Муниципально-правовая ответственность: проблемы теории и практики. Монография

Примером значимости правовых позиций Конституционного Суда РФ в становлении института муниципально-правовой ответственности может стать подтверждение института досрочного прекращения полномочий (при условии, что оно сопровождается одновременным назначением новых выборов) как разновидности ответственности соразмерно степени совершенного нарушения и значимости защищаемых интересов, оформленное в Определении Конституционного Суда РФ от 4.10.2011 г. № 1264-О-О128.

А. В. Ахрамеев в своем диссертационном исследовании высказывает поддерживаемое автором мнение о том, что «принимаемые Конституционным Судом РФ постановления и определения, в которых речь идет о сфере местного самоуправления, в первую очередь направлены на защиту прав местного самоуправления или, что будет более верным, защиту права населения на осуществление местного самоуправления. Лишь затем можно увидеть в постановлениях и определениях Конституционного Суда РФ непрямое контролирующее воздействие, оказываемое на органы местного самоуправления в целях защиты прав населения». Таким образом, и в доктрине, и в деятельности Конституционного Суда РФ отмечается важность защиты права населения на осуществление местного самоуправления. Одной из форм такой защиты, без сомнения, является муниципально-правовая ответственность.

«Нормоконтроль является одним из основных способов охраны Конституции Российской Федерации, обеспечения прав и свобод человека и гражданина и построения правового государства в России, формирования единого конституционно-правового пространства, устранения коллизий в законодательстве, приведения действующего законодательства в соответствие с Конституцией Российской Федерации, федеральным и региональным законодательством, а также общепризнанными принципами и нормами международного права»129.

В соответствии с Федеральным законом, правовую основу местного самоуправления составляют конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

Соответственно, следующая группа источников муниципально-правовой ответственности – нормативные акты субъектов Российской Федерации.

В Конституции Российской Федерации закрепляется, что правовые акты субъектов Российской Федерации, а также акты органов местного самоуправления не могут противоречить федеральному законодательству. В частности, законодательный акт субъекта Российской Федерации не должен:

1) затрагивать вопросы регулирования и установления ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления за нарушение федеральных законов;

2) противоречить федеральным законодательным актам.

В соответствии со статьей 72 Конституции Российской Федерации, установление общих принципов организации системы органов местного самоуправления, защита прав и свобод человека и гражданина, административное и трудовое законодательства находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Следовательно, установление дополнительных механизмов и гарантий по защите прав и свобод человека и гражданина, установление общих принципов организации системы органов местного самоуправления, в том числе и муниципально-правовой ответственности, а также условия применения административной или дисциплинарной ответственности к должностным лицам местного самоуправления могут быть установлены нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации (и, соответственно, будут распространяться на все муниципальные образования, находящиеся на территории данного субъекта Российской Федерации).

Практика развития регионального законодательства о местном самоуправлении и об ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления свидетельствует о том, что этот процесс идет достаточно неоднородно. Не во всех субъектах Российской Федерации приняты и действуют нормативные правовые акты, регламентирующие вопросы муниципально-правовой ответственности.

Примером могут быть общие законы (о местном самоуправлении в соответствующем субъекте Федерации: Закон Краснодарского края от 7 июня 2004 года № 717-кз «О местном самоуправлении в Краснодарском крае»130, Закон Ставропольского края от 2 марта 2005 года № 12-кз «О местном самоуправлении в Ставропольском крае»131) и специальные.

Например, Закон Ставропольского края «Об ответственности должностных лиц за несоблюдение и неисполнение законов и других нормативных правовых актов Ставропольского края»132 устанавливает ответственность должностных лиц за несоблюдение и неисполнение законов и других нормативно-правовых актов Ставропольского края в целях укрепления законности в деятельности органов государственной власти Ставропольского края, органов местного самоуправления в Ставропольском крае, государственных и муниципальных организаций Ставропольского края, усиления защиты прав и свобод граждан на территории Ставропольского края.

