительством о созыве представителей Русской земли в особое совещательное учреждение, при содействии которого только и могут быть успешно выработаны и проведены в жизнь необходимые законодательные меры».

В том же смысле, как Тверское, высказалось Харьковское земство: оно постановило ходатайствовать, чтобы для окончательного разрешения вопроса о преобразовании крестьянских учреждений был созван особый съезд, в состав которого вошли бы как лица правительственные, так и депутаты от губернских и уездных земских собраний.

Дальнейшие заявления земств по возбужденному в циркуляре Министра Внутренних Дел вопросу о содействии Правительству были прекращены. Ходатайство Тверского земства Министр предложил местному губернатору оставить без дальнейшего производства, и в то же время были, по-видимому, приняты меры, чтобы подобные ходатайства не были возбуждаемы в других собраниях. По крайней мере, заявление, которое 9 июля 1881 г. сделал Владимирский губернатор при открытии чрезвычайного губернского собрания, уже совершенно в ином тоне, чем тот, с которым в мае обращался к земству Новгородский губернатор. «Я вполне надеюсь», говорил начальник Владимирской губернии, «что собрание не выйдет из пределов программы, предназначенной для сессии, и предоставленных ему прав и обязанностей»[199].

В то же время, по словам «Земства», «по указанию свыше, губернаторы, вопреки 9,64 и 74 ст. Пол. о земск. учр., стали собственною властью признавать заключения земских собраний недействительными и не подлежащими дальнейшему производству», а циркуляром Главного Управления по делам печати бесцензурным изданиям запрещено «опубликование без разрешения губернского начальства постановлений общественных собраний, под угрозою простановки виновных изданий на срок до трех месяцев»[200].

После во всех этих заявлений земств, с одной стороны, и запретительных мир по отношению к ним, с другой, становилось довольно ясно, что – не меняя существующего государственного строя, весьма трудно «осуществить на самом деле то, что положено в основу дарованных Императором Александром II земских учреждений», а выполнить программу Аксаковых, т. е. совершенно «уничтожить средостение», «создать местно управляющую землю с Самодержавным Царем во главе» – дело прямо невозможное. Поставить Императора в непосредственные отношения со всеми уездными или даже губернскими земствами было, очевидно, нельзя, сохранить же центральные бюрократические органы значило сохранить всю силу, всю сущность и все значение «средостения»; наконец, заменить, напр., министерства земскими людьми – значило идти гораздо уже далее того, что проектировал граф Лорис-Меликов. Правда, И. С. Аксаков объяснял, что настоящее земство – не земство, и советовал, сохраняя до поры до времени «средостение», заняться, прежде всего, устройством на истинно земских началах уезда. Но, с одной стороны, Правительство не могло не понимать, что дать земству пустить глубокие корни в уезде – это только усилить его рост, при котором земство неизбежно дотянется до центрального управления; а, с другой стороны, и сам И. С. Аксаков сознавался, что по устройстве уезда придется подумать и о земском соборе.

Ко всем этим затруднениям необходимо добавить, что обращенное к земствам вышеуказанное приглашение высказаться по поводу о преобразовании крестьянских учреждений вызвало небывалое оживление в земской среде: для рассмотрения переданного на обсуждение земства вопроса были созваны чрезвычайные собрания и учреждены специальные комиссии, которые на этот раз, вопреки обычаю, проявили оживленную деятельность, но при этом большинство земских управ и комиссий и многие собрания, не ограничиваясь обсуждением частных изменений в крестьянских учреждениях, дали предложенной им задаче более широкую постановку. Первоначальный вопрос отошел на задний план и его место занял новый, возникший по почину самих земств, вопрос о полной реформе нашего управления. Земство отнеслось к предложенной ему задаче вполне самостоятельно, сообразно с требованиями жизни[201]. Из ответов земств, которые стали поступать в Министерство Внутренних Дел, весьма скоро выяснилось, что взгляды земцев на реформу нашего управления слишком широки и не отвечают видам Правительства. В этих заявлениях земств, справедливо говорит Драгоманов, «мы видим уже не одни общие идеи, как в заявлениях 1858–1860 гг., а подробно разработанные планы. Если свести вместе эти планы, равно как и петиции разных земств по отдельным вопросам, имеющим соприкосновение с вопросом администрации, то получится почти буквально та программа самоуправления, которая развивается в нашей газете («Вольном Слове»). Разница оказывается только в том, что официальные земские представители говорят вполне определенно о самоуправлении в волостях, уездах и губерниях (нынешних рамках провинциальной жизни), менее определенно о самоуправлении областном и еще менее ясно о самоуправлении государственном». «В этом», добавляет Драгоманов, «есть своего рода резонное основание, но тут же заключается и слабость теперешних земских заявлений»[202].

