От Госарбитража к экономическому правосудию. Статьи, интервью, комментарии.
- -
- 100%
- +
При этом, если ввод в действие отдельных зданий и сооружений, входящих в состав пускового комплекса, предусмотрен внутрипостроечным титульным списком в том же году, что и ввод в эксплуатацию пускового комплекса в целом, санкции за нарушение сроков окончания строительства отдельных зданий и сооружений устанавливать нецелесообразно.
Из материалов дела следовало, что спорные объекты входят в пусковой комплекс второй очереди производства аммофоса, срок сдачи которого предусматривался в 1978 г., т.е. в следующем году после сроков сдачи объектов. Договором сторон санкции за несвоевременную сдачу объектов, входящих в пусковой комплекс, не предусмотрены. При этих условиях с учетом нового разъяснения Госстроя СССР Государственный арбитраж СССР постановлением от 13 апреля 1979 г. № Н-1/216 отменил решение Госарбитража при Вологодском облисполкоме и в иске Череповецкому химическому заводу отказал.
Настоящее дело представляет интерес, во-первых, потому, что постановление Государственного арбитража СССР и разъяснение Госстроя СССР от 2 марта 1979 г. означают конец разнобою в практике разрешения споров, связанных с несвоевременным окончанием строительства объектов, входящих в состав пускового комплекса. Во-вторых, из постановления от 13 апреля 1979 г. об отмене первоначального решения и из разъяснения Госстроя СССР вытекают важные указания о возможности установления в договоре подряда дополнительных санкций по инициативе сторон в порядке п. 67 Правил о договорах подряда на капитальное строительство (в дальнейшем именуются – Правила).
1. Госстрой СССР на запрос Государственного арбитража СССР дал разъяснение от 3 февраля 1975 г. № МЧ-422-9. В тех случаях, когда годовым договором подряда или дополнительным соглашением к генеральному договору подряда на капитальное строительство предусмотрены сроки ввода в действие отдельных зданий и сооружений, входящих в состав пускового комплекса, подрядчик несет ответственность, установленную подп. «а» п. 62 Правил, за несвоевременное окончание строительства пускового комплекса в целом.
Как видно из данного разъяснения, подрядчик не должен нести ответственности за несвоевременное окончание строительства зданий и сооружений, входящих в состав пускового комплекса, когда сроки ввода этих объектов и пускового комплекса в целом предусматривались в договорах подряда, срок действия которого не превышает одного года. Следовательно, когда сроки ввода указанных объектов и пускового комплекса в целом предусматривались в разные годы, подрядчик не освобождался от ответственности согласно подп. «а» п. 62 Правил за неввод таких объектов в сроки, предусмотренные внутрипостроечным титульным списком.
Решение Вологодского Госарбитража о взыскании с подрядчика санкции за несвоевременную сдачу объектов Череповецкого химического завода основывалось именно на таком, на наш взгляд, совершенно обоснованном толковании разъяснения Госстроя СССР от 3 февраля 1975 г.
Однако некоторые Госарбитражи, руководствуясь тем же самым разъяснением Госстроя, принимали в аналогичных ситуациях противоположные решения об отказе в исках. Например, Госарбитраж при Приморском крайисполкоме не взыскал 61 880 руб. пени со строительного управления № 36 треста «Промцемстрой» за неввод в IV квартале 1977 г. цеха по производству функционированного песка, так как цех входил в состав пускового комплекса по выпуску силикатного кирпича, а ввод пускового комплекса в 1977 г. дополнительным соглашением к договору подряда не предусматривался (дело № 2–107 – 1978 г.).
Поскольку в письме Госстроя СССР от 2 марта 1979 г. содержится однозначное указание на то, что санкции за нарушения сроков окончания строительства отдельных зданий и сооружений, входящих в состав пускового комплекса, Правилами не установлены, подрядчик будет нести ответственность за неввод указанных зданий и сооружений только в тех случаях, когда эта ответственность предусмотрена заключенным между сторонами договором подряда.