Примером второй группы также могут стать Закон Ставропольского края от 1 августа 2000 года № 34-кз «О порядке наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Ставропольского края и порядке контроля за их реализацией»133, Закон г. Москвы от 14.07.2004 г. № 50 (ред. от 27.06.2012 г.) «О порядке наделения органов местного самоуправления внутригородских муниципальных образований в городе Москве отдельными полномочиями города Москвы (государственными полномочиями)»134 и др.135 В них содержатся нормы муниципально-правовой ответственности.

Отметим наличие точечного регулирования относительно новой санкции в муниципально-правовой ответственности – отзыва переданных полномочий. Так, Законом Республики Башкортостан от 24.09.2008 г. в связи с невозможностью надлежащего их осуществления были отозваны от органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов государственные полномочия Республики Башкортостан по предоставлению гражданам субсидий на оплату жилых помещений и коммунальных услуг, переданные им в соответствии с Законом Республики Башкортостан от 6 ноября 2007 года «О наделении органов местного самоуправления государственными полномочиями Республики Башкортостан по предоставлению гражданам субсидий на оплату жилых помещений и коммунальных услуг» с 1 января 2009 года136.

Наиболее перспективным направлением для развития регионального законодательства является принятие субъектами Российской Федерации правовых актов по вопросам муниципально-правовой ответственности перед населением.

Примерами источников муниципально-правовой ответственности могут быть нормативные акты об отзыве. Таких актов сегодня в субъектах немного. В качестве таковых могут быть названы Закон «О порядке голосования по отзыву депутата представительного органа муниципального образования, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Архангельской области»137; «Кодекс Алтайского края о выборах, референдуме, отзыве»138; Закон «Об отзыве депутата и выборного должностного лица органа местного самоуправления в Рязанской области»139, Закон «О порядке отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Республике Бурятия»140.

Муниципально-правовая ответственность может быть закреплена законами субъектов о статусе депутатов представительных органов и выборных должностных лиц органов местного самоуправления. Проект Федерального закона «Об основах статуса выборного лица местного самоуправления в Российской Федерации» был принят Государственной Думой, одобрен Советом Федерации, однако отклонен в 1999 году Президентом Российской Федерации.

Федеральный закон урегулировал статус выборного лица местного самоуправления, но очень кратко, с многочисленными пробелами. Определяя на федеральном уровне не все грани статуса выборного лица местного самоуправления, Федеральный закон в то же время фактически лишил региональные власти возможности даже частичного регулирования этих вопросов. Оптимальное соотношение регулирования вопросов статуса выборных лиц местного самоуправления со стороны федеральных, региональных и муниципальных органов власти так и не найдено.

По авторскому мнению, регулирование вопросов статуса выборных лиц местного самоуправления со стороны региональных органов власти возможно в рамках 72 статьи Конституции РФ.

Законами субъектов о статусе депутатов представительных органов и выборных должностных лиц регулируются меры поощрений и возможности применения санкций или устанавливается отсылочная норма к уставам муниципальных образований в данной сфере. Таким образом, закрепляется возможность восприятия муниципально-правовой ответственности как в негативном, так и в позитивном аспектах.

Так, поощрение депутата, главы муниципального образования, осуществляющего свои полномочия на постоянной основе, согласно Закону г. Москвы от 25.11.2009 г. «О гарантиях осуществления полномочий лиц, замещающих муниципальные должности в городе Москве»141, «… осуществляется в порядке, установленном федеральными законами, законами города Москвы, уставом муниципального образования. Виды поощрений, установленные для муниципальных служащих в городе Москве, применяются в отношении депутата, главы муниципального образования. Решение о поощрении депутата, главы муниципального образования принимает представительный орган».

Закон Ставропольского края от 29.12.2008 г. «О гарантиях осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления»142 закрепляет следующее положение: «Депутату, члену выборного органа местного самоуправления, выборному должностному лицу местного самоуправления, осуществляющему свои полномочия на постоянной основе, в соответствии с законодательством Ставропольского края назначается пенсия за выслугу лет»143. Во исполнение данной нормы принято соответствующее Постановление Правительства Ставропольского края144.

Возможна также, в соответствии с муниципальными правовыми актами, выплата единовременного поощрения145.