Несмотря на все указанные затруднения в деле создания «самоуправляющейся местно земли с Самодержавным Царем во главе», сделана была попытка предоставить «Правительству всю силу власти, а земле всю силу мнения». Для осуществления этой попытки решили вызвать к участию в законодательных работах сведущих людей, по выбору Правительства. Первым опытом применения этой меры было учреждение особого совещания из Министров Внутренних Дел, Государственных Имуществ и Финансов, при участии экспертов, приглашенных по выбору Министров, для «составления предложений о способах понижения выкупных платежей». Затем были вызваны «сведущие люди» для пересмотра постановлений, относящихся к питейной торговле, и рассмотрения вопроса об упорядочении переселенческого движения крестьян. Наконец, в октябре 1881 г. учреждена была комиссия для составления проектов местного управления, и председателю ее предоставлено было приглашать «местных сведущих людей и вообще всех лиц, участие которых при рассмотрении и разрешении вопросов признается полезным». Кроме вызова «сведущих людей», применен был и другой способ привлечения местных деятелей на помощь Правительству: Министром Внутренних Дел поручено было уездным земским управам собрание сведений, нужных для разрешения вопроса о понижении выкупных платежей, причем было указано, что «главная причина, вследствие которой обращаются к земству, состоит в том, что необходим материал, собранный вполне добросовестно и точно, без всякой предвзятой мысли».

Правда, приглашение местных деятелей неоднократно бывало и в прежнее время; но на этот раз приглашение получило иное значение. Прежде к такой мере прибегали лишь изредка, случайно; теперь же предполагалось, по-видимому, узаконить в общее правило: «чтобы жизненные вопросы страны не были решаемы без выслушивания местных деятелей, хорошо знакомых с действительным положением дела».

Но опыт призыва «сведущих людей», которых так громко приветствовал Аксаков[203] не оправдал надежд. В числе приглашенных было много людей, пользовавшихся большою популярностью среди земцев (напр., автор Харьковского адреса, проф. Гордеенко); но тем не менее работы экспертных комиссий не встретили сочувствия в обществе, а со стороны земств, несмотря на все предупредительные меры, вызвали даже прямой протест. Двенадцать земских собраний (Херсонское, Владимирское, Новгородское, Псковское, Харьковское, Казанское, Полтавское, Костромское, Петербургское, Калужское, Бессарабское и Смоленское) заявили ходатайства, чтобы к участию в законодательной деятельности земские люди приглашались не в отдельных случаях и не по назначению от Правительства, а постоянно и по выбору земств. Земства остальных губерний не поддержали этого протеста, но можно думать, что сочувствие большинства из них едва ли было на стороне Правительства. Так, напр., в Самарское губернское земское собрание было внесено предложение о ходатайстве в вышеуказанном смысле, но председатель не допустил его обсуждения, закрыв заседание; после чего собрание, в виде протеста, разъехалось.

Заявления 12-ти земств весьма ясны и определенны. Первым высказалось Херсонское земство, заявившее, что «только вызов сведущих людей от всей России, правильно организованный, может помочь правительству осуществить столь многотрудные, не терпящие отлагательства реформы, завещанные еще прошлым славным царствованием».

Наученное памятным опытом 1867 г. Петербургское земство высказалось весьма осторожно. Оно выражало «глубокое убеждение в той несомненной пользе, которую принесло бы благосостоянию Петербургской губернии привлечение избранных самим земством представителей к участию в законодательной разработке затронутых комиссией вопросов, а также предоставление этим, избранным земствами лицам возможности обсуждать общие вопросы земского хозяйства совместно с представителями других земств Империи».

Более определенно высказались другие собрания. Так, во Владимирское губернское собрание было внесено несколькими гласными следующее, принятое затем собранием, заявление: «В последнее время для разрешения некоторых государственных вопросов были вызываемы сведущие люди, которым, к сожалению, придается название людей земских, так что всякая неудачная работа их падает упреком на земство. В особенности доказательством тому служит комиссия по питейному вопросу, работа которой, по общему признанию, оказывается весьма неудачной. Поэтому, имея в виду еще более важную комиссию о преобразовании местных учреждений, в которую также имеют быть вызваны сведущие люди, мы полагали бы ходатайствовать, чтобы в числе их были лица, избранные земскими собраниями, которые вернее могут выяснить нужды и потребности населения всех разнородных местностей, и чтобы выработанный комиссией проект был передан на рассмотрение земских собраний». В заключение выражалось желание, чтобы «сведущим» людям, вызываемым Правительством по его усмотрению, не приписывался характер земский и не придавалось названия людей земских.