2. Практика установления в договоре дополнительных санкций по инициативе подрядчика или заказчика получила в последние годы широкое распространение. Наиболее часто стороны устанавливали санкции за нарушение следующих обязательств: за невыполнение подрядчиком квартальных и годовых объемов работ; отказ подрядчика от принятия оборудования, доставленного заказчиком по графику; задержку передачи подрядчику технической документации на геодезическую разбивочную основу и знаки этой основы, и за многие другие нарушения обязательств. Что касается санкций за несвоевременное окончание строительства зданий и сооружений, входящих в состав пускового комплекса, в Госарбитражах практически отсутствуют споры об установлении в договоре таких санкций. После выхода письма Госстроя СССР от 2 марта 1979 г. такие споры могут возникать. Как следует понимать это разъяснение в той части, что нецелесообразно устанавливать санкции за нарушение сроков окончания строительства зданий и сооружений, входящих в пусковой комплекс, когда во внутрипостроечном титульном списке ввод этих зданий и сооружений предусмотрен в том же году, что и ввод пускового комплекса в целом? Нам представляется, слово «нецелесообразно» не означает, что нельзя устанавливать санкции в договоре во всех этих случаях. Видимо, когда здания и сооружения предусматриваются к вводу в I квартале, а весь пусковой комплекс – в IV квартале, санкции есть смысл устанавливать для максимального стимулирования подрядчика к выполнению принятых обязательств.
При этом следует иметь в виду, что согласно п. 68 Правил суммы неустойки (пени), уплаченные подрядчиком за нарушение сроков выполнения отдельных работ, возвращаются подрядчику в случае окончания всех работ по объекту к установленному договором сроку.
Договор и санкции*30
А.А. Арифулин,заместитель начальника отдела Госарбитража СССРСейчас в соответствии с постановлением ЦК КПСС и Совета Министров СССР об улучшении планирования разрабатываются меры по совершенствованию хозяйственных связей предприятий и организаций, укреплению договорной дисциплины. Действенность этих мер будет во многом зависеть от того, как удастся поднять ответственность за исполнение хозяйственных договоров. Причем ответственность взаимную – и заказчика, и подрядчика. А вопросов здесь, как показывает многолетняя арбитражная практика, еще немало.
Возьмем, к примеру, строительство. Когда задерживается сооружение объекта, обычно обвиняют в этом подрядчиков. На самом же деле более чем в половине случаев срывов виноваты сами заказчики. Наиболее распространенная причина – несвоевременная и некомплектная передача подрядчику проектно-сметной документации. За такие задержки на них налагаются санкции: 250 руб. за каждый день просрочки. Согласитесь, немного, если учесть, сколько в среднем ежедневно строители осваивают капитальных вложений.
Почему же заказчики, вроде бы больше всех заинтересованные в своевременной сдаче объектов, затягивают строительство? Механизм здесь «тонкий». Чтобы нужный им объект попал в план, на него нужна проектно-сметная документация. Ее всеми правдами и неправдами добывают в институтах.
Но вот объект – в плане. Теперь подрядчик не вправе отказаться от заключения договора на строительство. И договор заключается… под непроверенную, сданную, как говорится, чохом документацию. А затем начинаются ее переделки. Да такие, что, например, у строительных организаций Минстроя СССР и Минпромстроя СССР к началу хозяйственного года практически нет технической документации на две трети годовой программы. Дело доходит до казусов. Объединение «Куйбышевтранстаз» передало подрядчику – «Приволжскгазпромстрою» – окончательный вариант проектно-сметной документации на участок газопровода Мокроус – Куйбышев – Тольятти, когда уже было пора сдавать объект.
