По поводу непреложности законов государственной жизни

Но не останавливаясь на этом выводе составителей записки и не вдаваясь в оценку его уместности, необходимо лишь отметить, что выдающиеся государственные деятели эпохи 60-х годов, славные имена которых сохранятся и в благодарном потомстве, сделали в свое время столь много великого, сколько едва ли сделали их преемники, и трудились над обновлением нашего государственного и общественного строя по искренним своим убеждениям, с беззаветною преданностью своему Государю и не вопреки Его стремлениям.

В Манифесте от 31 марта 1863 года Император, указывая на установленные уже в Царстве Польском советы городские, уездные и губернские, обещал «открыть новую эру в политической его (края) жизни, которая может начаться только посредством разумного устройства местного самоуправления, как основы всего общественного здания». «Сохраняя и ныне эти установления», говорил далее Манифест, «Мы предоставляем Себе, когда они будут испытаны на самом деле, приступить к дальнейшему их развитию, соответственно нуждам времени и страны»[85]. «Еще раз благодарю вас всех за чувства вашей преданности, которым Я верю», говорил Император 17 апреля того же года разным депутациям, представившим адреса против вмешательства иностранных держав в польский вопрос; «верьте же и Мне, что вся Моя жизнь имеет единственную цель: благо дорогого нашего отечества и постепенное развитие гражданской его жизни. Но на этом трудном поприще всякая опрометчивость не только не принесет нам пользы, но была бы вредна и даже преступна. Надеюсь на вашу общую помощь и содействие Мне в тех важных работах, которые нам еще предстоят. Предоставьте Мне дальнейшее их развитие, когда я сочту это возможным и полезным»[86].

Весьма интересно сопоставить эти с высоты Престола сделанные заявления с депешей (от 14 того же апреля) Государственного Канцлера князя Горчакова, адресованной аккредитованному при Правительстве Великобритании послу барону Бруннову. «Система, принятая нашим Августейшим Монархом», говорилось в этой депеше, «заключает в себе зародыш, который должен быть развит временем и опытом. Она имеет своим назначением привести к административной автономии на основании провинциальных и муниципальных учреждений, бывших в Англии исходною точкою и основанием величия и благоденствия»[87].

Весьма знаменателен также рескрипт Государя Императора на имя Министра Внутренних Дел (уже по введении земских учреждений) в ответ на ходатайство Московского дворянства о «созвании общего собрания людей от земли русской для обсуждения нужд, общих всему государству». «Прошедшее», гласит рескрипт, «в глазах всех Моих вернонодданных должно быть залогом будущего; никому из них не предоставлено предупреждать Мои непрерывные о благе России попечения и предрешать вопрос о существенных основаниях ее общих государственных учреждений»[88].

Наконец, если верить тому же Леруа-Болье, Император в разговоре, который имел с Н. А. Милютиным в августе 1863 г., высказывал, что не имеет отвращения к представительному правлению, но что только не может дать его полякам, которые бунтуют, не давая его верноподданным русским, а этих Он еще не считает зрелыми для конституции.

Таковы были условия (т. е. либеральное настроение общества и правительства), при которых началась и происходила выработка Земского Положения 1864 г. Задача предпринятой административной реформы, говоря словами Высочайшего повеления 25 марта 1859 г., заключалась в том, чтобы «предоставить хозяйственному управлению в уезде большее единство, большую самостоятельность и большее доверие». Председателем Комиссии был назначен Н. А. Милютин, взгляды которого, приведенные выше, едва ли не указывают, в каком направлении была задумана реформа.

И действительно основную цель, смысл реформы, несмотря на все те изменения, которым подверглась она в дальнейших ее фазах, легко усмотреть при самом беглом обозрении составленной в Комиссии Ст. Секр. Каханова «Исторической записки о ходе работ по составлению и применению Положения о земских учреждениях». Прежде всего обращает на себя внимание терминология. Все, так или иначе принимавшие участие в разработке Положения, говорили «о земском представительстве», «о представительстве населения», просто о «представительстве», о «представителях», о «представительных правах», о «представительном начале», о «представительном праве». Иными словами, выражения: представитель, представительство, с их производными, неизменно всеми приняты как технические термины, избранные для обозначения «системы местного управления, как местного самоуправления». Но это все термины технические и конституционного права[89].

Новой терминологии потребовала новизна впервые вводимых предметов, отношений, положений и лиц. Бар. Корф, тогдашний Управляющий II Отделением, выражается так[90] «Цель земской реформы заключается, конечно, не в том только, чтобы на место одних присутственных мест учредить другие, хотя бы и в лучшем и в правильнейшем составе; сущность ее, напротив, в изменении самых коренных условий нашей системы местного управления, в разрушении ее старых основ».

