По поводу непреложности законов государственной жизни

Меры, принятые графом Толстым по отношению к земствам. Усиление правительственной власти. Реформа 1890 г. и ее значение

Государственный ум в Бозе почивающего Монарха не мирился с уклончивой политикой, с политикой компромиссов; Его Величество решился вступить на вполне определенный третий путь – укрепления Самодержавия путем создания сильной правительственной власти.

30 мая 1882 г. на пост Министра Внутренних Дел был назначен граф Д. А. Толстой. О взглядах нового Министра на значение земства в системе нашего государственного управления не было двух мнений[211] об этих взглядах едва ли надо много говорить. По земскому вопросу граф Толстой разделял воззрения М. Н. Каткова, а воззрения этого последнего хорошо известны. «Русское Самодержавие», писал М. Н. Катков, «не может и не должно терпеть никакой неподчиненной ей или от нее исходящей власти в стране, никакого государства в государстве»[212]. «Самоуправление стало у нас грубым двусмыслием».[213] «Система устранения Правительства потребовала, оно отказалось ото всякого дела, признавая себя ни к чему непригодным. Самая администрация в ее разветвлениях по стране объявлена не делом Правительства. Против государства выдвинута земля, а под землею на практике разумеются учреждения 1864 г., именуемые земством – громоздкий аппарат, который в продолжение своего 20-летнего существования дал хорошо почувствовать настоящей земле, т. е. народу, только свою тяжесть и разорительность. Учреждения эта должны быть разумеемы как частные общества: но в то же время им предоставлена власть, которая везде признается только за государством, – власть облагать податями население, распоряжаться общественными деньгами, выбирать мировых судей, заведовать крестьянскими делами, народными училищами и пр. и пр., с притязанием оттеснять от всего государственное правительство притязанием, которое благодаря доктрине поддерживается и поощряется высшими государственными учреждениями. Наряду с так называемыми земскими учреждениями, и в том же смысле, поставлены городские думы. Все это называется местным самоуправлением. Правительственная администрация не знает, в чем заключается ее обязанность, и с каждым днем теряет почву и умывает во всем руки. Главная пружина всякого управления, ответственность, перестала действовать»[214].

Политика, принятая гр. Толстым по отношению к земствам, была весьма тверда и определенна. «Министр борьбы» неуклонно подавлял все конституционные поползновения земств, т. е., иначе говоря, всякие попытки этих последних выйти из узкой сферы дел местных, всякое стремление к объединению их деятельности и всякую агитацию в пользу подобных попыток. Имеются указания, что, хотя взгляды Министра Внутренних Дел не оставляли никаких сомнений, отдельные земства пробовали ходатайствовать об установлении земских съездов и о разрешении им принять участие в обсуждении законопроектов[215]. Все подобные ходатайства категорически отклонялись; земствам и губернаторам давались соответственные разъяснения относительно их прав и обязанностей, а Полтавский губернатор во всеподданнейшем отчете в 1884 г. предлагал даже, чтобы в заседаниях земских собраний присутствовали лица прокурорского надзора, на обязанность которых было бы возложено остановить возбуждение и обсуждение вопросов, законом не разрешенных.

В отдельных случаях, когда среди земств проявлялось упорное «сопротивление правительственным установлениям», для преодоления «сопротивления» Правительству приходилось прибегать к весьма крутым мерам. Так, вследствие заявления Новгородского губернатора во всеподданнейшем отчете за 1884 г. о систематической оппозиции Правительству Череповецкого земства, Высочайше утвержденным 7 июня 1888 г. положением Комитета Министров предоставлено было Министру Внутренних Дел на три года возложить на правительственную комиссию обязанности и полномочия, входящие в круг ведомства уездной земской управы и представительства местного земства в уездных учреждениях[216].

Принятыми графом Толстым мерами открытая агитация среди земств весьма скоро была прекращена, но скрытое брожение продолжало существовать. Совершенно ясные указания о нем имеются во всеподданнейших отчетах губернаторов. Так, в отчете за 1887 г. Вятский губернатор заявлял, что вследствие крайне вредного направления партии земских либералов в деле народного образования составляется разряд людей, из которого легко вербуется контингент для враждебных Правительству действий, и что, в частности, личный состав статистического отделения при губернской земской управе не может пользоваться доверием. Против таких заявлений губернатора последовали Высочайшие отметки: «Печально», «Почти везде то же самое».

