Баренцевоморская ошибка президента. Международные отношения, управление морскими живыми ресурсами, рыболовством, право и политика

Смежный участок или «серая зона»?

Начало формирование нового правового режима рыболовства в Баренцевом море во многом было обусловлено с принятием в первой половине XX века многостороннего Договором о Шпицбергене 1920 года, именуемого еще и по месту подписания «Парижским трактатом» (Приложение 1), и с «…объявлением территорией СССР земель и островов, расположенных с Северном Ледовитом океана 1926 года» (Приложение 3). Последняя широко известна в политическом лексиконе, научной литературе, до и обозначается на географических картах, как «Граница полярных владений СССР» (далее по тексту Граница полярных владений 1926 года, – пояснение автора).

В практическом плане эти два основополагающие правовые акты впервые ограничивали свободу рыболовства, правда пока только в территориальных водах морских районах, прилегающих к архипелагам Шпицберген, Земли Франца-Иосифа, Новой Земли и других островов в восточной части Баренцева моря и Северного Ледовитого океана.

Рис. 3. Границы морских районов, введенных в 1920–1926 гг., которые не препятствовали рыболовству российских судов в Баренцевом море до 1977 г. Условные обозначения: черная прерывистая – границы района Договора о Шпицбергене от 1920 г.; серая прерывистая с точкой – граница полярных владений России от 1926 г.

В остальных морских районах Баренцева моря рыболовство продолжало осуществляться в прежнем сформировавшемся историческом режиме, поскольку они относились к районам открытого моря и были в то время доступны для такой деятельности рыбодобывающим флотам любого государства. И все же и в этих условиях ведущее значение в промысле морских живых ресурсов в Баренцевом море принадлежало Норвегии и СССР, которые продолжали наращивать свой вылов, особенно в послевоенные годы. Так, если в начале 50‐х годов прошлого века уловы морских живых ресурсов СССР и Норвегии в Баренцевом море суммарно едва достигали 1,0 млн тонн, то в 60–70‐х годах прошлого века они устойчиво удерживались на отметке 2,9–3,2 млн тонн (Приложение 39). Такие результаты стали возможными за счет освоения новых районов и объектов промысла морских живых ресурсов, совершенствования техники промысла и достигнутого прогресса в строительстве рыбодобывающих судов. Наряду с эти шло и формирование сотрудничества двух баренцевоморских государств по рациональному использованию рыбных запасов Баренцева моря.

Все это позволяло с оптимизмом оценивать перспективы дальнейшего развития отечественного рыболовства в Баренцевом море. Но были и весьма опасные тенденции. Главная из них – неотвратимость повсеместного введения 200‐мильных рыболовных (экономических) зон прибрежными государствами. Именно в них наш флот добывал в то время от 5 до 5,6 млн т из 10 млн т. обще годового вылова в различных районах Мирового океана. Особенно опасной эта тенденция была в прилегающих к нашему побережью морях, прежде всего в таких как Баренцевом, Беринговом, Балтийском, Черном, Каспийском и других. Ведь именно здесь весь улов шел для переработки на отечественные береговые рыбокомбинаты, и затем продукция из них поступал на внутренний рынок страны. Нависла угроза спада уловов и выпуска пищевой рыбной продукции.

В этих условиях Министр рыбного хозяйства СССР Ишков А. А., штаб отрасли предприняли огромные усилия по защите интересов рыбной отрасли. Ставилась задача в новых условиях – в условиях 200‐мильных зон – пойти на заключение договоренностей, прежде всего, с соседними странами, которые бы обеспечили работу флота в оптимальных режимах, т. е. в соответствии с состоянием запасов того или иного объекта и доступа к традиционным районам лова. Особенно это касалось северных морей и прежде всего Баренцева моря, где колебания численности (флюктуации) под влиянием природных факторов основных объектов лова – трески, пикши, мойвы, сельди и других были весьма существенными. С этой целью Советский Союз, по рекомендации ученых ПИНРО, ВНИРО выступил с инициативой ввести квотирование основных объектов промысла в Баренцевом море, исходя из научно обоснованных расчетов по общим допустимым уловам (ОДУ) каждого объектов рыболовства руководствуясь рациональным долгосрочным их использование.