Иногда складываются просто удивительные ситуации. Подрядчик обязан заключить договор (причем именно он должен разработать и выслать заказчику его проект) в двухмесячный срок после утверждения Верховным Советом СССР годового Государственного плана экономического и социального развития страны. То есть не позднее февраля. А как он может это сделать, если титульный список и другую документацию получает от заказчика в лучшем случае два-три месяца спустя? К примеру, в прошлом году трест «Азовстальстрой» и завод «Азовсталь» заключили между собой договор в апреле, а трест «Центростройэлектропередачи» Минэнерго СССР и Максатинский деревообрабатывающий комбинат – даже в мае. Очевидно, при таком отношении к делу трудно говорить об авторитете хозяйственного договора, да и плановой дисциплины вообще.
Выход видится только один: подрядчику нужно представить право отказываться от заключения договоров на строительство тех объектов, которые не обеспечены к установленному законодательством сроку всей необходимой проектно-сметной документацией и рабочими чертежами не менее чем на годовой объем работ.
Что касается санкций на просрочку со сдачей документации, надо, видимо, учитывать, насколько важна для народного хозяйства та или иная стройка, каковы для народного хозяйства последствия задержки строительства. Сейчас размер штрафа за такие просрочки не зависит от стоимости объекта: взыскивается по «твердому» тарифу. А это опять-таки приводит к парадоксам. Например, производственное швейное объединение «Москва» уплатило в прошлом году 3600 руб. штрафа за то, что не передало вовремя строителям внутрипостроечный титульный список на объем работ в 40 тыс. руб. На такую же сумму штрафа предъявлен в арбитраж иск к московскому экспериментальному машиностроительному заводу «Газстроймаш», хотя объем работ там – 700 тыс. руб. В первом случае санкции оказались достаточно высокими – около 10%. А во втором – 0,5%.
Думается, что размер штрафа надо определить пропорционально стоимости строительных работ и в зависимости от количества непереданной вовремя документации. Иначе хозяйственная санкция будет просто-напросто профанацией.
Но дело не только в том, что санкции не всегда эффективны. Иногда их невозможно применить. Сейчас, например, запрещено принимать объекты жилищно-гражданского назначения с недоделками. Нельзя так нельзя! И приемочные комиссии, хотя и именуются государственными, но занимают нередко ведомственные и местнические позиции, подчас идут на обман. В их актах недоделок и дефектов уже не обнаружишь: все они «перекочевали» в акты так называемых рабочих комиссий.
В прошлом году СУ-22 треста «Рязаньжилстрой» сдало жилой дом такой рабочей комиссии. В ее акте приводится 23 пункта недоделок. Их, разумеется, строители обязываются устранить до 10 января. Через два дня тот же дом принимает государственная комиссия. В ее акте никаких недоделок уже не значится. Вскоре главный инженер СУ-22 выдал заказчику гарантийное письмо с обязательством устранить все недоделки… к 1 мая. Но слова своего строители не сдержали и к этому сроку.
Как видите, заказчик помог подрядчику обмануть государство и сам же себя наказал: санкции к строителям применять уже нельзя – недоделок-то в акте государственной комиссии нет, значит, в соответствии с действующими Правилами нарушение подрядчиком договора не доказано.
Хозяйственная санкция действенна тогда, когда она применяется оперативно, сразу после нарушения обязательств. А сейчас только на предъявление и рассмотрение претензий об их взыскании отведено целых четыре месяца. Это слишком большой срок. Практика показывает: каждой стороне достаточно по 15 дней, чтобы предъявить претензию и ответить на нее. А штраф тогда можно будет взыскать уже через месяц после нарушения.
Определенность хозяйственной санкции, ее «весомость» для нарушителя договора, оперативность взыскания – все это, думается, повысит материальную ответственность партнеров за точное и безусловное соблюдение плановой дисциплины.
Арбитр приехал на завод*31
А.А. Арифулин,член коллегии Государственного арбитража РСФСР, начальник отделаЗакон о Государственном арбитраже в СССР (ст. 23) предоставил Государственным арбитражам право знакомиться, как в министерствах, Государственных комитетах, ведомствах, на предприятиях, в учреждениях и организациях применяется законодательство при заключении договоров и исполнении обязательств, а также при доарбитражном урегулировании хозяйственных споров.
