Правовое регулирование применения финансовых технологий в условиях цифровизации российской экономики
- -
- 100%
- +
– Стратегию развития информационного общества в Российской Федерации на 2017–2030 годы, предполагающую создание кросс-отраслевых консорциумов в сфере цифровой экономики на базе крупнейших российских интернет-компаний, банков, операторов связи, операторов платежных систем, участников финансового рынка, государственных компаний и корпораций;
– национальную программу «Цифровая экономика Российской Федерации»[32] и связанные с ней федеральные проекты в сфере нормативного регулирования цифровой среды[33], информационной инфраструктуры[34], кадров для цифровой экономики[35], в сфере информационной безопасности[36] и цифровых технологий[37], а также в сфере цифрового государственного управления[38];
– государственную программу Российской Федерации «Экономическое развитие и инновационная экономика»[39], по смыслу которой цифровая экономика является одним из видов инновационной экономики.
Применительно к сфере финансовых правоотношений целесообразно выделить Указ Президента РФ от 07.05.2018 № 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года »[40], в котором одной из основных задач в процессе реализации программы по цифровой экономике ставится преобразование финансовой сферы деятельности (финансовых услуг) посредством внедрения цифровых технологий и платформенных решений.
В-третьих, развитие цифровой экономики и правоотношений, складывающихся между новыми субъектами рынка, предполагает трансформацию базовых принципов правового регулирования рассматриваемых отношений. Так, на первый план выходят принципы получения, хранения, обработки и распространения информации, связанные с обеспечением информационной безопасности и конфиденциальности данных, принцип ответственности за неконтролируемое распространение информации ограниченного доступа и др. Банк России в своих документах неоднократно отмечал, что применение цифровых технологий предполагает фундаментальное изменение принципов предоставления услуг и бизнес-процессов взаимодействия компаний с клиентами, другими участниками финансового рынка и регуляторами, а также увеличение объемов и скорости транзакций за счет использования новых цифровых инструментов и платформенных решений[41].
В свете развития цифровой экономики особое правовое значение приобретают такие межотраслевые принципы правового регулирования в сфере информационных технологий, как обеспечение безопасности Российской Федерации при создании информационных систем, их эксплуатации и защите содержащейся в них информации; недопустимость установления нормативными правовыми актами каких-либо преимуществ применения одних информационных технологий перед другими, если только обязательность применения определенных информационных технологий для создания и эксплуатации государственных информационных систем не установлена федеральными законами, и др .[42]
В-четвертых, появляются специальные правовые режимы, нацеленные на ускоренное внедрение цифровых технологий в практическую деятельность человека. Например, в целях снятия первоочередных регуляторных барьеров, препятствующих развитию и функционированию цифровой экономики в денежно-кредитной сфере, Банком России в 2018 году была запущена регулятивная «песочница». Приоритетными направлениями для пилотирования в рамках рассматриваемого особого правового режима в условиях цифровой экономики являются технологии больших данных и машинного обучения, мобильные технологии, искусственный интеллект, биометрические технологии, технологии распределенных реестров, открытые интерфейсы, технологии цифрового профиля и иные[43].
В-пятых, вместе с развитием цифровых правоотношений происходит реструктуризация рисков, связанных с внедрением инновационных методов управления социально-экономическими процессами. В связи с этим актуальным становится вопрос своевременного выявления соответствующих рисков и угроз. Как отмечает Банк России, помимо открывающихся возможностей, широкое внедрение финансовых технологий несет в себе потенциальные риски для участников рынка и стабильности финансового рынка, управление которыми может потребовать нестандартных методов[44].
Так, апробация инновационных финансовых технологий, продуктов и услуг в рамках регулятивной площадки Банка России проводится с учетом комплексного анализа риска информационной безопасности (киберриска), формирования моделей угроз, возникающих при их использовании[45]. К числу конкретных RegTech-проектов[46] в области информационной безопасности и киберустойчивости финансовых организаций можно отнести, например, многофакторную аутентификацию клиентов финансовых организаций, а также применение криптографических средств защиты. К числу SupTech-проектов[47] в рассматриваемой сфере можно отнести создание системы «Антифрод» Банка России, обеспечивающей мониторинг транзакций в платежной системе Банка России[48].