Главным противником такого подхода в 1970–1973 гг. была, как ни странно, Норвегия, которая всячески уклонялась от введения подобных мер, поскольку ее основной, наиболее прибыльный промысел базировался на нерестовой треске и подходящей к ее побережью трески именуемой в Норвегии «скрей», без всяких ограничений. Вместе с тем, наш отечественный промысел велся на молодой, подрастающей треске и, как правило, неполовозрелой. К тому же наш флот в послевоенный период наращивал уловы всех основных объектов промысла по всему Баренцевому морю. Это создало реальную угрозу того, что урожайное поколение трески 1970 г. и пикши 1969–1970 годы, которые тогда были подтверждены исследованиями ученых, могли быть в большей части выловлены еще до созревания, и как следствие норвежский промысел нерестовой трески и скрей мог «обвалиться».

Норвегии перед такой неважной перспективой пришлось пойти на договоренность с Советским Союзом и Англией по ограничению своего промысла в Баренцевом море, посредством установления – впервые в мировой практике, применительно к запасам трески в Баренцевом море – национальных квот. Они были установлены на 1974 г: для Норвегии – 245,8 тыс. т, СССР – 179,5 тыс.т. и Англии – 77,6 тыс.т. Однако эта договоренность, ввиду продолжающегося неконтролируемого промысла судами Португалии, Испании, Германии, которые не поддержали данную меру, была сорвана.

Вновь открывалась перспектива нерегулируемого промысла. Вместе с тем, по главному, принципиальному вопросу – о рационализации промысла трески и пикши в Баренцевом море – у российских и норвежских ученых и управленцев-администраторов от рыболовства взгляды были едины. Кратко они заключались в следующем: «…рационализация промысла должна вестись по двум взаимосогласованным направлениям – ограничение лова молоди в целях повышения средней навески рыбы и создания возможностей для увеличения нерестового потенциала, ограничение вылова половозрелых рыб в целях обеспечения воспроизводства стада». Казалось, это создавало основу для быстрого достижения практических мер регулирования рыболовства.

Но не тут‐то было. Норвегия настойчиво предлагала еще и дополнительную меру регулирования рыболовства посредством увеличения ячеи в тралах при промысле трески до 135–150 мм и закрытие для промысла обширных регионов на востоке моря. При этом норвежские суда в то время вылавливали тралом не более 10–15 % от общего годового вылова. Остальной улов брался пассивными орудиями лова: ставными неводами, плавными сетями, ярусами и прочими крючковыми орудиями. Наш же флот все 100 % улова на востоке моря, вдоль Норвежского побережья и в районе Договора о Шпицбергене 1920 г., брал тралами. По существу, предложение норвежцев в наибольшей степени затрагивали интересы советского тралового рыболовства в Баренцевом море и почти не касались норвежского рыболовства, которое, как упоминалось выше, велось пассивными орудиями лова.

Переговоры по мерам регулирования промысла трески и пикши в Баренцевом море приняли затяжной характер. К тому же, они осложнялись все возрастающими претензиями норвежцев, зачастую оправданными, относительно повреждения их ставных орудий лова нашими траулерами, работающими у Норвежского побережья, особенно в районе Финнмаркенской банки, Норвежского желоба, Норкинской банки. Советско-норвежская комиссия по претензиям, созданная специальным межправительственным соглашением в 1959 г., была завалена норвежскими претензиями. Рассматривались они длительно. Словом, нарастал новый конфликт напряженности в рыболовных отношениях двух соседних государств.