Против такого понимания реформы в ее цели и сущности никто не возражал и не спорил ни в Комиссии, ни в Государственном Совете. Напротив, тот же взгляд выражали другие, когда представлялись к тому поводы[91] между прочим, один из членов Государственного Совета также напомнил, что «если при введении нового земского управления заботиться только о том, чтобы как можно менее колебать существующие сословные различия и исторические традиции, то, может быть, всего лучше было бы просто остаться при том, что есть»[92]. Замечательно при этом, что и в Комиссии, вырабатывавшей Положение 1861 г., и в Государственном Совете во время суждений и заключений никто не вспоминал об отечественных «укладах» самоуправления. Ссылались на иностранные законодательства вообще, на английский парламент, на местные самоуправления Франции, Австрии, Бельгии, Сардинии, на Дж. Ст. Милля, а не на губные грамоты или подобную им старину из русской истории. Оригиналы и образцы земских учреждений, как они были созданы в 1864 г., были не свои, а чужие, позаимствованные из стран конституционного режима. Один граф Валуев, тогдашний Министр Внутренних Дел, напомнил об исторических традициях, но и он был больше озабочен о сохранении связи настоящего не с прошлым, а с будущим.

Таким образом, вся терминология записки, все ссылки ее на западноевропейское законодательство и весьма многие из ее рассуждений как нельзя лучше подтверждают все выше сказанное и довольно ясно свидетельствуют, что основная мысль Положения 1864 г. имела своим назначением привести к административной автономии на основании провинциальных и муниципальных учреждений Англии.

Но при дальнейшем ходе работ положение дела существенно изменилось.

В обществе, наряду с указанным либеральным направлением, шло и течение ему встречное. Оно высказывалось и в мнении отдельных членов губернских комитетов, созванных для обсуждения крестьянской реформы, и в мнении меньшинства членов Комиссии, вырабатывавшей Положение о земских учреждениях. Постепенно усиливаясь, это течение, стоявшее за сохранение если не прямое, то косвенное, исторических преимуществ дворянского сословия, весьма скоро после крестьянской реформы получило в правительственных сферах значительное влияние. «Слово земство наводит страх в высших сферах», писала 26 января 1862 г. Ее Императорское Высочество Великая Княгиня Елена Павловна Н. А. Милютину. «Испугались реформ те самые, которые их произвели», отметил в дневнике своем Никитенко[93]. И действительно, этот страх весьма скоро выразился в оставлении должностей графом Ланским и Товарищем его Н. А. Милютиным. На пост Министра Внутренних Дел был назначен граф Валуев; его задачей было примирить два противоположных направления, и по вступлении в должность он сам принял председательство в Комиссии, выработавшей земское Положение.

Таким образом, в действиях лиц, последовательно стоявших у кормила правления, не было, говоря словами записки Министра, «молчаливого заговора»; наоборот, действия их были весьма определенны и ясны. В начале, когда только что приступлено было к земской реформе, несомненно имелось в виду сделать первый шаг по пути к введению представительных учреждений; но потом, когда графа Ланского и Н. А. Милютина сменил граф Валуев, проявилось весьма ясно желание, которого не отрицал и сам бывший Министр Внутренних Дел, действовать в духе «примирительном», «мягко и уклончиво»[94] «Правительство само не выяснило себе своих видов», говорил он в это время[95]. Словом, была сделана попытка, которая, к сожалению, весьма часто повторяется государственными людьми и всегда дает отрицательные для дела результаты, – попытка действовать уклончиво между двумя противоположными мнениями и, удовлетворяя либеральным стремлениям, сохранить существующий порядок.

Двойственное течение в Комиссии графа Валуева едва ли не общепризнанно в нашей литературе и не составляет особого мнения проф. Свешникова, как полагает, по-видимому, записка Министра[96]. Действительно, двойственность эту весьма легко усмотреть при самом поверхностном ознакомлении с историей названного Положения.

С одной стороны, в объяснительной записке к Положению о земских учреждениях говорилось, что задача проектируемого закона – по возможности полное и последовательное развитие начал местного самоуправления, что «земское управление есть только особый орган одной и той же государственной власти», что «земские учреждения, имея свое место в государственном организме, не могут существовать вне его», что «земским учреждениям должна быть вверена действительная и самостоятельная власть в заведовании делами местного хозяйства губернии и уездов» и т. п. При суждениях, происходивших в Государственном Совете, граф Валуев прямо заявлял, что «первый шаг не должен считаться последним», что «учреждение земства есть лишь создание формы, которая засим, по указанию опыта, будет наполняться соответствующим содержанием» и пр. Наконец, тогдашний орган Министерства Внутренних Дел, «Северная Почта», в своих статьях делал весьма ясные намеки, что создаваемые учреждения явятся школою учреждений представительных[97].