В-шестых, формируются новые инфраструктурные связи между субъектами финансовых правоотношений, что, в свою очередь, ведет к объективному расширению международного сотрудничества и формированию глобальной цифровой экономики. Следует отметить, что инфраструктурные связи формируются по нескольким направлениям:
1) создание соответствующей технологической базы, позволяющей внедрить цифровые инновационные технологии на определенной территории (кластерный подход). Например, территории опережающего социально-экономического развития[49], территория инновационного центра «Сколково»[50] и др.;
2) создание соответствующего нормативно-правового регулирования, нацеленного на закрепление особых (льготных) условий функционирования субъектов экономической деятельности на соответствующей территории. Так, для организаций, получивших статус участников проекта «Сколково», на период в течение 10 лет со дня получения ими статуса участника проекта «Сколково» начиная с 1-го числа месяца, следующего за месяцем, в котором ими был получен статус участника проекта «Сколково», установлены пониженные тарифы страховых взносов в совокупном размере 14%[51].
Применительно к сфере финансовых правоотношений целесообразно отметить, что экстерриториальный характер оказания финансовых услуг на глобальных рынках актуализирует вопрос гармонизации правовых режимов стран-партнеров.
В-седьмых, в качестве одного из основных катализаторов экономического роста и повышения благосостояния нации выступают инновационные цифровые технологии и их активное внедрение во все сферы жизнедеятельности общества и управленческую систему государства. Применительно к сфере финансовых правоотношений в качестве соответствующих цифровых инноваций Банк России называет следующие технологии:
– технологии систем распределенного реестра;
– биометрические технологии;
– технологии роботизации;
– технологии цифровой идентификации и аутентификации;
– платежные технологии и технологии, используемые для перевода электронных денежных средств;
– технологии электронной подписи;
– технологии обеспечения информационной безопасности;
– технологии обработки и анализа данных, включая технологии искусственного интеллекта;
– технологии хранения данных, включая облачные технологии;
– квантовые технологии;
– технологии связи и обмена данными, включая технологии интернета вещей;
– технологии виртуальной и дополненной реальности;
– технологии, направленные на цифровую трансформацию финансового рынка[52].
В-восьмых, в итоге формируется комплексная цифровая политика государства, направленная на регулирование отношений во всех сферах жизни общества (в том числе в сфере финансовых правоотношений) с учетом особенностей их цифрового сопровождения.
Цифровая экономика основывается на концепции «5Ц», предусматривающей развитие:
– цифровых технологий;
– цифровой инфраструктуры;
– «цифрового права» (правового регулирования цифровой среды);
– цифровых услуг;
– цифровой политики.
Данный подход напрямую вытекает из национальной программы «Цифровая экономика Российской Федерации», где в качестве самостоятельных структурных блоков выделяются нормативное регулирование цифровой среды; информационная инфраструктура; кадры для цифровой экономики; информационная безопасность; цифровые технологии и цифровое государственное управление.
Таким образом, цифровую экономику целесообразно рассматривать исключительно как структурный элемент общенациональной цифровой концепции, реализация которой зависит от скорости внедрения в экономический оборот цифровых инноваций, создания зон цифрового роста, использования инновационных механизмов управления социально-экономическими процессами, построения правового контура в сфере развития прорывных инноваций в цифровой среде с одновременным обеспечением информационной безопасности общества и государства. Следует отметить, что в основу формирования цифровой политики должен быть положен синергетический подход, обеспечивающий всестороннее сбалансированное развитие всех направлений цифровой трансформации общества и государства (развитие концепции «5Ц»). Только взвешенное управление механизмами внедрения цифровых инноваций позволит достичь тех целей и задач, которые изложены в национальной программе по развитию цифровой экономики Российской Федерации.
1.2. Трансформация финансового права в условиях цифровизации
Цифровизация и право. Влияние цифровизации на сферу правового регулирования – одна из наиболее актуальных и широко обсуждаемых в науке тем. Невооруженным глазом виден рост научных публикаций, посвященных данной теме, что косвенно подтверждает ее принципиальную важность на современном этапе развития юридической науки. При этом можно констатировать, что процесс цифровизации затронул все (или практически все) отрасли российского права. Характеризуя закономерности такого явления, как «цифровая трансформация права», А. В. Минбалеев отмечает:
– проявление закономерности учета цифровизации при определении предмета отношений, подвергающихся правовому регулированию;
– слабый учет технического регулирования и недостаточная его интеграция с механизмом правового регулирования;
– бессистемность правового регулирования, формирование норм права без опоры на положения теории государства и права;
– трансформация правовых ценностей[53].