Основная цель таких ознакомлений – это выявление и предупреждение нарушений законности, государственной дисциплины и недостатков в хозяйственной деятельности предприятий, своевременное их устранение.
Госарбитражи Российской Федерации уже довольно широко применяют эту форму предупредительной работы. Только в первом полугодии прошлого года они провели свыше 400 ознакомлений с практикой применения законодательства при заключении договоров, более 300 – с практикой применения законодательства при исполнении обязательств и свыше 200 – с применением законодательства при доарбитражном урегулировании хозяйственных споров.
Государственный арбитраж РСФСР в истекшем году дал территориальным органам ряд указаний о том, как проводить ознакомительную работу. Для этого им была направлена программа с перечнем вопросов, которые следует изучить в процессе ознакомлений.
Обобщение практики применения Госарбитражами ст. 23 Закона о Государственном арбитраже в СССР показало, что успеха можно достигнуть тогда, когда будет проведена надлежащая подготовительная работа. В частности, если ознакомление намечено провести на предприятии, то следует проанализировать материалы арбитражных дел, затем объект изучения и, разумеется, составить перечень вопросов.
Например, Госарбитраж Мордовской АССР, изучив материалы дел, рассмотренных в последние два года с участием предприятий Министерства пищевой промышленности Мордовской АССР, установил существенные недостатки в работе по заключению договоров на поставку товаров. Работники этого Госарбитража не только изучали материалы в Минпищепроме Мордовии, но и выезжали на некоторые предприятия, в частности, на Саранскую кондитерскую фабрику, хлебокомбинат, хлебозавод № 5 и другие предприятия. В процессе ознакомления выявлено, что договоры заключаются несвоевременно, в проектах договоров нет четких условий о сроках поставки, качестве продукции, ценах и т.д. Министерство не разрабатывало мер, направленных на обеспечение своевременного и надлежащего заключения договоров.
Проанализировав итоги ознакомления, главный госарбитр выступил с докладом об этом на заседании коллегии министерства, после чего министр издал приказ от 18 марта 1981 г., в котором предусмотрены меры по предупреждению и устранению нарушений законодательства при заключении и исполнении хозяйственных договоров.
Работникам Госарбитражей надо учитывать, что иногда ознакомление целесообразно проводить и на тех предприятиях, которые редко выступают истцами или ответчиками по арбитражным делам, однако у них тоже могут быть существенные недостатки в соблюдении договорной дисциплины.
Вот характерный пример. Госарбитраж Куйбышевской области и областная контора Госбанка СССР изучили состояние расчетной дисциплины при исполнении договоров поставки на Средне-Волжском станкостроительном заводе. Оказалось, что там допускались грубые нарушения расчетной дисциплины. Завод требовал от покупателей оплаты значительных сумм по аккредитивам и долгое время пользовался ими, задерживая отгрузку продукции. Получив такие данные, Госарбитраж возбудил по своей инициативе 156 дел и взыскал с завода в доход союзного бюджета около 70 тыс. руб. штрафа.
Однако прежде, чем начать ознакомление, надо составить его четкую программу, которая бы учитывала особенности каждого министерства, ведомства, предприятия. Содержание программы зависит от характера и объема намеченных для изучения вопросов. Например, если предстоит выяснить, как на предприятиях применяют законодательство при заключении хозяйственных договоров, то в ней следует ставить такие вопросы: на какое подразделение возложена разработка проектов договоров; есть ли приказ, инструкция, стандарт предприятия, определяющие порядок заключения договоров и контроль за их исполнением; соблюдаются ли сроки заключения договоров, полнота и законность условий договоров и т.д.
Когда Государственный арбитраж интересует, как применяется законодательство при доарбитражном урегулировании споров, в программу включают следующие вопросы: какими нормативными актами регламентируется эта деятельность на предприятии; кто непосредственно занимается предъявлением претензий; как соблюдаются установленные сроки их предъявления и рассмотрения, законность и обоснованность претензий и исков; и т.д.