В этих условиях Норвегия расширяет свои территориальные воды: вначале – с 4 до 6 миль, а затем – и до 12 миль. Более того, она вводит в одностороннем порядке так называемые, «бестраловые зоны», которые значительно распространила и за пределы 12‐ти миль. По существу, в открытую часть моря. Справедливости ради, следует отметить, что норвежцы заранее оповестили нас об этом и даже пошли, по нашей просьбе, на некоторое уменьшение участков бестраловых зон. Однако на полную их отмену не согласились. Таким образом, был создан опасный прецедент, когда прибрежное государство в одностороннем порядке вводит меры регулирования рыболовства в открытых районах Баренцева моря. Хотя и при молчаливом согласии своего основного партнера-соседа – Советского Союза.

Возникает вопрос: почему в то время при всей своей политической, экономической, военной и рыболовной мощи Советский Союз пошел на это? Ответ на него прост: только потому, чтобы не настраивать против себя простых норвежских рыбаков или, как тогда говорили в международном отделе ЦК КПСС, тружеников моря, которые, к тому же, на севере Норвегии дружественно относились к своему социалистическому соседу. Учитывалось и то, что многие из рыбаков входили в социалистическую (в последующем – рабочую) партию Норвегии, немало было и членов коммунистической партии этой страны. Так что, элемент стратегической политики накладывал свой отпечаток и на принятие решений по рыболовным проблемам, что у нас – практиков Северного бассейна – встречало неодобрение, которое, правда, дальше «тихого высказывания» не шло. Как говорится, «против власти не попрешь». Да и сам министр Ишков А. А. постоянно подчеркивал и твердо проводил линию: с соседями ссориться нельзя, надо договариваться.

Ряд специалистов МИД, анализируя этот период уже в сегодняшнее время высказываются о том, что из-за рыболовных проблем якобы назревал чуть-ли не военное противостояние между Советским Союзом и НАТО на море! Это явное преувеличение. Как свидетель тех далеких событий и их активный участник подчеркиваю, что никаких предпосылок к силовому противостоянию из-за рыболовных проблем в Баренцевом море в советский период и близко не было.

Однако Норвегия, введя бестраловые зоны, и вдохновленная объявлением в то время в одностороннем порядке Исландией 50‐мильной рыболовной зоны у своего островного побережья, сама начала прорабатывать вариант введения 50‐ти либо 100‐мильной рыболовной зоны, вдоль своего континентального побережья.

Одновременно с этим, на международной Конференции ООН по морскому праву уже «витал неотвратимый демон» – введение повсеместно во всем Мировом океане для целей рыболовства 200‐мильных зон. В этих условиях, глава норвежской делегации на Конференции ООН, министр по вопросам морского права и рыболовных границ Енс Эвенсен, весьма влиятельный и авторитетный политик, занял у себя в Норвегии выжидательную позицию. Он вел линию на сдерживание требований рыбаков об объявлении Норвегией каких‐либо промежуточных (50–100‐мильных) рыболовных зон до принятия окончательного решения на Конференции ООН по морскому праву и был уверен в неотвратимости повсеместного введения 200‐мильных зон. Другими словами, зачем вводить в одностороннем порядке временно 50–100 мильную зону, настроив против Норвегии всех и, прежде всего, своего могучего соседа – Советский Союз, когда можно будет через 2–3 года на основе международного права ввести рыболовную зону в 200 миль. И, этим самым, избежать возражений соседей и полностью защитить для Норвегии не только рыбные, но и, что особенно важно, углеводородные ресурсы на континентальном шельфе Баренцева моря. И в этом Енс Эвенсен оказался прав.

В непростых условиях для нашего рыболовства, когда еще были не ясны перспективы завершения работы Конференции ООН по морскому праву, Министр рыбного хозяйства Александр Ишков в конце 1973 года собрал у себя в кабинете на специальное заседание руководителей Северного бассейна с участием специалистов Северной рыбопромысловой разведки Главка «Севрыба» и ПИНРО. В ходе его была рассмотрена складывающая ситуации и необходимые меры, которые следует предпринять по отстаиванию интересов отечественного рыболовства в Баренцевом море.