С другой стороны, в той же объяснительной записке, в противоположность приведенным заявлениям, проводились совершенно иные воззрения. Земские учреждения называются в объяснительной записке частными и общественными, подчиняющимися общим законам на том же основании, как отдельные общества и частные лица; земское хозяйство отожествляется с хозяйством частного лица и проч.

Едва ли может быть сомнение в том, что частный характер стремились присвоить земским учреждениям не для возможного сокращения административной над ними опеки, не для придания им большей независимости, как полагает записка Министра (стр. 40), а по соображениям совсем иного порядка. Как самые постановления Положения 1864 г., так в особенности все последующие мероприятия Министерства Внутренних Дел по отношению к земским учреждениям довольно ясно свидетельствуют, что «самостоятельности» земских учреждений весьма опасались и боялись давать надлежащее развитие этим учреждениям, вполне понимая, к чему оно поведет. Эту самостоятельность, действительно, имели в виду те лица, которые стояли во главе дела в то время, когда началась разработка Положения 1864 г. (Граф Ланской, Милютин); но несомненно, что те, кому пришлось завершать земскую реформу, проводили эту реформу лишь в уступку общественному мнению, чтобы, как значилось в объяснительной записке, «положить предел возбужденным по поводу образования земских учреждений несбыточным ожиданиям и свободным стремлениям разных сословий»; в то же время лица эти ясно понимали ее значение и потому стремились не давать земству надлежащего развития, придать ему частный характер, ограничить его в компетенции и пр. Успокаивая либералов обещаниями, что первый шаг не будет последним, говоря, или, вернее, повторяя слова сторонников либерального направления о необходимости сообщить земским учреждениям действительную и самостоятельную власть, граф Валуев уже при самой выработке Положения 1864 г. всячески старался ограничить эту власть и поставить земские учреждения под строгую административную опеку. В суждениях своих по отдельным вопросам граф вполне определенно высказывал, какие опасения внушает ему эта реформа: он делал весьма ясные намеки на то, что при самостоятельности земских учреждений создастся «государство в государстве». Так, по поводу заявления князя Щербатова о необходимости указать в Положении общий принцип разграничения губернских земских повинностей от государственных, граф Валуев в заседании Государственного Совета говорил следующее: «Предоставить земским учреждениям участие в делах общегосударственного интереса значило бы раздроблять единую государственную правительственную власть между 40 иди 50 отдельными единицами и подвергать общественный порядок и весь государственный строй опасностям, в важности которых едва ли кто позволит себе сомневаться. Желание, чтобы земские учреждения произвели благоприятное впечатление на общественное мнение, чтобы возбужденные ожидания были по возможности удовлетворены, – не может быть основанием к тому, чтобы расширить круг этих учреждений за пределы возможного и необходимого, дать им законодательную инициативу, предоставить им самим определить круг своей деятельности, связать правительству руки и публично заявить это в тексте самого закона»[98].

Не проникнутые одной руководящей мыслью, будучи компромиссом двух противоположных направлений, земские учреждения в той форме, в какой создало их Положение 1864 г., когда началось их применение, оказались не отвечающими ни основной идее самоуправления, положенной в их основание, ни тому же административному строю, в который они были механически вставлены и который к тому же остался нереформированным и неприспособленным к новым условиям жизни. Положение 1864 г. пыталось совместить несогласимые вещи и тем одновременно удовлетворить сторонников и противников земского самоуправления. Первым предлагались внешность и надежды на будущее, в угоду вторым компетенция земских учреждений была определена крайне эластично. Они лишены были значения как органы управления, приравнены к учреждениям частно-общественным и поставлены под строгую административную опеку бюрократических учреждений.

Как всякая полумера, Положение 1864 г. не удовлетворило и не оправдало своего назначения, не удовлетворило и ожиданиям сторонников тех противоположных мнений, примирить которые желали его составители. «Хотя нововведение было вызвано», писал в «Вестнике Европы» известный в начале 60-х годов своим либерализмом, впоследствии видный земский деятель Крузе, неудовлетворительностью прежнего, канцелярского порядка в управлении народным хозяйством, но тем не менее устройство нововведения пришлось поручить тому же канцелярскому порядку, и руками, признанными за неискусные, учреждать то, что должно будет их заменить[99]. С другой стороны, газета «Весть», которая, по словам Аксакова, являлась нарицательным именем целого особого направления, ратоборствовавшего за начала крупной собственности и политической привилегированности высшего сословия, решительно вооружилась против всесословного характера земства, а Положение о земских учреждениях называла прямым отражением революционных идей 1789 г. вообще и учений французской революции 1848 г. в особенности[100].

