Общие принципы организации исполнительного производства

В Постановлении от 17.11.2008 № 07АП-6424/08 по делу № А45-12173/2008-64/156 Седьмой арбитражный апелляционный суд разъяснил, что правильное исполнение судебных актов подразумевает четкое исполнение конкретных требований, указанных в соответствующем исполнительном документе, без выхода за их пределы, а именно: без расширения или ограничения установленных исполнительным документом требований по своему усмотрению.

Так, во исполнение судебного акта о наложении ареста на имущество ответчика судебный пристав-исполнитель производит арест и устанавливает только те ограничения и только в отношении того имущества, которые указаны судом. В случае, если в судебном акте указан конкретный объект, на который необходимо наложить арест (например, автотранспортное средство должника), то наложение ареста на иной объект будет неправомерным.

В другом случае Шестой кассационный суд общей юрисдикции рассматривая спор пришел к выводу о том, что поскольку исполнительный документ содержит неимущественные требования, то оснований для применения таких мер как наложение запрета на совершение регистрационных действий с имуществом, с учетом положений ст. 2 и 4 Закона об исполнительном производстве и правовой позиции Верховного Суда Российской Федерации, изложенной в постановлении Пленума от 1711.2015 № 50, не имелось (Кассационное определение от 28.07.2021 № 88а-14674/2021).

Не является правильным исполнение исполнительного документа в том случае, если совершаемые исполнительные действия хотя и направлены на достижение результата, определенного исполнительным документом, но совершаются с нарушением установленной процедуры (процесса, последовательности действий).

Так, являются неправомерными действия судебного пристава-исполнителя по обращению взыскания на заработную плату и иные доходы должника, не оплатившего штраф, назначенный в качестве основного наказания за совершенное преступление, до вынесения судом акта об отказе в замене штрафа другим видом наказания (п. 1 ч. 10 ст. 103 Закона об исполнительном производстве).

С позиции правильности оценивается и соблюдение установленной процедуры (последовательности) совершения исполнительных действий и применения мер принудительного исполнения.

Так, должнику не предоставлено полномочий по установлению своего порядка погашения задолженности в рамках сводного исполнительного производства, а исполнение указания должника или иного лица, осуществившего платеж за должника, в платежном поручении о перечислении денежных средств конкретному взыскателю в рамках конкретного исполнительного производства, включенного в сводное исполнительное производство, не является для судебного пристава исполнителя обязательным, поскольку иначе будут нарушены права иных взыскателей в рамках сводного исполнительного производства (Постановление Арбитражного суда Северо-Западного округа от 23.12.2024 № Ф07-15304/2024 по делу № А56-77153/2023).

Под своевременным понимается исполнение содержащихся в исполнительном документе требований в сроки, указанные в исполнительном документе либо законодательстве (например, в ст. 36 Закона об исполнительном производстве).

В то же время неисполнение требований исполнительного документа в срок, предусмотренный Законом об исполнительном производстве, само по себе не может служить основанием для вывода о допущенном судебным приставом-исполнителем незаконном бездействии (например, исполнительный документ о взыскании денежных средств может быть не исполнен в установленный срок ввиду отсутствия у должника имущества, на которое возможно обратить взыскание).

В то же время бремя доказывания наличия уважительных причин неисполнения исполнительного документа в установленный законом срок возлагается на судебного пристава-исполнителя.

Под целями понимается идеальный или реальный предмет стремления субъекта.

В исполнительном производстве целями правильного и своевременного исполнения исполнительного документа являются:

защита нарушенных прав, свобод и законных интересов граждан и организаций;

обеспечение исполнения обязательств по международным договорам Российской Федерации.

Таким образом, если задачи характеризуют процессуальные основы исполнительного производства, то есть итог, который должен быть достигнут по завершении процесса как такового, то цели определяют материально-правовой результат, который достигается надлежащей реализацией указанного процесса.

2. Сами по себе положения, содержащиеся в ст. 2 Закона об исполнительном производстве, являются нормой-декларацией, носят наиболее обобщенный характер (высокая степень абстракции) и непосредственно не регулирует конкретные модели поведения, которые могут встречаться в процессе принудительного исполнения исполнительного документа.