К поощрительным мерам муниципально-правовой ответственности можно отнести различного рода награды, регулируемые в том числе и на уровне субъектов Федерации146.

Если для Конституционного Суда Российской Федерации прямой контроль качества (соответствия Конституции РФ) решений органов местного самоуправления выходит за рамки компетенции, то для конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации проверка муниципальных правовых актов на соответствие конституции (уставу) субъекта РФ является одной из важных задач, определенных законодательством субъекта Российской Федерации.

А. М. Зураев и А. А. Багаева отмечают: «В последние годы, как показывает судебная практика, в деятельности конституционных (уставных) судов существенно увеличилось количество дел о конституционности нормативных правовых актов. При этом анализ перспектив правотворчества в Российской Федерации позволяет сделать вывод о том, что такая тенденция сохранится. Вывод этот имеет под собой серьезные научные, в том числе и правовые, основания. Подтвердить его возможно на примере одного лишь местного самоуправления. В частности, уже сегодня все большее место в общем массиве дел занимает рассмотрение нормативных правовых актов органов и должностных лиц местного самоуправления на предмет их соответствия конституции (уставу) субъекта Российской Федерации»147.

В настоящее время конституционные (уставные) суды созданы и действуют в 17 субъектах Российской Федерации. В том числе в Республике Дагестан, Республике Ингушетия, Кабардино-Балкарской Республике, Республике Северная Осетия-Алания, Республике Чечня.

Законами указанных выше субъектов Российской Федерации, находящихся в пределах Северо-Кавказского федерального округа, конституционные суды наделены полномочиями по решению вопросов о соответствии конституции субъекта РФ муниципальных правовых актов, в том числе устанавливающих и регулирующих процедуры и механизмы муниципально-правовой ответственности. Для темы исследования важен еще один аспект – признание муниципальных правовых актов, принятых населением, не соответствующими конституции субъекта РФ, как муниципально-правовая санкция в отношении населения муниципального образования.

Анализ законодательных актов субъектов Российской Федерации, находящихся в пределах Северо-Кавказского округа, об органах конституционного контроля показал, что компетенция конституционных судов в сфере судебного нормоконтроля сводится к трем блокам: 1) разрешение дел о соответствии конституции субъекта РФ нормативных актов органов местного самоуправления, уставов муниципальных образований; 2) разрешение дел о соответствии конституции субъекта РФ правовых актов органов местного самоуправления нормативного характера; 3) разрешение дел о соответствии конституции субъекта РФ нормативных правовых актов представительных органов местного самоуправления.

Таким образом, происходит сужение перечня субъектов, принимающих нормативные правовые акты на муниципальном уровне, и население не попадает в этот перечень. Так, в Конституционном Законе Чеченской Республики от 14 мая 2006 г. № 2-ркз «О Конституционном Суде Чеченской Республики» сказано, что Суд разрешает дела о соответствии Конституции Республики нормативных правовых актов представительных органов местного самоуправления; в Конституционном законе Ингушетии от 15 ноября 2001 года № 10-РКЗ «О Конституционном Суде Республики Ингушетия»148 – нормативных актов органов местного самоуправления, уставов муниципальных образований. Аналогичные нормы содержатся в Конституционном законе Северной Осетии-Алании от 15 июня 2001 г. № 17-РЗ «О Конституционном Суде Республики Северная Осетия-Алания»149; в Законе Республики Дагестан от 21 января 2010 г. № 8 «О Конституционном Суде Республики Дагестан»150 и в Законе Кабардино-Балкарии от 19 ноября 1997 г. «О Конституционном Суде Кабардино-Балкарской Республики»151, но в качестве объекта проверки определены нормативные акты органов местного самоуправления, без выделения специально устава муниципального образования.

Дела о проверке соответствия нормативных правовых актов органов местного самоуправления конституции субъекта Российской Федерации составляют довольно большую часть от общего количества дел, рассматриваемых конституционными (уставными) судами152.