О недостатках Положения 1864 г., о неправильной постановке, данной им делу, было много говорено и писано. Недостатки эти признаются и запиской Министра; поэтому, не входя в подробное их рассмотрение, необходимо лишь отметить, что по самой своей организации вновь созданные учреждения явились зданием далеко незаконченным, зданием без фундамента и без крыши. Мелкой земской единицы, всесословной общины – этой ячейки самоуправления, образовано не было. Вследствие этого земские учреждения оказались без твердой почвы, без надлежащей связи с местностью и ее мелкими насущными интересами. Не имея при этом на местах своих собственных, земских органов, земство, для исполнения всех своих предначертаний, вынуждено было действовать чрез посредство чуждых ему властей – полиции, волостных и сельских управлений, стоящих вне его влияния и потому исполняющих многое не так, как бы то было нужно для успеха дела.

Не имея опоры внизу, земства не имели надлежащей связи и с центральным управлением. Говоря словами записки Министра Внутренних Дел, они были поставлены вне общей системы управления и потому не имели, подобно другим местным учреждениям, определенного центрального ведомства, для которого они были бы «своими», которое, на равноправных с другими основаниях, защищало бы их интересы в центральном управлении (стр. 42). Наряду с земствами, с этой новой организацией местной администрации, которая по первоначальной своей идее должна была обнимать собою все местные административные действия и из круга ведения которой изъята была только одна полиция, – оставалась действовать и продолжала развиваться вся прежняя организация той же местной администрации, за все ответственная, хотя имеющая в своем прямом распоряжении только полицию. При этом, вся эта старая система государственного управления, от самой вершины – губернатора и губернского правления, до самых низших органов – волостных старшин, сельских старост и сотских – нисколько не ограничена одними полицейскими функциями, а распространяется на все без изъятия местные административные отрасли, в том числе и на все те, которыми призвана была заниматься новая административная, т. е. земская организация[101].

Характеризуя ту постановку земских учреждений, которая дана была им Положению 1864 г., академик Безобразов справедливо говорит, что земству было дано много воли и никакой власти, что земские учреждения – не настоящие органы государственного местного самоуправления, а только местные общественные вольности, могущие развиться в таковые органы[102].

Как бы то ни было, несомненно, однако, что как само Положение о земских учреждениях, так и сопровождавший его указ преследуют и выражают одну и ту же целы твердо установить, но смутно провести ту границу, за которой государственная власть не имеет права непосредственных распоряжений. Внизу этой границы начинается и действует представительное право населения каждой местности – самому, через своих выборных уполномоченных, чрез своих представителей распоряжаться своими местными делами. Из области дел, отданных в ведение земства, устранены органы подчиненного управления, принадлежащего государственной власти[103]. Неприкосновенною осталась власть законодательная, власть же управления была значительно сокращена в пользу земских учреждений, как представительных органов власти местных населений.

Несомненно также, что чрез введение земских (и городских) учреждений власть управления раздвоилась. В одной ее части она по-прежнему власть государственная; центр, из которого она исходит, один – самодержавие. Ей противоположна власть самоуправления; центров, из которых она берет начало, много – населения отдельных местностей. Источник власти этих новых органов заключается в доверии не со стороны Верховной Власти, а со стороны местного населения, как земства данной местности. Имя этого населения заменяет собою имя Верховной Власти. «В избирателях начало той власти, которой осуществление и действительное применение передают они избираемым»[104]. Но если так, то и без «конституционных очков», а просто на здоровые, неблизорукие глаза очевидно, что введение учреждений представительного самоуправления в России произвело не иное размещение, не простую децентрализацию, как полагает записка Министра (стр. 71), а смещение, дислокацию власти. От такого перемещения Россия не перестала быть самодержавным государством, но самодержавие затруднено приставленными к нему снизу учреждениями народного представительства, сменено правами местных населений. Совершенно верно, что, не разделяя ни с кем власти законодательной и власти верховного управления, самодержавие всегда имеет возможность отбросить такую приставку, развязать себе руки в делах и местного управления. И тем не менее, формально свободное в этом отношении морально самодержавие значительно связано – нужно было бы отнимать созданные права, т. е. в конце концов нарушить эти права, одним ударом и сразу или постепенно и по частям.