Вместе с тем при применении конкретных норм права, а также при разрешении соответствующих споров, в том числе при восполнении пробелов в законодательстве или наполнении абстрактных норм конкретным содержанием учитываются положения указанной нормы, как определяющей общее направление движения процесса принудительного исполнения исполнительного документа.

Например, согласно п. 42 Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 17.11.2015 № 50 перечень исполнительных действий, приведенный в ч. 1 ст. 64 Закона об исполнительном производстве, не является исчерпывающим, и судебный пристав-исполнитель вправе совершать «иные действия», необходимые для своевременного, полного и правильного исполнения исполнительных документов, если они соответствуют задачам и принципам исполнительного производства (ст. 2, 4 Закона об исполнительном производстве), не нарушают защищаемые федеральным законом права должника и иных лиц.

Поскольку перечень возможных исполнительных действий не является исчерпывающим судебный пристав-исполнитель вправе совершать и иные действия, которые хотя прямо и не предусмотрены законодательством, но соотносимы с задачами и целями исполнительного производства (установление запрета на регистрационные действия в отношении объектов недвижимого имущества, транспортных средств, запрета на внесение изменений в Единый государственный реестр юридических лиц и т. д.).

3. Если положения ч. 1 ст. 1 Закона об исполнительном производстве определяют, что принудительному исполнению подлежат судебные акты, акты других органов и должностных лиц (то есть те документы, в которых содержатся требования, указанные в ч. 1 ст. 1 п. 6 ч. 1 ст. 13 Закона об исполнительном производстве), то в комментируемой статье вводится понятие и «иных документов».

Под «иными» понимаются документы, не являющиеся исполнительными документами (ст. 12 Закона об исполнительном производстве), и, соответственно, основанием для возбуждения исполнительного производства, но на основании которых могут быть совершены отдельные исполнительные действия.

Так, согласно ч. 1 ст. 120 ГПК РФ, при неизвестности места пребывания ответчика по требованиям, предъявляемым в защиту интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, а также по требованиям о взыскании алиментов, возмещении вреда, причиненного увечьем, иным повреждением здоровья или в результате смерти кормильца, судья обязан вынести определение об объявлении розыска ответчика.

Указанное определение не является исполнительным документом и исполняется судебным приставом-исполнителем, на которого возложены функции по розыску, без возбуждения исполнительного производства.

При этом, в ходе исполнения указанного определения судебный пристав-исполнитель проводит исполнительно-разыскные действия, которые, согласно п. 10 ч. 1 ст. 64, ст. 65 Закона об исполнительном производстве являются исполнительными действиями.

Российская Федерация является участницей Договора государств-участников Содружества Независимых Государств о межгосударственном розыске лиц (Москва, 10.12.2010).

Для ФССП России межгосударственный розыск лиц представляет собой комплекс поисковых, информационно-аналитических и иных мероприятий, направленных на установление местонахождения лиц, уклоняющихся от взыскания штрафа, назначенного в качестве наказания за совершение преступления33.

Взаимодействие компетентных органов по вопросам осуществления межгосударственного розыска лиц осуществляется непосредственно между соответствующими территориальными подразделениями компетентных органов путем направления и исполнения запросов и иных обращений (ориентировок, разыскных заданий и т. д.), в рамках своей компетенции (далее – запрос).

Судебный пристав-исполнитель, осуществляющий розыск, получив для исполнения запрос, без вынесения постановления о заведении разыскного дела (и, соответственно, без возбуждения исполнительного производства) проводит комплекс мероприятий, направленный на установление местонахождения разыскиваемого лица.

Статья 3. Законодательство Российской Федерации об исполнительном производстве

1. Законодательство Российской Федерации об исполнительном производстве основано на Конституции Российской Федерации и состоит из настоящего Федерального закона, Федерального закона от 21 июля 1997 года № 118-ФЗ «Об органах принудительного исполнения Российской Федерации» (далее – Федеральный закон «Об органах принудительного исполнения Российской Федерации») и иных федеральных законов, регулирующих условия и порядок принудительного исполнения судебных актов, актов других органов и должностных лиц.

(в ред. Федерального закона от 01.10.2019 № 328-ФЗ)

2. Нормы федеральных законов, регулирующие условия и порядок принудительного исполнения судебных актов, актов других органов и должностных лиц, должны соответствовать настоящему Федеральному закону.