Мерами репрессии, несомненно, подавлялись проявления политической тенденции земств, но вместе с тем подавлялась всякая самодеятельность, уничтожался всякий интерес к земскому делу. Передовые земцы либо охладевают к земской деятельности, либо совершенно от нее устраняются; место их часто заступают лица, преследующие уже не интересы земского дела, а свои личные виды, губернаторы большинства губерний продолжают настойчиво указывать на общий полнейший упадок земских учреждений, на неудовлетворительное их состояние; такие заявления вызывают Высочайшие отметки: «Это не ново», «Меня не удивляет»[217]. Нужно заметить при этом, что объяснения начальников отдельных губерний весьма красноречиво рисуют действительное положение дела. Губернаторы заявляют, что холодное отношение земских жителей к своим задачам объясняется ожиданием реформ, что распорядителями земского дела являются волостные писари и даже сидельцы питейных заведений, попадающие на места председателей и членов земских управ путем происков и интриг, что в сфере земской деятельности обнаруживаются хищения, подкупы и попустительство[218] и т. п.

Граф Толстой понимал, что мерами репрессий можно лишь временно подавить, но нельзя совершенно уничтожить общую, нежелательную для Правительства тенденцию земства, что, равным образом, одними предписаниями и внушениями, замечаниями и постановлениями на вид нельзя оживить дело, возбудить к нему интерес и что корень печального положения земства лежит в ненормальных его отношениях к Правительству, а основная причина этих последних в Положении 1864 г. – в самостоятельности земских учреждений, в их выборном всесословном начале. Прямым отсюда выводом был пересмотр Положения 1864 г., а результатом пересмотра явилось Положение 1890 г. Но прежде чем говорить об этом последнем Положении, для правильного понимания его действительного значения в истории наших земских учреждений необходимо заметить, что его инициатору не пришлось довершить начатого им дела. Смерть унесла в могилу графа Толстого прежде, чем проект намеченной им реформы был заслушан в Государственном Совете, где он подвергся существенным изменениям. Поэтому для уяснения основной мысли покойного Министра Внутренних Дел и для уразумения тех начал, которые положены были им в основание Положения 1890 г., надо обратиться к его первоначальному проекту.

В проекте этом[219] бывший Министр Внутренних Дел соображения свои (как бы в прямое опровержение основной посылки записки Министра Внутренних Дел) начинал прямо с заявления, что «Положение о земских учреждениях 1 января 1864 г. внесло в наше законодательство два новых начала: исключительно выборное, на бессословном представительстве основанное, устройство местных по хозяйственным делам установлений и полную обособленность их от правительственных органов управления». Эти начала «не имеют оправданий в нашем историческом прошлом» (стр. 6)… «все местное управление оказывается как бы раздвоенным: рядом со сферою действия правительственных лиц и властей существует особый круг дел, в котором всецело господствуют земские власти. Граница между тою и другою областью деятельности резко проведена самим законом и на практике ревниво охраняется с обеих сторон без всяких нарушений. Она поставлена под верховную защиту Правительствующего Сената, который по Положению 1 января 1864 г. облечен полномочиями судьи и посредника между Правительством и земством, в случаях взаимных между ними пререканий, и призван к ограждению компетенции и прав, предоставленных местным административным и общественным учреждениям, от взаимных посягательств» (стр. 11). «В отношении политическом», говорилось далее в проекте (стр. 11–12), «упомянутое начало, столь наглядно выразившееся как в первоначальных законоположениях о земских учреждениях, так и в последующей практике высших, государственных установлений по земским делам, не могло не отразиться на общем направлении лиц, посвятивших себя земской деятельности, равно как и на отношениях к ним представителей Правительства в составе местной администрации… в тех и других воспитывается тот дух взаимного недоверия и противодействия, который не допускает возможности плодотворной совместной деятельности администрации и земства и который, с первых же лет по введении земских учреждений, стал обнаруживаться почти повсеместно, систематическою с их стороны оппозицией Правительству. Эта оппозиция в прежнее время» (а ныне вновь в записке Министра Внутренних Дел) приписывалась тому обстоятельству, что преобладающее на земские дела влияние оказывалось нередко в руках лиц, политически неблагонадежных. Между тем подобные случаи хотя и встречались на практике, но лишь в виде исключений, и объяснять ими указанное общее направление земской деятельности едва ли возможно. Направление это тем более достойно внимания, что земские учреждения введены только в коренных русских губерниях, преданность населения коих государственным традициям не может подлежать сомнению, а также в тех южных и восточных окраинах Империи, в которых никогда не проявлялись серьезные сепаратические стремления. Если же и в этих местностях, составляющих ядро государства и самый надежный оплот государственных начал, оппозиция Правительству свила себе прочное гнездо в земстве, то причину сего прискорбного факта следует искать в том, что само законодательство создало почву для такой как бы официальной оппозиции, а административная практика способствовала ее постоянному развитию.