За пределы компетенции Госарбитража выходит, на наш взгляд, изучение таких вопросов, как организация правовой пропаганды, работа комиссии по непроизводительным расходам, участие в ней юридической службы и т.п. Все это дублирует деятельность органов юстиции, осуществляющих методическое руководство правовой работой в народном хозяйстве. Названные пункты могут быть составной частью программы ознакомления, проводимого совместно с этими органами.
Чтобы обеспечить единство практики Госарбитражей в применении ст. 23 Закона, целесообразно, видимо, Госарбитражу СССР разработать несколько примерных программ (перечней вопросов) ознакомлений с практикой применения законодательства в некоторых отраслях народного хозяйства. Например, программа ознакомлений с практикой применения законодательства при заключении договоров на поставку продукции (товаров) в промышленности, при заключении договоров подряда на капитальное строительство, при заключении договоров контрактации сельхозпродукции и т.д. Можно разработать такие программы по отдельным видам обязательств: соблюдение сроков поставки; исполнение обязательств по качеству продукции; сроки и качество строительства объектов; возврат тары и т.д. Это позволит делать правильные и более полные обобщения о выявленных недостатках в деятельности предприятий одного министерства, расположенных в разных республиках, краях, областях, не говоря уже о том, насколько легче будет работать самим арбитражам.
Как показало обобщение, Госарбитражи испытывают трудности в разграничении компетенции органов Госарбитража и органов юстиции при осуществлении мероприятий в порядке ст. 23 Закона. Если иметь в виду ознакомления на предприятиях, то Госарбитраж изучает все, что связано с применением законодательства при заключении хозяйственных договоров и их исполнении, в том числе нередко и организацию работы. Органы же юстиции занимаются всем, что относится к методическому руководству правовой работой. При этом не исключено, что сюда могут входить и вопросы организации работы по заключению хозяйственных договоров, что видно из перечня вопросов, подлежащих изучению при ознакомлении. Этот перечень был разослан в 1978 г. управлением правовой работы в народном хозяйстве Минюста РСФСР территориальным органам юстиции.
Намного сложнее разграничить компетенцию этих органов при проведении Госарбитражем ознакомлений в министерстве, государственном комитете, ведомстве, поскольку в ст. 23 Закона в первую очередь имеются в виду договоры, которые заключают подведомственные предприятия и организации. Здесь уже предметом ознакомления Госарбитража, на наш взгляд, должна быть деятельность министерства по обеспечению соблюдения подведомственными органами законодательства при заключении договоров, исполнении обязательств, а также при доарбитражном урегулировании хозяйственных споров. А такая постановка вопроса влечет за собой изучение организационных мер, осуществляемых по линии министерства, что служит предметом изучения и органов юстиции.
Ознакомление, проведенное Государственным арбитражем России в Министерстве промышленности строительных материалов РСФСР, показало, что там нет методического документа, регулирующего порядок применения законодательства при заключении и исполнении договоров (приказа, указания и т.п.), не анализируются статистические отчеты о договорах на поставку продукции (отчет по форме М 1) и о санкциях в связи с невыполнением обязательств по поставкам (форма № 2), утвержденные приказом ЦСУ СССР от 10 июня 1980 г. № 270. Слабо поставлена и работа по совершенствованию текстов договоров, заключаемых подведомственными предприятиями. По результатам ознакомления были внесены предложения, направленные на улучшение договорной работы в системе, в том числе в центральном аппарате. Министерство дало ответ о принятых мерах.
Опыт подобных ознакомлений показал, что к ним надо особенно тщательно готовиться, изучать работу не только юридического отдела, но и других подразделений министерств, связанных с организацией договорной работы на подведомственных предприятиях. При этом нельзя оставлять без внимания практику разрешения споров ведомственным арбитражем, ведь эти материалы содержат значительную информацию. Необходимо использовать и статистические данные территориальных Госарбитражей о работе предприятий и организаций министерств.