На нем он дал задание: срочно выполнить все расчеты наших потерь в случае объявления Норвегией в одностороннем порядке без траловых зон, а также 50-, 100- либо 200‐мильных рыболовных зон в Баренцевом море; выработать предложения по поиску вариантов восполнения этих потерь. Словом, попытаться определить потери в условиях неделимости рыбных запасов и самого Баренцева моря, где в то время все районы были доступны для рыболовства, хотя и были введены границы района Договора о Шпицбергене 1920 года и граница Полярных владений СССР 1926 года.

Такая работа была представлена специалистами Главка «Севрыба» и учеными ПИНРО. В ней на 74‐х страницах в виде альбома давался подробный анализ, с соответствующими картами и таблицами, ситуации, складывающейся в Баренцевом море и возможных путей сохранения нашего рыболовства в условиях объявления Норвегией различных вариантов протяженности зон. Расчеты показывали, что при введении без траловых зон, наши потери трески и пикши составят не менее 15–20 %, а при введении 200‐мильной зоны около 40–60 % годового вылова. При этом существенно ухудшался видовой состав вылова за счет облова более мелкой трески и пикши и недоступности массового промысла трески, пикши, окуня, палтуса и других объектов в западных районах Баренцева моря.

Вместе с тем, компенсация потерь в объеме вылова все же была возможной при интенсификации промысла в нашей зоне Баренцева моря на неполовозрелой треске, пикше (что нерационально), либо вывод флота в отдаленные открытые районы Северной Атлантики и в район Договора о Шпицбергене 1920 года.

Предлагалось также заключить с Норвегией ряд межправительственных соглашений, проекты которых были разработаны в регионе с участием специалистов министерства и приложены к аналитической работе. Уже тогда предвиделась ситуация, при которой необходимо будет договариваться о правилах и режиме рыболовства, прежде всего, в приграничных смежных участках моря, где промысел ведут как рыбаки России, так и Норвегии, что в последующем полностью оправдалось.

Именно этот, весьма тщательно проработанный специалистами Северной рыбопромысловой разведки Главка «Севрыба» и ПИНРО, аналитический материал послужил для советской делегации основой при переговорах с Норвегией по решению целого ряда проблем. Среди них были такие важнейшие как: деление ОДУ трески, пикши, мойвы на национальные квоты между Норвегией, Советским Союзом, третьим странам и, самое главное, достижение договоренностей о районе Смежного участка рыболовства и о временных правилах и режиме промысла в нем, а также о рыболовстве в морском районе архипелага Шпицберген.

В тоже время и норвежская сторона готовила свои варианты решения данных проблем. И все же, забегая вперед, замечу, что наши «домашние наработки» выглядели на переговорах весомее, это в последующем признавали в своих воспоминаниях участники норвежской делегации. Так, директор Директората по рыболовству Норвегии Халмстейн Расмуссен, принимавший участие в переговорах по этой проблеме, вспоминает, что норвежская делегация, выдвинув свои тщательно разработанные МИДом и Министерством рыболовства Норвегии предложения по решению проблем рыболовства и разграничению морских пространств, были на следующий день «…советской стороной, к нашему удивлению, разбиты в пух и прах». И долее он сетует: «…не ясно было одно: как они за такое короткое время могли так тщательно, пункт за пунктом, проанализировать наши предложения. Русские сделали такой основательный анализ, как будто они знали наши предложения заранее».

Как участник этих переговоров с советской стороны, замечу, что все это – результат анализа, на основе заранее подготовленных, упомянутых выше, материалов. В тоже время наша делегация никаких «заранее норвежских предложений» не имела и не располагала ими.

Весьма показателен и состав участвующих в столь ответственных переговорах делегаций двух стран. С норвежской стороны их вел Министр по вопросам морского права и рыболовным границам Енс Эвенсен, по существу, МИД Норвегии. Большинство членов делегации – специалисты МИДа, включая Арне Трехолт (заместителя министра Енса Эвенсена), Пьера Треселт – договорно-правовое управление МИД, посла Норвегии в Советском Союзе Петр Грайвер и целого ряда других специалистов.