Вообще, казалось бы, что раздвоение власти в нашем местном управлении, созданное введением земских учреждений, является несомненным и неопровержимым фактом. По крайней мере, это раздвоение, т. е. полную противоположность государственной власти, истекающей из воли государя Императора, и власти земской, истекающей из власти населения каждой местности, – даже больше – из воли каждого избирателя, т. е. каждого обывателя, снабженного определенным цензом, – эту противоположность ясно выразили участники в составлении Положения. Историческая записка на этот счет не оставляет почвы для сомнений. По общему взгляду составителей Положения 1864 г., земства должны прежде всего составить противоположность «коронным инстанциям», их «представительное начало прямо противополагается началу служебному». Земства должны быть представителями «совокупности всех местных интересов», они должны быть «первым коллективным органом жизни провинциальной», но их система – отрицает собою «прежнюю чиновничью систему», они не имеют поэтому значения «присутственных мест и не входят в ряд обыкновенных административных инстанций» и т. д.[105] Больше того, составители Положения предвидели всю непримиримость одной и другой власти и, сами того не подозревая, предсказали последствия совместного существования и параллельной деятельности этих властей. В записке (стр. 214 и 215) прямо выражено, что эти две власти «различны по началу своему», что их участие, как двух самостоятельных властей в управлении местными, хотя бы только и хозяйственными делами не приведет ни к чему. Совместиться и соединиться на одно общее дело, не теряя при этом своей самостоятельности, они не могут. Такое соединение «ведет или к совершенному почти уничтожению законного влияния одной из властей на ход дел, или к пререканиям и взаимному противодействию органов той и другой власти, производящим замешательство и неуспешность в распоряжениях, или, наконец, ко взаимному их уклонению от надлежащего исполнения обязанностей, к обоюдному бездействию и апатии».

Предсказание сбылось, как редко сбываются человеческие предвидения, во всяком случае больше, чем могли ожидать составители Положения 1864 г. Уклонения от основных начал Положения в пользу государственной власти, некоторые гарантии в пользу общегосударственных интересов не согласили народовластия с самодержавием. Отмеченное составителями Положения раздвоение властей позднее было весьма ясно установлено, и Высочайше утвержденным 19 сентября 1869 г. Положением Комитета Министров[106] признавшим, что «земские учреждения ни по своему составу, ни по основным началам не суть власти правительственные».

Наши публицисты это раздвоение давно уже усмотрели, и притом через стекла самых разнообразных окрасок. «Какова же в самом деле основная мысль этого Положения?» задается вопросом, напр., Головин и отвечает на него следующим образом: «Оно (Положение) для каждой местности выделило известный ряд вопросов, признав их предметами земского хозяйства, и по отношению к ним поставило губернскую власть стражем, оберегающим от домогательства всю остальную сферу управления. Таким образом, сам закон признал, что в каждой губернии и в каждом уезде существуют дела, в которые не должна вмешиваться административная власть и, наоборот, иные, которых запрещено касаться земским выборным. Подобное раздвоение должно было неминуемо повести к антагонизму»[107]. «С введением земских учреждений, не согласованных с другими местными учреждениями», говорит Скалой, «получившими начало в прежнее время и построенными на иных началах, система местного управления нарушалась, в губернии и уезде появились власти, не имеющие между собой прямого отношения и различные по самому своему началу»[108].

Разнородность, если можно так выразиться, разностихийность двух начал и проникнутых ими двух непримиримо различных властей всего лучше выражаются и освещаются в тех взаимных отношениях, какие установились между Правительством и земством, и притом установились с первых же лет по введении земской реформы. Взаимное недоверие и подозрительность, оппозиция открытая и скрытая, при благоприятных для того условиях пассивное сопротивление и даже открытая борьба – таковы черты и отдельные эпизоды истории этих отношений. На стороне Правительства сила, а потому земские порывы наперед были обречены на безуспешность.

Внешний вид этих отношений такой: с одной стороны, начало правительственное все более и более подавляет начало земское, с другой – земство стремится выйти из тесных рамок, ему предоставленных, стать действительною властью, создать себе исполнительные органы и принять участие в центральном управлении. Эта борьба двух начал была не «обычным явлением нашей уездной и губернской жизни», не «психологической аберрацией», не «призраком конституционных стремлений», как полагает записка Министра Внутренних Дел (стр. 43), а действительным фактом, причины которого лежат гораздо глубже, чем обычные пререкания чиновников и недоразумения оскорбленных самолюбий провинциальных властей.