Финансовое право, как ни одна другая отрасль российского права, тесно связано с экономикой. Изменение экономического базиса неизбежно ведет к трансформации финансового права. Современная финансово-правовая повестка связана с обсуждением правовой природы цифровых валют, целесообразности введения цифрового рубля, с анализом особенностей правового регулирования цифровых финансовых активов, правового статуса операторов информационных систем, в которых происходит выпуск и обращение утилитарных цифровых прав, цифровых финансовых активов, цифровых валют и т. д. Не будет преувеличением сказать, что цифровизация затронула все без исключения институты финансового права, обусловив необходимость научного исследования и оценки происходящих процессов[54].
Предмет и метод финансового права в условиях цифровизации. В науке финансового права справедливо отмечается, что цифровизация ведет к трансформации и расширению предмета названной отрасли права: появление новых объектов правового регулирования (электронных денежных средств, цифровых валют, цифровых финансовых активов) имеет своим следствием включение в предмет финансового права и новых видов общественных отношений[55]. С другой стороны, подчеркивается и влияние обратных связей: технологии, внедренные в процесс правового регулирования, способствуют упорядочиванию общественных отношений, упрощают и ускоряют регулятивное воздействие государства[56].
Здесь же следует сказать о том, что цифровизация ведет к качественному изменению общественных отношений за счет «новых форм и способов взаимодействия»[57]. Представляется, что данный процесс гораздо тяжелее оценить, поскольку он не находит такого яркого выражения вовне, как процесс расширения предмета финансового права. Между тем уже сегодня можно констатировать, что внедрение электронного документооборота влечет за собой трансформацию налоговых и бюджетных отношений. Имплементация финансовых технологий ведет к изменению порядка оказания традиционных финансовых услуг (банковских, страховых, услуг на рынке ценных бумаг, микрокредитования, коллективных инвестиций и т. д.), что с неизбежностью приводит к пересмотру подходов к осуществлению надзора со стороны Банка России, и т. д. Таким образом, можно сделать вывод, что в настоящее время предмет финансового права находится в процессе трансформации – как качественной (за счет усложнения существующих финансовых отношений), так и количественной (за счет включения новых общественных отношений).
Вместе с тем применительно к вопросу о трансформации предмета финансового права в условиях цифровизации экономики следует дать ряд пояснений.
Во-первых, необходимо понимать, что право в целом и финансовое право в частности регулирует только общественные отношения и не регулирует «сущность внедряемых цифровых технологий»[58]. Правовые и технические нормы – разные по своей природе. Если нормы права регулируют отношения, складывающиеся между субъектами (государством, муниципальными образованиями, физическими лицами и организациями), то технические нормы регулируют порядок взаимодействия субъектов права с техникой, т. е. неодушевленным предметом, а также то, как должны протекать внутренние процессы в технике. Как отмечается в теории права, технические нормы – самоисполнимы, в то время как социальным (в том числе правовым) нормам требуются социальные способы обеспечения[59]. При этом технические нормы в ряде случаев могут трансформироваться в правовые нормы[60].
Необходимо осознавать ограниченность права в регулировании вопросов применения цифровых технологий. Праву не следует приписывать качества, которые ему не присущи. Право имеет пределы своего регулятивного воздействия. Следует разграничивать нормы права и технические нормы. При этом последние должны служить инструментом, способствующим правовому регулированию. Правовые и технические нормы должны составлять единый механизм регулирования цифровых технологий.
Во-вторых, общественные отношения находятся в процессе постоянной трансформации и эволюции. В связи с этим не следует переоценивать значение цифровизации для финансового права. Так, только в XX веке экономические отношения дважды претерпели коренные изменения, переходя от рыночной экономики к социалистической и обратно. За последние 100 лет в нашей стране произошло пять денежных реформ (в 1922–1924, 1947, 1961, 1991 и 1993 годах.)[61]. Огромное значение для финансового права на рубеже XX и XXI веках имело принятие двух кодифицированных актов – Бюджетного кодекса и Налогового кодекса. Здесь же следует отметить и коренные изменения в системе государственного управления, в частности реформу федеральных органов государственной власти 2004 года. Образование в 2013 году мегарегулятора в лице Центрального банка Российской Федерации привело к трансформации модели правового регулирования деятельности кредитных и некредитных финансовых организаций и т. д. Перечисленное – лишь небольшая часть в ряде событий, которые существенно повлияли на финансовые отношения. Цифровизация должна быть воспринята как еще одно звено в соответствующей цепи.