В Новгородском губернском собрании гласный Е. И. Рагозин указывал, что призванные Правительством сведущие люди «не могут быть названы земскими; они составляют фиктивное земское представительство, и обсуждение ими вопросов земско-государственной важности поселяет лишь недоразумение в среде населения губернии, так как их мнения принимаются за мнения представителей земства, посланных населением, между тем как они в действительности выбраны Министерством Внутренних Дел». «Земское собрание, единственное представительное собрание в губернии, должно строго охранять свои права и не допускать никакого недоразумения в этом отношении, так как мы можем быть ответственны пред населением губернии только за те действия, которые мы сами совершили, в сил)' закона и данного нам избирателями уполномочия». Прежний способ участия земства в обсуждении государственных вопросов, выражавшийся в передаче последних на рассмотрение земских собраний, по мнению Рагозина, имел значительные преимущества перед нынешним: «хорошо или дурно обсуждались эти вопросы в земском собрании, но, во всяком случае, этим путем Правительство могло услышать мнение земства, могло узнать взгляд законных представителей населения губернии». Развивая далее свою мысль, гласный находил, что приглашенный Правительством в число сведущих людей председатель Новгородской губернской земской управы М. А. Котливцев не имел даже права принять приглашение Правительства без уполномочия на то земского собрания. С этим мнением своего сочлена собрание вполне согласилось и выразило пожелание, чтобы председатель и члены губернской управы, ограничившись исполнением своих обязанностей, не принимали бы приглашений в комиссии сведущих людей без уполномочия земства[204].

Особенно же резко был поставлен вопрос в Харьковском губернском собрании. На рассмотрение этого собрания была внесена, за подписью 22 гласных, записка, в которой указывалось на ненормальное положение земства в системе управления, на недоверие к нему власти, на его полное при этих условиях бессилие и на упадок благосостояния и духовной жизни народа. В заключение записка предлагала ходатайствовать о допущении, в той или другой форме, выборных от земств к законодательной деятельности, ибо «только в доверчивом призыве таких людей и в свободном обсуждении их деятельности заключается наилучшее обеспечение содействия предначертаниям Правительства». Большинством всех против 3-х голосов записка была принята собранием, которое постановило: «Относясь с чувством признательности к желанию Правительства узнавать мнения общества чрез посредство сведущих людей, призываемых на их обсуждение, губернское земское собрание, в видах доставления обществу возможности содействовать Правительству в стремлении его ознакомиться с потребностями населения, поручает губернской управе ходатайствовать перед Правительством, от имени собрания, об установлении, взамен существующего порядка выбора сведущих людей, таких оснований для выбора их, которые обеспечивали бы возможность видеть в сведущих людях действительных представителей общества»[205].

Из всех этих заявлений земств вполне было ясно, что в вызове сведущих людей по назначению от Правительства земства увидели недоверие к себе со стороны органов власти; Правительство же в заявлениях земств, равным образом, не могло не усмотреть направления, несогласного с его политикою. Поэтому весьма скоро между Правительством и земством снова водворились прежние неискренние отношения. Земство недовольно Правительством, Правительство – земством. «Слово земство сделалось лозунгом дня», писал Скалой: «от земства ожидались указания; земству словесно и письменно заявлялось доверие, но как только земские собрания делали попытку отвечать на предложенные им Правительством вопросы вполне откровенно, без недомолвок, на их отзывы налагалось veto, притом в форме, дотоле не употреблявшейся, не установленной законом»[206]. Со своей стороны, на все жалобы земских учреждений о стеснении их деятельности, на ходатайства их о разрешении компетенции в области заведования местными делами, Министр Внутренних Дел отвечал, что о расширении прав толковать преждевременно, так как земские учреждения не сумели управиться и с тем, что им предоставлено[207].

В результате получился новый несомненный упадок земских учреждений. Едва оживившаяся земская деятельность снова ослабела, бездеятельность управ, несостоявшиеся собрания за неприбытием узаконенного числа гласных становятся обычным явлением. «Да и к чему, – писал в «Голосе» г. Кошелев, – съезжаться, работать и тем, пожалуй, наводить на себя подозрение в неблагонадежности?! Сметы кем-нибудь и как-нибудь утвердятся, дела управою разрешатся, а обсуждать, вырабатывать и отправлять к высшему Правительству ходатайства о местных нуждах – это труд бесполезный, совершенно непроизводительный, потому что под тем или другим предлогом ходатайства эти всегда отклоняются и часто не удостаиваются даже и ответа». «Какая охота делать дело», вторил ему в «Земстве» Скалон, «когда, при постоянных колебаниях, нельзя предвидеть его конечных результатов; какая охота обсуждать вопрос, когда обязательно не досказать свое мнение, когда, при сознании необходимости общего переустройства, приходится ограничиваться частностями, с убеждением в бесцельности всех частных исправлений».

Отчеты губернаторов, в свою очередь, свидетельствуют «об отсутствии в деятельности земства живого отношения к делу», «о полном равнодушии гласных земских собраний к земским делам», о том, что земства холодно относятся к выполнению задач, возложенных на них законом, что с их стороны незаметно начинаний к подъему благосостояния губерний и пр. Заявления губернаторов на этот счет были столь единодушны, что на отчете Харьковского губернатора вызвали Высочайшую отметку: «Почти повсюду та же грустная и печальная картина земства»[208].