3. На основании и во исполнение настоящего Федерального закона Президент Российской Федерации и Правительство Российской Федерации принимают нормативные правовые акты по вопросам обеспечения исполнительного производства.

4. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законодательством Российской Федерации об исполнительном производстве, то применяются правила международного договора.

5. Решения межгосударственных органов, принятые на основании положений международных договоров Российской Федерации в их истолковании, противоречащем Конституции Российской Федерации, не подлежат исполнению в Российской Федерации. Такое противоречие может быть установлено в порядке, определенном федеральным конституционным законом.

(часть 5 введена Федеральным законом от 08.12.2020 № 429-ФЗ)

Комментарий к ст. 3.

1. Комментируемая статья определяет источники норм права, регулирующих правоотношения по принудительному исполнению требований, содержащихся в исполнительных документах; иерархию нормативных правовых актов, содержащих указанные нормы права; порядок применения актов в случае конкуренции содержащихся в них норм права (коллизионные нормы).

Под источником норм права понимается форма выражения объективизации государственной воли, которой придается нормативный характер34.

Традиционно в российской правовой системе такой формой выражения является нормативный правовой акт.

Признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления, иным органом, уполномоченной организацией или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений35.

Несмотря на то, что в комментируемой статье круг нормативных правовых актов, которыми регулируются правоотношения по принудительному исполнению исполнительных документов четко определен и включает в себя международные договоры, федеральные законы, акты Президента Российской Федерации и акты Правительства Российской Федерации, указанный перечень источников все же не является исчерпывающим.

Значительную регулирующую роль по данному вопросу играют акты Министерства юстиции Российской Федерации36, акты Федеральной службы судебных приставов37, акты иных федеральных органов государственной власти (в том числе Центрального Банка Российской Федерации) разъяснения, содержащиеся в актах Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации и судебных актах иных судов по конкретным спорам.

Кроме того, поскольку круг правоотношений, требующих применения мер государственного принуждения со стороны органов принудительного исполнения Российской Федерации достаточно широк (трудовые, гражданское, семейные, административные правоотношения и т. д.), постольку и круг источников права, регулирующих конкретные материальные правоотношения, подлежащие реализации с использованием мер государственного принуждения, входит значительный комплекс отраслевых нормативных актов.

2. Положения ч. 1 комментируемой статьи используют термин «законодательство Российской Федерации об исполнительном производстве» в определение которого включен как Закон об исполнительном производстве, так и иные акты федерального законодательства.

При этом законодательные акты, принимаемые представительными органами субъектов Российской Федерации не входят в число источников, регулирующих рассматриваемый круг правоотношений.

Конституция Российской Федерации разграничивая вопросы, находящиеся в ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (ст. 71, 72, 73), не использует термин «законодательство Российской Федерации об исполнительном производстве».

В том же время согласно п. «о» ст. 71 Конституции Российской Федерации, процессуальное законодательство находится в исключительном ведении Российской Федерации.

Анализ норм в призме принципа историзма38, в том числе с учетом роли исполнительного производства, которое оно занимало в системе законодательства Российской Федерации в 1993 году (а именно: отсутствие специального закона, регулирующего указанные правоотношения; включение в акты процессуального законодательства значительной части норм, регулирующих вопросы исполнительного производства39 и т.д.), позволяет сделать вывод о том, что законодательство об исполнительном производстве находится в исключительном ведении Российской Федерации.

Так, рассматривая спор о соответствии закона субъекта Российской Федерации федеральному законодательству Верховный Суд Российской Федерации указал, что порядок исполнения судебных постановлений устанавливается только федеральным законодательством (Определение Верховного Суда Российской Федерации от 28.07.2004 № 92-Г04-4).

Таким образом, именно акты федерального законодательства являются основным источником норм, определяющих порядок и условия принудительного исполнения исполнительных документов, важнейшую роль среди которых занимает Закон об исполнительном производстве.

В отдельных случаях законодателем принимаются акты, определяющие особенности применения Закона об исполнительном производстве на определенной территории или при определенных обстоятельствах.