Н. С. Бондарь153 делает вывод о том, что сформулированные Конституционным Судом РФ и конституционными (уставными) судами субъектов Российской Федерации в принимаемых решениях императивные указания и рекомендации законодательным органам государственной власти и органам местного самоуправления являются специфической формой нормативно-доктринального воздействия конституционного правосудия на муниципальное право России.

По своей сути воздействие, которое оказывается конституционными (уставными) судами субъектов Российской Федерации на муниципальное правотворчество и органы местного самоуправления, можно считать последующим судебным конституционным нормоконтролем, задачей которого является выявление правовых норм, не соответствующих конституции (уставу) субъекта Российской Федерации, с целью восстановления и поддержания конституционной законности на территории Российской Федерации.

В течение последних лет неоднократно высказывалась идея о введении предварительного конституционного контроля на уровне субъектов Российской Федерации, осуществляемого силами конституционных (уставных) судов. Указанная процедура не должна препятствовать проверке правового акта по вступлении его в силу, однако судьи, осуществлявшие предварительный контроль, не должны принимать участие в последующем рассмотрении законности акта154.

Влияние судов на становление института муниципально-правовой ответственности можно проследить по анализу статистики судебных решений в исследуемой сфере155.

А. В. Ахрамеев156 приходит к выводу о том, что контроль деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления в сфере реализации норм муниципального права, осуществляемый судами общей юрисдикции, имеет несколько разновидностей: 1) проверка соответствия вступивших в юридическую силу решений органов и должностных лиц в форме правовых актов правовым актам большей юридической силы (судебный нормоконтроль); 2) судебный контроль законности действий и бездействия органов и должностных лиц местного самоуправления; 3) оценка судом действий органов и должностных лиц, выраженная в применении мер юридической ответственности; 4) контроль законности отдельных муниципально-правовых процедур. Можно привести примеры таких судебных решений в сфере муниципально-правовой ответственности157.

Контроль судов общей юрисдикции за реализацией норм муниципального права органами и должностными лицами местного самоуправления указанный автор рассматривает как прямой и косвенный. Прямой контроль имеет место в рамках рассмотрения судами дел об оспаривании действий (бездействия) и решений органов и должностных лиц местного самоуправления, а также в случае привлечения к административной и уголовной ответственности. Косвенный контроль за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления проявляется в участии судов общей юрисдикции в определенных Федеральным законом муниципальных процедурах.

В рамках нашего исследования, сквозь призму влияния судебных решений на становление института муниципально-правовой ответственности, в большей степени имеет значение первый аспект судебной деятельности.

В. С. Кашо158, А. В. Ахрамеев считают, что значение решений арбитражных судов для практики организации и осуществления местного самоуправления велико. По мнению Е. С. Шугриной159, существует «… возможность появления в арбитражных судах новой категории дел [о восстановлении платежеспособности субъекта РФ (муниципального образования)], рассмотрение которых требует наличия специальных процессуальных правил»160.

Некоторые исследователи относят решения арбитражных судов к источникам муниципального права161. Не поддерживая столько радикальную точку зрения, автор, тем не менее, признает влияние судов на становление института муниципально-правовой ответственности.

В. Ф. Яковлев подчеркивает, что значение постановлений и иных актов Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ состоит в выработке на основе анализа судебной практики единственно правильного толкования применяемого судами закона. Он подчеркивает: «Выработанные Пленумом подходы к применению нормативных правовых актов имеют важное значение не только для судов, но и для участников экономических отношений, которые должны организовать свою работу по определенным, предсказуемым правилам, в том числе и по тем, которые подвергаются толкованию. Разъяснения Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ представляют собой его официальную позицию по тому или иному вопросу судебной практики…»162.

Сформулированные Конституционным Судом РФ и конституционными (уставными) судами субъектов Российской Федерации в принимаемых решениях императивные указания и рекомендации законодательным органам государственной власти и органам местного самоуправления, сформулированные правовые позиции, анализ практики судов общей юрисдикции163 (представляющие собой их официальную позицию по тому или иному вопросу судебной практики) являются специфической формой нормативно-доктринального воздействия правосудия на муниципальное право России вообще и на институт муниципально-правовой ответственности в частности.