Находя такое положение дела и раздвоение властей явлением ненормальным и вредным, указывая на недостатки земской деятельности и на отсутствие у губернаторов какой-либо активной власти для устранения этих недостатков, граф Толстой признавал существенно необходимым «приступить к такой реформе, которая пресекла бы в самом корне и устранила бы указанную выше основную причину современного земского неустройства. Надлежит отрешиться от установившегося в начале шестидесятых годов ложного воззрения, что земство и земские нужды составляют нечто особое от государства и его потребностей и что земские дела подлежат исключительному ведению самостоятельных органов земского самоуправления. Следует возвратиться к прежнему, до того времени господствовавшему взгляду на земство и признать, что земское дело есть дело государственное, в котором решающий голос принадлежит Правительству, и что земские учреждения должны быть учреждениями государственными, существующими и действующими на почве государственного права» (стр. 18). «Дело государственное», говорилось далее в проекте, может быть поручаемо лишь государственным установлениям, от Правительства зависящим. Между тем, какие бы меры ни были приняты по отношению к выборным земским управам, они всегда оставались бы учреждениями частными, а не правительственными и руководились бы в своей деятельности исключительно волею земских собраний. Таким образом, в случае сохранения выборного начала относительно замещения должностей в составе исполнительских земских органов, главная цель предпринимаемого преобразования – введение земских учреждений в общую систему государственного управления – осталась бы недостигнутою, а с тем вместе не могло бы быть осуществлено и подчинение означенных органов непосредственному надзору и руководству Правительства, ибо установление такого надзора за учреждениями выборными составляет неразрешенную на практике задачу (стр. 37).

Из всех этих рассуждений следовал, в сущности один только вывод – полное упразднение земских учреждений, замена их органами правительственными, но граф Толстой поступил иначе: в проекте развивалась государственная теория самоуправления – доверенные земству дела признаны делами государственного управления, в дальнейших же практических выводах проекта теория эта получила довольно своеобразное применение. В науке общепризнано, что государственная теория должна пониматься не в том смысле, будто самоуправление должно сделаться подчиненным органам администрации, а в том, что выборное, всесословное, самостоятельное и ответственное лишь по закону, управление это по отношению к населению должно являться действительно властью со всеми правами и преимуществами. – Граф Толстой поступил как раз наоборот. По проекту его предполагалось, не предоставляя земским учреждениям никакой власти по отношению к населению, поставить их в сфере их деятельности в полное подчинение администрации[220], заменить земские управы присутствием из лиц, назначаемых властью, и преобразовать земское представительство на сословном начале, придав притом ему характер повинности.

Можно, конечно, оспаривать правильность теоретических воззрений графа Толстого, можно не соглашаться с практическими его выводами из созданной им теории, но нельзя не признать, что намеченная им цель преобразования земского управления – «отменить допущенную Положением 1 января 1864 г. самостоятельность земских учреждений» – была поставлена совершенно ясно и точно. При осуществлении его проекта в первоначальном виде всесословное земство обратилось бы в сословное, выборное начало сведено было бы к нулю, а земские управы превращались в чисто бюрократические, находящиеся в полном распоряжении и подчинении губернатора, учреждения при котором состояли бы сословные, чисто совещательные и не имеющие никакого значения собрания. Таким образом, едва ли можно сомневаться в том, что первоначальный проект графа Толстого был, в сущности, проектом об упразднении всесословного самоуправления.