В-третьих, возможность выделения в рамках предмета финансового права «цифровых финансовых отношений» в настоящее время вызывает сомнения. Так, суть собственно финансовых отношения ясна, она не раз становилась объектом исследований ведущих ученых-финансистов[62]. Между тем значение термина «цифровые отношения» порождает споры. В. А. Лаптев и О. А. Тарасенко выделяют три подхода к трактовке термина «цифровые отношения»:
– цифровые отношения – общественные отношения, осложненные «цифровым элементом»;
– цифровые отношения – отношения, складывающиеся исключительно в цифровом пространстве;
– цифровые отношения – отношения с участием как традиционных субъектов, так и киберфизических систем в отношении объектов материального мира и киберфизических систем[63].
Таким образом, можно утверждать, что понятие «цифровые отношения» не является устоявшимся. Полагаем, что применительно к предмету финансового права наибольшее значение имеет не тот факт, что те или иные отношения являются «цифровыми», т. е. складываются в цифровом пространстве или иным образом осложнены «цифровым элементом», а то, что они являются финансовыми – возникают в процессе образования, распределения (перераспределения), использования и контроля за использованием централизованных и децентрализованных фондов денежных средств. Данный критерий отграничивает предмет финансового права от предметов иных отраслей российского права.
Следует отметить, что основополагающим критерием, позволяющим выделить ту или иную совокупность правовых норм в качестве самостоятельной отрасли права, является сочетание предмета и метода правового регулирования. И если вопросам предмета финансового права в свое время было уделено достаточно много внимания[64], то метод данной отрасли во многом воспринимается как само собой разумеющаяся категория, которая не требует дополнительных научных изысканий. Не в последнюю очередь это предопределяется тем фактом, что главным, материальным критерием выделения отрасли является предмет правового регулирования. На это, например, обращает внимание Т. Н. Радько, отмечающий, что метод – это «юридический, как бы дополнительный критерий»[65].
Среди работ, посвященных вопросам метода финансового права, следует выделить докторскую диссертацию И. В. Рукавишниковой[66] – фундаментальный и всеохватывающий характер данной работы на многие годы исчерпал научную дискуссию по соответствующей теме. Тем не менее представляется, что в свете изменений в механизме правового регулирования финансовых отношений, происходящих вследствие цифровизации экономики, теория метода финансового права может быть дополнена новыми выводами.
Традиционно в теории права под методом правового регулирования понимается совокупность приемов и способов, посредством которых нормы права воздействуют на участников общественных отношений. С. С. Алексеев выделял четыре элемента метода правового регулирования. Данные элементы отражают характер:
– юридического положения субъектов[67];
– юридических фактов;
– способов формирования содержания прав и обязанностей субъектов;
– юридических мер воздействия[68].
В зависимости от соотношения всех вышеперечисленных факторов, в теории права выделяют два метода правового воздействия – метод диспозитивного (децентрализованного) воздействия и метод императивного (централизованного) регулирования. Указанные методы, в свою очередь, отражаются в сочетании конкретных способов правового регулирования, определяющих характер закрепленных в норме права предписаний. В теории права принято выделять три основных способа правового регулирования: дозволение (управомочивание), обязывание, запрет[69]. Существует также мнение о возможности выделения иных, дополнительных способов правового регулирования, таких как рекомендации, согласования, договоры и т.д.[70]
Следует отметить, что с течением времени менялись и представления о методе финансового права. Так, например, в советский период развития финансово-правового учения признавалось, что «для финансового права характерен императивный метод». Вместе с тем изменение экономического базиса, связанное с переходом к рыночным отношениям, имело своим следствием пересмотр многих постулатов финансового права, в том числе воззрений на метод данной отрасли. Построение рыночных отношений привело к широкому распространению частных хозяйствующих субъектов в целом и специализированных участников финансового рынка в частности, а основным способом аккумуляции денежных средств в централизованные денежные фонды государства стал метод обязательных (в первую очередь налоговых) платежей. Очевидно, что новая экономическая реальность потребовала и изменения подходов к правовому регулированию финансовых отношений.