Так, существенным особенностям регулирования правоотношений в сфере исполнительного производства посвящены нормы Федерального закона от 08.06.2015 № 138-ФЗ «О применении положений Федерального закона «Об исполнительном производстве» на территориях Республики Крым и города федерального значения Севастополя» и Федерального закона от 29.12.2022 № 573-ФЗ «О применении положений Федерального закона «Об исполнительном производстве» на территориях Донецкой Народной Республики, Луганской Народной Республики, Запорожской области, Херсонской области», которые определяют условия исполнения исполнительных документов, выданных либо вынесенных судами Донецкой Народной Республики, Луганской Народной Республики, Украины до принятия соответствующих административно-территориальных образований в состав Российской Федерации.

Нормы ст. 3 Федерального закона от 07.10.2022 № 377-ФЗ «Об особенностях исполнения обязательств по кредитным договорам (договорам займа) лицами, призванными на военную службу по мобилизации в Вооруженные Силы Российской Федерации, лицами, принимающими участие в специальной военной операции, а также членами их семей и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» определяют основания и срок приостановления исполнения судебных актов, актов других органов и должностных лиц, направленных на возврат просроченной задолженности по кредитному договору военнослужащего или членов семьи военнослужащего.

Например, согласно указанным нормам, основание приостановления исполнительного производства, предусмотренное п. 3 ч. 1 ст. 40 Закона об исполнительном производстве, распространяется также на судебные акты, акты других органов и должностных лиц, направленные на возврат просроченной задолженности по кредитному договору членов семьи военнослужащего; приостановленное исполнительное производство может быть возобновлено не ранее 30 дней после устранения обстоятельств, послуживших основанием для его приостановления.

Наряду с Законом об исполнительном производстве нормы, регулирующие порядок принудительного исполнения исполнительных документов содержатся также в Федеральном законе от 21.07.1997 № 118-ФЗ «Об органах принудительного исполнения Российской Федерации».

Указанный нормативный акт является комплексным и содержит в себе помимо норм, определяющих организационные основы формирования и функционирования органов принудительного исполнения Российской Федерации, положения: о компетенции главного судебного пристава Российской Федерации, главного судебного пристава субъекта Российской Федерации, старшего судебного пристава и их заместителей по вопросам исполнительного производства; права и обязанности судебных приставов-исполнителей; отдельные условия совершения исполнительных действий, нормы о которых отсутствуют в Законе об исполнительном производстве (например, о розыске гражданина-ответчика, об условиях входа в помещения и хранилища, занимаемые лицами, не являющимися должниками и т. д.).

Нормы, определяющие условия и порядок принудительного исполнения судебных актов, актов иных органов и должностных лиц, содержатся также в иных федеральных законах.

При этом значительную роль в данном вопросе в настоящее время играют кодифицированные законодательные акты.

Так, в процессуальных кодексах содержатся отдельные разделы, содержащие нормы права, посвященные порядку исполнения судебных актов (например, в ГПК РФ, АПК РФ – раздел VII, в КАС РФ – раздел VIII, в КоАП РФ – раздел V).

Глава 5 УИК РФ, наряду с положениями ст. 103 Закона об исполнительном производстве, определяет порядок исполнения уголовного наказания в виде штрафа.

Семейный кодекс Российской Федерации содержит целый ряд норм, определяющих порядок исполнения судебных актов в сфере семейных правоотношений (например, ст. 79, 112, 113, 117 СК РФ и т. д.).

Гражданский кодекс Российской Федерации определяет условия обращения взыскания на долю участника в складочном капитале полного товарищества (ст. 80 ГК РФ), условия обращения взыскания на пай члена производственного кооператива по долгам члена кооператива (п. 5 ст. 106.5 ГК РФ), пределы имущественной ответственности учреждений (ст. 123.22, п. 2 ст. 123.23 ГК РФ), пределы имущественной ответственности религиозной организации (п. 2 ст. 123.28 ГК РФ), момент перехода права собственности на имущество, на которое обращено взыскание (п. 2 ст. 237 ГК РФ), порядок обращения взыскания на долю должника в праве общей собственности (ст. 255 ГК РФ), условия обращения взыскания на земельный участок (ст. 278 ГК РФ), порядок и условия обращения взыскания на залоговое имущество (гл. 23 ГК РФ), порядок проведения публичных торгов в исполнительном производстве (ст. 449.1 ГК РФ) и т. д.

Налоговый кодекс Российской Федерации определяет порядок принудительного взыскания налоговой задолженности с юридических лиц и индивидуальных предпринимателей (ст. 47 НК РФ), а также физических лиц (ст. 48 НК РФ).