Как указано выше, графу Толстому не пришлось самому довершить свое начинание. В дальнейшем ходе оно подверглось существенным изменениям, и можно думать, что изменения эти во многом объясняются неопределенною, неотчетливою постановкою вопроса, какая дана была в проекте. При иной, определенной постановке, вопрос получил бы и определенное разрешение: либо земским учреждениям была бы дана действительно правильная организация, либо, если не все, то имеющие государственное значение функции их были бы переданы органам Правительства, которые пришлось бы тоже обновить и переделать. Но в данном случае, составляя свой проект, и граф Толстой не отступил от привычной политики Министерства Внутренних Дел по отношению к земским учреждениям. Свою мысль упразднить, в сущности, земство он не выразил в проекте прямо; под видом правильного развития начал самоуправления, он желал оставить внешнюю форму последнего, но лишив ее всякого внутреннего содержания. Конечно, такая постановка вопроса вызвала, да и не могла не вызвать, ряд самых основательных возражений со стороны других ведомств и в среде Государственного Совета, ибо мотивы записки Министра Внутренних Дел, в которой развивалась государственная теория самоуправления, никак не сходились с ее заключением, где проектировалось уничтожение самоуправления и замена его учреждениями бюрократическими.

Из последовавших возражений самого глубокого внимания заслуживает отзыв бывшего Государственного Контролера. Опытный государственный деятель в следующих словах замечательно метко характеризовал слабую сторону проектированной реформы земских учреждений: «Если нынешняя компетенция земских учреждений не может возбудить к себе в населении достаточно интереса, чтобы привлечь к земскому делу лучших людей местности, то можно ли надеяться, чтобы такие люди стали охотно посвящать ему свои труды в приготовленной для них новой ограниченной роли? Можно, конечно, путем штрафов и взысканий заставить приезжать на выборы и заседания, класть шары и подписывать журналы, но невозможно заставить относиться к делу с любовью, действовать и решать разумно и добросовестно. Земские собрания, по-прежнему, собираясь ежегодно и заседая в течение известного срока, но лишенные инициативы и власти, лишенные влияния на состав исполнительных земских учреждений, считая себя свободными от действительной ответственности за ход земского дела, с трудом избегнут двух крайностей: или сделаться лишь исполнителями мертвой формы, совершенно ненужным звеном в управлении, или стать центром бесплодной критики и праздной агитации против губернского начальства и Правительства»… «Вполне верно, что дело земского хозяйства не следует обособлять от государственных дел, что Правительство не может вполне устранить себя от попечения о местном благоустройстве и что лучших результатов в этой сфере можно ожидать от совместной деятельности правительственных органов с представителями местного населения. Но целесообразное применение этой мысли к законодательству, т. е. образование системы учреждений, правильно осуществляющих связь интересов государственных и местных, есть задача, которую, по моему мнению, нельзя уложить в рамки Положения о земских учреждениях, сложившегося под влиянием совершенно других мыслей. Она требует соображений всей совокупности дел местного благоустройства и хозяйства, распределенных между разными установлениями, и может найти верное выражение не в переделанном Положении 1864 г., а лишь в законоположении более общего характера, устанавливающем организацию и порядок местного управления губерний и уездов»[221].

В результате предъявленных возражений и сделанных по ним уступок явилось Положение 1890 г., которое оказалось поэтому новой полумерой в истории земских учреждений. Оно не упразднило земства, но обезличило и обесцветило его: не уничтожило всесословного начала, но придало сословную окраску; оставило выборные управы, но службу в них признало службою государственною; не сделало из земских учреждений действительных органов власти и не ввело их в общий строй правительственных установлений[222] но увеличило над ними опеку губернаторов; оставило по-прежнему за земскими собраниями самостоятельное разрешение большей части предоставленных их ведению дел, не уполномочив правительственные установления изменять постановления земских собраний, но усилило право губернаторского протеста – лишь отрицательное право запрещать и останавливать.