Министерство рыболовства Норвегии было представлено вторыми лицами, хотя периодически подключался и Министр рыболовства этой страны Э. Болле.

С нашей стороны переговоры вел Министр рыбного хозяйства Александр Ишков. В составе делегации были, в основном, специалисты Министерства рыбного хозяйства, Северного бассейна и ученые ПИНРО, ВНИРО. По указанию Александра Ишкова, я возглавлял с нашей стороны рабочую группу по практическим вопросам (согласование координат смежного участка, разработка конкретных правил и режима рыболовства и т. д.) С норвежской стороны эту работу вел Пьер Треселт, в последующем – посол Норвегии в России. Представители нашего МИД были в советской делегации как бы на вторых, вспомогательных ролях. И отрабатывали только правовую основу договоренности.

Такой несимметричный состав двух делегаций, когда с одной стороны – МИД Норвегии, а с другой – Министерство рыбного хозяйства Советского Союза, отражал и подчеркивал позиции правительств двух соседних баренцевоморских государств по данному вопросу. Мы своим составом подчеркивали, что нет никаких политических проблем, кроме практических вопросов рыболовства. Норвегия же, как бы, говорила о другом – это политическая межгосударственная проблема: надо делить рыбные ресурсы и, главное, Баренцево море.

Это в полной мере подтвердилось и в ходе решающей встрече по принятию принципиальной договоренности по «смежному участку», которая произошла на закрытой встрече в кабинете Министра рыбного хозяйства СССР А. Ишкова. В ней с советской стороны учувствовали министр А. Ишков, представитель Северного бассейна В. Зиланов, представитель МИД СССР В. Голицын, и переводчик Е. Лукашева.

Норвежская же сторона была представлена Министром по морскому праву Норвегии Е. Эвенсеном, послом Норвегии в Москве П. Грайвером, специалистами МИД-а Норвегии А. Трехолтом и П. Треселтом, Директором департамента по рыболовству Норвегии Х. Расмуссеном и переводчиком П. Муром. Именно в ходе этой встрече в результате напряженных переговоров, доходящих порой к их срыву, все же удалось выработать принципиальное решение, которое устраивало обе стороны.

Решающая встреча в Москве по переговорам по «смежному участку». В центре стола переводчик Е. Лукашева. Справа от нее Министр рыбного хозяйства СССР А. Ишков и представитель Северного бассейна В. Зиланов. Напротив Министр по морскому праву Норвегии Е. Эвенсен, переводчик П. Мур

Вместе с тем, следует отметить существенный вклад в то время начальника Договорного правового управления МИДа, члена Коллегии МИДа Олега Хлестова и посла Советского Союза в Осло Юрия Кириченко в определении окончательного юридического ключа этой проблемы. Именно они на приватных переговорах с Енсом Эвенсеном оговорили правовые вопросы, формат и сроки действия разрабатываемых документов. Вспоминаю, на одном из приемов в Посольстве Норвегии в Москве Хлестов и Евенсен отошли в угол и торопливо что‐то рисуют на салфетках. Затем показывают мне рисунок – на нем разные конфигурации будущего смежного участка. Говорят: «Посмотри, пойдет?» Я начинаю корректировать в западную сторону. Евенсен протестует. Предлагаю остановиться на варианте включения в него ряда промысловых банок – Финнмаркенской банки, Мурманский язык. Вновь протесты. Затем находим что‐то среднее и далее – на следующий день – обсуждаем все это в рабочей группе.

Такой подход позволил в последующем убедить Правительство и Парламент Норвегии, а с нашей стороны, кроме Правительства СССР, еще и Политбюро ЦК КПСС в том, что сама договоренность носит временный характер и касается только практических вопросов рыболовства. Договоренность не меняет позиции сторон по их принципиальному вопросу: мы стояли за разграничение 200‐мильных зон по границе Полярных владений, установленных Россией в 1926 г., а норвежцы – по срединной линии.