Трудовой кодекс Российской Федерации содержит нормы, определяющие порядок исполнения решений комиссии по трудовым спорам (ст. 389 ТК РФ).

Множество норм, определяющих условия и порядок принудительного исполнения судебных актов, актов иных органов и должностных лиц содержится и в иных, не кодифицированных федеральных законах.

Например, ст. 27 Федерального закона от 02.12.1990 № 395-1 «О банках и банковской деятельности» определяет порядок наложения ареста и обращения взыскания на денежные средства и иные ценности, находящиеся в кредитной организации.

Положения ст. 25 Федерального закона от 08.02.1998 № 14-ФЗ «Об обществах с ограниченной ответственностью» определяют условия и порядок обращения взыскания на долю или часть доли участника общества в уставном капитале общества40.

Глава IX Федерального закона от 16.07.1998 № 102-ФЗ «Об ипотеке (залоге недвижимости)» определяет основания и порядок обращения взыскания на имущество, заложенное по договору об ипотеке.

Статьи 92, 94 Основ законодательства Российской Федерации о нотариате (утв. ВС РФ 11.02.1993 № 4462-1) определяют содержание и сроки предъявления такого вида исполнительного документа, как исполнительная надпись нотариуса.

Положения ст. 26.7 Федерального закона от 24.07.1998 № 125-ФЗ «Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний» устанавливают порядок взыскания недоимки по страховым взносам, а также пеней и штрафов за счет иного имущества страхователя – юридического лица или индивидуального предпринимателя.

Статья 61.18 Федерального закона от 26.10.2002 № 127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)» определяет порядок исполнения судебных актов о привлечении к субсидиарной ответственности.

Приведенный перечень федеральных законов является далеко не исчерпывающим. Нормы, определяющие порядок и условия исполнения исполнительных документов, содержатся и в иных федеральных законах.

При этом, подобную ситуацию, когда нормы отраслевого законодательства содержатся в различных нормативных актах, в том числе актах иных отраслей законодательства, нельзя признать удовлетворительной, поскольку:

во-первых, рассредоточение отраслевых норм по различным нормативным актам противоречит целям систематизации законодательства, что в свою очередь оказывает негативное влияние на правоприменительную практику, в том числе на поиск (определение) нормы, подлежащей применению в конкретном правоотношении;

во-вторых, нередки ситуации, когда положения отраслевого закона прямо противоречат нормам Закона об исполнительном производстве (например, абз. четвертый ст. 389 ТК РФ и ст. 23 Закона об исполнительном производстве) и при этом коллизионные нормы не всегда дают однозначный ответ на вопрос о том, какая из указанных норм имеет приоритет.

В правоприменительной практике неоднозначным остается вопрос о возможности применения аналогии закона в рамках правоотношений по принудительному исполнению исполнительных документов.

С одной стороны возможность ее применения, в отличие от некоторых иных отраслей законодательства, прямо не предусмотрена. Более того, указанная отрасль законодательства в большей степени регулирует административные правоотношения, которые по своей имманентной сути исключают возможность применения аналогии.

В то же время в правоприменительной практике выявляются многочисленные ситуации, которые прямо не урегулированы соответствующими нормами законодательства, но имеют схожее регулирование.

Например, положения ст. 8 Закона об исполнительном производстве содержат всего одно основание, при котором банк или иная кредитная организация не принимает (возвращает) предъявленный к исполнению исполнительный документ – отсутствие в заявлении взыскателя сведений, предусмотренных п. 2 ч. 1 указанной статьи.

Однако согласно п. 19 Обзора судебной практики разрешения судами споров, связанных с принудительным исполнением требований исполнительных документов банками и иными кредитными организациями, утв. Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 16.06.2021, статьи 31 и 43 Закона об исполнительном производстве устанавливают основания, при наличии которых исполнительное производство не может быть возбуждено, а начатое исполнительное производство – подлежит прекращению. С наличием данных оснований законодатель связывает невозможность принудительного исполнения требований исполнительного документа, то есть исключает вмешательство в имущественную сферу должника.

Следовательно, при наличии установленных законом оснований отказа в возбуждении (прекращении) исполнительного производства исполнительный документ также не может быть предъявлен взыскателем непосредственно в банк, и обращение взыскания на денежные средства по такому исполнительному документу не осуществляется, а по начатому – подлежит прекращению.