Ознакомление будет еще более полным, конкретным, если использовать формы государственной статистической отчетности производственных объединений, предприятий, строек, организаций и учреждений, поскольку в этих формах можно найти немало показателей, характеризующих деятельность юридической службы, относящуюся к договорной и претензионно-исковой работе. Например, в форме № 20 (Прибыли и убытки) в графе «убытки» есть данные об убытках от списания долгов за истечением срока исковой давности, уплаченные штраф, пеня, неустойка; в форме № 1-п (Качество) отражены данные о полученных и рассмотренных претензиях в связи с браком и др.
Однако цифровые данные не должны закрывать существа предмета изучения. Так, о результатах ознакомления в омском производственном объединении «Омскмебель» в справке приведено около 50 цифровых показателей. В то же время содержание договоров, заключенных объединением, и состояние работы с претензиями не проанализированы, не указаны и конкретные недостатки в применении законодательства.
Нередко в ходе ознакомлений выявлялись серьезные нарушения хозяйственного законодательства, факты невыполнения договорных обязательств. Правильно поступают те арбитражи, которые не ограничиваются констатацией этих фактов, а возбуждают дела по своей инициативе и привлекают виновные предприятия к имущественной ответственности.
Так, Госарбитраж Пензенской области по материалам ознакомлений в первом полугодии прошлого года возбудил 57 дел и взыскал с предприятий – нарушителей обязательств 11 тыс. руб. А Госарбитраж Приморского края выявил на Приморском винодельческом заводе факты безнарядного отпуска продукции, нарушения сроков поставки по договорам. В результате возбуждено свыше 20 дел и взыскано с завода более 100 тыс. руб. неустойки за недопоставку продукции; за нарушения фондовой дисциплины по семи делам взыскано 34 тыс. руб. штрафа.
Наиболее часто по результатам ознакомлений руководителям соответствующих министерств, ведомств, предприятий Госарбитражи направляют сообщения с указанием в них рекомендаций по улучшению договорной и претензионной работы.
Например, главный госарбитр Бурятской АССР направил в адрес треста «Нижнеангарсктрансстрой» сообщение, в котором рекомендовал разработать инструкции о порядке ведения договорной и претензионно-исковой работы, предусмотреть конкретное участие в ней заинтересованных отделов; активнее использовать договор как правовое средство повышения эффективности производства, а также имущественные санкции к виновным заказчикам, другим неисправным контрагентам; организовать правовую учебу руководителей подразделений и специалистов по вопросам применения хозяйственного законодательства. Даны в нем и другие рекомендации, за выполнением которых установлен контроль.
Практика показывает, что ознакомления оказываются наиболее действенными, когда по их результатам Госарбитражи и хозяйственные органы разрабатывают совместные меры по предупреждению и устранению нарушений законности.
Например, руководство Минсельстроя РСФСР и Госарбитража РСФСР утвердило план совместных мероприятий, направленных на устранение недостатков, выявленных в министерстве в процессе ознакомления. Аналогичный план утвержден генеральным директором Оренбургского производственного швейного объединения и главным государственным арбитром Оренбургской области. В нем, в частности, предусмотрено издание приказа о порядке рассмотрения претензий, предъявленных к объединению, пересмотр заключенных договоров с учетом новых Положений о поставках, проведение систематического анализа претензий для выявления причин и условий, порождающих нарушения обязательств, усиление контроля за предъявлением претензий поставщикам недоброкачественного сырья о полном возмещении причиненных убытков.
Государственный арбитраж РСФСР, обобщив практику применения ст. 23 Закона, предложил Госарбитражам республики в процессе ознакомления больше обращать внимания на использование правовых средств для устранения причин и условий, способствующих нарушениям государственной плановой и договорной дисциплины, содействовать обеспечению сохранности социалистической собственности, повышению качества продукции.