В результате обоюдных претензий Норвегии и России на принадлежность морских пространств Баренцева моря и Северо-Западной части Северного Ледовитого к своей юрисдикции, образовался спорный район площадью почти в 175 тыс. кв. км, что превышает территорию Исландии и составляет почти 50 % территории всей континентальной Норвегии. Именно этот обширный район был предметом напряженных переговоров по поиску компромиссного решения по проблемам рыболовства в течение почти трех лет – с 1976 по 1978 годы. Он завершился 11 апреля 1978 г. подписанием Соглашения о совместных мерах контроля над рыбным промыслом и регулированием рыболовства в Смежном участке Баренцева моря, прилегающем к материковому побережью СССР и Норвегии.

Все это обуславливалось тем, что введенные Советским Союзом и Норвегией 200‐мильных зон в Баренцевом море, они – зоны в своей восточной части перекрывались, накладывались друг на друга. Все это создавало на всем своем протяжении от граничащих побережий и далее на север через многие морские районы так называемый «спорный район», который подлежал в последующем надлежащему разграничению.

Вмести с тем значение этого «спорного района» было различным для осуществления рыболовства на всем его протяжении. Наиболее значимыми, с практической точки зрения для рыболовства Советского Союза, Норвегии и третьих стран имели морские районы, примыкающие непосредственно к граничащим побережьям двух соседних стан.

Именно они стали предметом переговоров относительно поиска взаимоприемлемого режима рыболовства как для российских, норвежских рыбаков, так и рыбаков третьих стран.

Позиции сторон были диаметрально противоположны. Так, Советский Союз твердо стоял, а затем и Россия до недавнего времени придерживалась мнения, что разграничение должно быть осуществлено по линии границы Полярных владений, которая была установлена Россией в 1926 году. Согласно этой позиции, в Арктике Россия объявила сектор, который с запада ограничивался с Норвегией и морским районом архипелага Шпицберген меридианом 32–34 в.д., а на востоке с США – 168 градусом з.д. на западе.

Секторальной доктрины в Арктических морях в то время придерживались Канада, Дания (Гренландия). Дополнительно к этому, наша делегация на переговорах обосновывает такой подход и значением Баренцева моря для решения целого ряда экономических проблем России – продовольственной, транспортной, занятостью населения, протяженностью береговой линии, освоением и открытием ряда природных запасов. Другими словами, все это относится, в соответствии с международным правом, к исторически сложившимся правовым основаниям и к особым обстоятельствам. В этой связи советская сторона считала, что разграничение по линии Полярных владений 1926 года будет наиболее справедливым.

Норвежская сторона тоже основывалась на положениях международного права – разграничение должно быть по срединной линии, проведенной таким образом, чтобы каждая точка была равноотстоящей от ближайших исходных линий, от которых отмеряется ширина территориального моря. Естественно, что и норвежцы, как и российская делегация, приводили дополнительные аргументы, включая и экономические. Они тоже считали свою позицию справедливой.

Учитывая особое значение спорной, южной части района для рыболовства обеих стран, в апреле 1978 г., как уже отмечено выше, все же было заключено соответствующее Соглашение о ведении промысла и порядке инспекции в этом районе, который получил у нас рыбаков наименование «Смежный участок». Этот же термин фигурирует и в договорных документах. Норвежцы же предлагали назвать этот участок «Серой зоной». Авторство такого наименования принадлежит Арне Трехолту и заместителю министра Енс Эвенсену. Ряд норвежских исследователей считают автором термина «серая зона» все же самого Эвенсена. Под этим термином понимался как бы скрытый определенный политический смысл – серая, неясная зона, между красной линией (СССР) и белой линией (Норвегия). С этим термином, хотя его никто детально тогда не обсуждал, мы не согласились. Однако в норвежской, западной и нашей прессе он широко применяется и до сегодняшнего дня, тем не менее, с вступлением в силу Договора 2010 г. он утратил свое значение.