Кроме того, отказ от административно-командной модели экономики привел к повышению роли финансового права в регулировании общественных отношений и, как следствие, к отказу от господствовавшего в правовой теории мнения о подчиненном характере финансового права по отношению к административному. Между тем общее сходство метода правового регулирования названных отраслей права обусловило необходимость выделения специфических черт финансово-правового подхода к правовому регулированию общественных отношений.
Так, разграничивая методы финансового и административного права, О. Н. Горбунова подчеркнула, что в финансовых отношениях предписания, как правило, исходят от финансово-кредитных органов государства, которые не находятся в прямом подчинении у других государственных органов, а взаимодействуют с ними по функциональной линии. Кроме того, автор отмечает, что для регулирования финансовых отношений характерно меньше усмотрения и произвола, нежели для административного регулирования[71]. Данное замечание, однако, вызывает сомнения и во многом носит субъективный характер.
Представляется, что более точно специфику метода финансового права выразила Е. Ю. Грачева, указавшая на то, что субъекты, выдающие властные предписания (финансовые, налоговые и кредитные органы), и другие участники финансовых отношений в целом не находятся в административной зависимости[72].
Н. И. Химичева также подчеркивала целый ряд специфических особенностей метода финансового права, которые проявляются:
– в содержании предписаний: они связаны с определением порядка и размера обязательных и добровольных платежей;
– круге органов, уполномоченных на властные действия: участники финансовых отношений находятся во взаимосвязи функций финансовой деятельности, что, однако, не означает того, что метод властных предписаний в рамках финансово-правового регулирования не затрагивает отношения вертикального соподчинения[73].
И. В. Рукавишникова считает, что сущностными признаками метода финансового права являются:
– имущественный аспект;
– преимущественная императивность правового регулирования;
– наличие менее жестких властно-подчиненных связей между субъектами финансовых отношений;
– допустимость определенной самостоятельности властвующих субъектов в выборе форм осуществления возложенных на них обязанностей;
– уникальное сочетание способов правового регулирования[74].
Представляется, что все вышеперечисленные особенности в полной мере характеризуют уникальность метода финансового права, позволяющего отграничить его от методов иных отраслей российского права.
Как отмечено выше, применяемые методы финансово-правового регулирования предопределяются в том числе господствующими на том или ином этапе исторического развития экономическими отношениями. Как было сказано в предыдущем параграфе, в настоящее время мы становимся свидетелями перехода к экономике нового типа – вследствие четвертой промышленной революции происходят коренные изменения в производственной сфере и сфере услуг, на рынке труда, финансовых рынках, в системе государственного управления и т. д. Связано это с интенсивным внедрением во все сферы общественной жизни новых цифровых технологий, именуемым «цифровизацией».
Как справедливо указывается в науке финансового права, «технологии являются инструментом, способствующим финансово-правовому регулированию, администрированию, финансовому контролю»[75]. Таким образом, очевидно влияние цифровизации на конкретные способы правового регулирования финансовых отношений.
По верному замечанию К. С. Бельского, «метод финансового права – единый метод правового регулирования, но со своими особенностями»[76]. Очевидно, что цифровизация не ведет к изменению основного метода финансового права: финансовые отношения в первую очередь регулируются методом власти и подчинения, при этом в установленных законом случаях допустимо ограниченное применение диспозитивного метода. Диспозитивность и императивность метода правового регулирования – достаточно общие категории, отражающие лишь концептуальный подход к модели правового регулирования, применяемой той или иной отраслью российского права. В то же время нельзя не признать, что сам по себе механизм правового регулирования претерпевает существенную трансформацию в условиях цифровизации экономики, поскольку меняются и конкретные способы правового и неправового воздействия на участников финансовых отношений. При этом следует обратить внимание на то, что метод, наряду с нормой права, правоотношением и правоприменительными актами, является одним из элементов механизма правового регулирования. И. В. Рукавишникова точно подмечает, что метод «не обособлен от других элементов, а имманентно присущ каждому из них»[77]. Таким образом, метод раскрывает то, как механизм правового регулирования воздействует на общественные отношения.