Несмотря на важные с первого взгляда изменения прежнего Положения, несмотря на явное стремление нового, ныне действующего Положения усилить влияние Правительства на земские дела, отношения между правительственными органами и земскими собраниями и ныне остаются на почве прежней противоположности земства Правительству; это все те же отношения как бы двух спорящих сторон, взаимные пререкания между которыми по поводу нарушенных прав разбираются смешанною коллегией (Губернским по земским делам Присутствием) и Правительствующим Сенатом, т. е. теми же установлениями, посредничество которых граф Толстой в своем проекте решительно отвергал в видах устранения двоевластия (стр. 17 и 45). Записка Министра Внутренних Дел утверждает, будто теперь, после реформы 1890 г., земские учреждения должны быть признаны введенными бесповоротно в систему местных правительственных органов, так что в настоящую минуту исчезают всякие основания к признанию этих учреждений чем-то обособленным от органов правительственной власти (стр. 46–47). Но это заверение не отвечает действительности. Составители записки, вероятно, не дали себе труда сопоставить соответственные постановления обоих Положений – 1864 и 1890 гг. Между тем сравнение постановлений нового и старого Положений ясно показало бы, что одно из существенных изменений в отношениях Правительства к земству заключается, главным образом, в усилении права губернаторского протеста, но в этом праве едва ли можно видеть единение Правительства с земством. Наоборот, усиление этого именно права лучше всего и доказывает, что земские учреждения вовсе не введены в систему местных правительственных органов Министерства Внутренних Дел; протестовать можно только против постановления органа самостоятельного, органу же подчиненному всякий начальник дает предписания и приказания.

Мало того, введение земских учреждений в систему местных правительственных органов не подтверждается даже текстом отдельных статей действующего закона. Так, напр., ст. 62 Положения 1890 г. прямо, в своем тексте, противопоставляет земские учреждения Правительству и губернскому начальству.

Не внеся никаких коренных изменений в отношения земств к органам правительства, закон 1890 г. не внес никаких существенных перемен и в самую организацию земских учреждений. По-прежнему учреждения эти остаются зданием и без крыши и без фундамента, по-прежнему у них нет тесной связи ни с центральным управлением, ни со своими местностями. Записка Министра Внутренних Дел, правда, утверждает, будто Положение 1890 года установило связь земских учреждений с местностью путем децентрализации земского управления: но в действительности громкому названию «децентрализации» едва ли может соответствовать указываемое в записке предоставленное земским учреждениям по новому положению право избирать в помощь управе неограниченное число лиц для наблюдения за исполнением обязательных постановлений земских собраний и для привлечения виновных в нарушении их к суду. Созданием должностей подобных прокуроров от земств не создается еще связи последнего с местностью; эта связь может быть установлена только созданием мелкой ячейки самоуправления, о которой неуклонно ходатайствовали земства, но о которой в Положении 1890 года нет и помину. С главной массой населения губернии, с крестьянством, земство совершенно разобщено; между ними законом 1889 г. поставлена власть земских начальников, которых записка Министра, хотя и зачислила в органы самоуправления, но которые в действительности ничего общего с земством, кроме своего названия, не имеют.

Все эти соображения приводят к бесспорному заключению, что Положение 12 июля 1890 г. было, в намерении его составителя, шагом по пути к управлению земских учреждений, но никак не коренным преобразованием земского самоуправления. Можно признавать, что закон 1890 года внес некоторое улучшение в организацию земств, можно держаться и противоположного мнения: но рассматривать Положения 1890 и 1864 гг. как результаты применения двух диаметрально различных принципов никоим образом нельзя. Подробности, детали организации неодинаковы, но схема их та же самая, и в нашей научной литературе справедливо было замечено, что с изданием Положения 1890 г. в нашем провинциальном управлении осталось прежнее раздвоение, с иной только окраской[223].

Вывод вполне подтверждается и практическим применением нового Положения. Хотя записка Министра и утверждает, что все указанные мною недостатки в деятельности земских учреждений объясняются лишь несовершенствами Положения 1864 г., но это утверждение нуждается в ближайшем рассмотрении. Необходимо выяснить, в какой мере, действительно, Положение 1890 г. устранило эти недостатки, достигло ли оно дружной работы земств с органами Правительства, уничтожило ли взаимное недоверие, объединило ли оно земскую деятельность, оживило ли ее, изменило ли, наконец, политическую тенденцию этой деятельности?