Следующая в иерархии группа источников, в которых содержатся нормы об ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, – муниципальные правовые акты164.

В целях промежуточного вывода о становлении муниципально-правовой ответственности второго периода (с 2003 года по настоящее время) сформулируем тезис об определенной динамике нормативного закрепления, увеличении санкций и процедур, сфер возможного применения исследуемой ответственности.

Как прямое расширение муниципально-правовой ответственности можно оценить введенную 27 декабря 2009 года возможность муниципального образования предусмотреть своим уставом досрочное прекращение полномочий представительного органа муниципального образования в случае нарушения срока издания муниципального правового акта, требуемого для реализации решения, принятого путем прямого волеизъявления граждан165, а также право представительного органа муниципального образования заслушивать ежегодные отчеты главы муниципального образования, главы местной администрации о результатах их деятельности, деятельности местной администрации и иных подведомственных главе муниципального образования органов местного самоуправления, в том числе о решении вопросов, поставленных представительным органом муниципального образования.

Расширение полномочий главы муниципального образования, который с 7 мая 2009 года обеспечивает осуществление органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения и отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации, является возможностью расширения муниципально-правовой ответственности главы муниципального образования в этой сфере.

Также была расширена сфера муниципально-правовой ответственности путем введения института удаления главы муниципального образования в отставку представительным органом муниципального образования166.

Эта санкция муниципально-правовой ответственности стала предметом конституционного судопроизводства и в конечном итоге признана соответствующей конституционным принципам местного самоуправления167.

Согласно правовой позиции КС РФ, глава муниципального образования – лицо, обладающее особым публично-правовым статусом, которое, добровольно приобретая этот статус, принимает на себя не только полномочия по решению вопросов местного значения, но и обязанность отчитываться перед населением и представительным органом муниципального образования о результатах своей деятельности, а также признает возможность наступления ответственности вплоть до удаления в отставку в случае признания его деятельности неудовлетворительной. Оценочный характер выносимого представительным органом решения предполагает при его принятии использование демократических процедур и учет различных факторов и мнений, тем самым оценка деятельности органов местного самоуправления при осуществлении контрольных полномочий представительного органа может быть различной и связана с дискрецией этого органа.

Перспективными в рамках расширения предмета муниципально-правовой ответственности видятся введенные Федеральным законом от 29.12.2006 г. № 258-ФЗ права органов местного самоуправления поселения на решение вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения поселений; муниципального района – на решение вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения муниципальных районов; городского округа – на решение вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения городского округа.

Перспективным в рамках расширения субъекта муниципально-правовой ответственности видится введение Федеральным законом от 20.03.2011 г. № 38-ФЗ статьи 35.1 «Фракции в представительном органе муниципального образования»168.

Методом проб и ошибок можно назвать такие изменения действующего законодательства о муниципально-правовой ответственности в сторону ее уменьшения, как запрет Федеральным законом от 20.03.2011 г. № 38-ФЗ использования института отзыва в случае, если все депутатские мандаты или часть депутатских мандатов в представительном органе муниципального образования замещаются депутатами, избранными в составе списков кандидатов, выдвинутых избирательными объединениями169.

Постановлением Конституционного Суда РФ от 18.05.2011 г. № 9-П170 эти положения Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» были признаны не противоречащими Конституции Российской Федерации, поскольку по своему конституционно-правовому смыслу в системе действующего правового регулирования они предполагают возможность формирования представительного органа муниципального района путем вхождения в его состав представителей поселений из числа лиц, ранее избранных непосредственно населением, только в случае, если решение о переходе к такому способу формирования представительного органа муниципального района принимается представительными органами соответствующих муниципальных образований с учетом мнения населения, проживающего на данной территории, выявленного в порядке, устанавливаемом в уставах и иных нормативных правовых актах муниципальных образований.

Незавершенность цикла в виде отсутствия возможности органов местного самоуправления ввести в правовую действительность негативные санкции за выявленные нарушения в процессе муниципального контроля прослеживается во введенной Федеральным< законом от 18.07.2011 г. № 242-ФЗ статье 17.1 «Муниципальный контроль»171.