La participación comunitaria en la formulación del plan decenal de soberanía y seguridad alimentaria y nutricional, Nariño 2010-2019. Estudio de caso

La participación comunitaria en la formulación del Plan Decenal de Soberanía y Seguridad Alimentaria y Nutricional - Nariño 2010-2019. Estudio de caso

______

Alejandra Lizseth Álvarez Alvear

La participación comunitaria en la formulación del Plan Decenal de Soberanía y Seguridad Alimentaria y Nutricional - Nariño 2010-2019. Estudio de caso

______

Alejandra Lizseth Álvarez Alvear

Catalogación en la publicación Universidad Nacional de Colombia

Álvarez Alvear, Alejandra Lizseth, 1991-

La participación comunitaria en la formulación del Plan Decenal de Soberanía y Seguridad Alimentaria y Nutricional - Nariño 2010-2019 : estudio de caso / Alejandra Lizseth Álvarez Alvear. -- Primera edición. -- Bogotá : Universidad Nacional de Colombia. Facultad de Derecho, Ciencias Políticas y Sociales. Instituto Unidad de Investigaciones Jurídico Sociales Gerardo Molina (UNIJUS), 2020.

ilustraciones en blanco y negro, diagramas. -- (Colección Publicaciones de Posgrados de Derecho y Ciencias Políticas ; 14)

Incluye referencias bibliográficas.

ISBN 978-958-794-202-6 (rústica). -- ISBN 978-958-794-204-0 (e-pub). -- ISBN 978-958-794-203-3 (impresión bajo demanda).

1. Seguridad alimentaria 2. Seguridad nutricional 3. Política alimentaria 4. Política nutricional 5. Participación comunitaria 6. Soberanía alimentaria 7. Políticas públicas 8. Planes de desarrollo 9. Nariño (Colombia) -- Estudio de casos -- 2010-2019 I. Título II. Serie

CDD-23 363.856109861 / 2020

La participación comunitaria en la formulación del Plan Decenal de Soberanía y Seguridad Alimentaria y Nutricional - Nariño 2010-2019. Estudio de caso

Colección Publicaciones de Posgrados de Derecho y Ciencias Políticas

© Universidad Nacional de Colombia - Sede Bogotá

© Facultad de Derecho, Ciencias Políticas y Sociales

© Vicedecanatura de Investigación y Extensión

© Instituto Unidad de Investigaciones Jurídico-Sociales Gerardo Molina, Unijus

© Alejandra Lizseth Álvarez Alvear

© Autora

Primera edición, 2020

ISBN (impreso): 978-958-794-202-6

ISBN (IBD): 978-958-794-203-3

ISBN (digital): 978-958-794-204-0

Dolly Montoya Castaño

Rectora Universidad Nacional de Colombia

Hernando Torres Corredor

Decano Facultad de Derecho, Ciencias Políticas y Sociales

Alejo Vargas Velásquez

Vicedecano de Investigación y Extensión

Preparación editorial

Instituto Unidad de Investigaciones Jurídico-Sociales Gerardo

Molina, Unijus

Juan Sebastián Solano, Viviana Zuluaga

Coordinadores editoriales

Fabio Toro

Coordinador académico

Miguel Solórzano

Asesor administrativo y financiero

Martha Elena Reyes

Correctora de estilo

Melissa Ruano Chacón

Diagramadora

Prohibida la reproducción total o parcial por cualquier medio

sin la autorización escrita del titular de los derechos

patrimoniales.

Conversión ePub: Lápiz Blanco S.A.S.

Hecho en Colombia

Made in Colombia

A quienes marcaron mi vida para siempre

y hoy son guardianes de cada paso:

Gonzalo, José Aristides, Sandra Milena,

María de Jesús y Julieth Tatiana.

Los autores

Alejandra Lizseth Álvarez Alvear

Nutricionista dietista, con grado de honor de la Universidad Nacional de Colombia, magíster en Política Pública. Desde 2012, es investigadora del grupo Equidad y san del Observatorio de Soberanía y Seguridad Alimentaria y Nutricional de la Universidad Nacional de Colombia, cuyas áreas de interés son la soberanía y seguridad alimentaria y nutricional y su relación con la política pública, la participación y el empoderamiento comunitario.

Su experiencia se centra en temas de planificación y gestión en seguridad alimentaria y nutricional, especialmente en el análisis y construcción de procesos de formación comunitaria para la organización y movilización en soberanía y SAN.

Es coautora del artículo: Sumapaz: afectaciones a la seguridad alimentaria y nutricional, en la Revista Semillas, n.° 51/52: Diálogo campo-ciudad, julio de 2013, y del capítulo La construcción participativa de las políticas públicas de seguridad alimentaria y nutricional con Soberanía Alimentaria, el caso del municipio de Tumaco, en el libro Construyendo caminos hacia la garantía de la Seguridad Alimentaria y Nutricional en Colombia, del Centro Editorial de la Facultad de Medicina de la Universidad Nacional de Colombia, 2016.

Contenido

Lista de siglas y acrónimos

Lista de figuras

Lista de tablas

Agradecimientos

Introducción

Capítulo 1. ¿Cuál es el problema?

1.1. Estado del arte

1.2. Una mirada a las políticas públicas de seguridad alimentaria y nutricional en Colombia

Capítulo 2. Un contexto determinante

2.1. El departamento de Nariño y sus características

2.2. El plan de desarrollo “Adelante Nariño”

Capítulo 3. Contexto normativo: de lo nacional a lo territorial

Capítulo 4. Aproximaciones conceptuales

4.1. Seguridad alimentaria y nutricional

4.2. El concepto de soberanía alimentaria

4.3. Política pública

4.4. Participación

4.5. Enfoque de política pública

Capítulo 5. Transformaciones simbólicas y culturales

5.1. Aproximaciones al análisis de actores

5.2. Plan de análisis

Capítulo 6. Reconstrucción del proceso

6.1. Proceso de formulación del Plan Decenal de Soberanía y Seguridad Alimentaria y Nutricional - Nariño 2010-2019

Capítulo 7. Análisis del proceso

7.1. La iniciativa de la formulación

7.2. Los actores y sus roles

7.3. La participación comunitaria y sus implicaciones en el plan resultante

Capítulo 8. La participación comunitaria en las políticas públicas: algunas recomendaciones para la acción

Conclusiones

Anexos

Anexo 1. Revisión documental

Anexo 2. Entrevistas realizadas

Referencias

Lista de siglas y acrónimos

APPGP: Análisis de las Políticas Públicas y de la Gestión Pública (grupo de investigación de la UN)

Asocoetnar: Asociación de Consejos Comunitarios Étnicos de Nariño

Caisan: Cámara Interministerial o Intersecretarial de Seguridad Alimentaria y Nutricional

Cidea: Comités Técnicos Interinstitucionales de Educación Ambiental

Cisan: Comisión Intersectorial de Seguridad Alimentaria y Nutricional

Conpes: Consejo Nacional de Política Económica y Social

Consea: Consejos de Seguridad Alimentaria y Nutricional

Copdiconc: Consejo Mayor para el Desarrollo Integral de Comunidades Negras de la Cordillera Occidental de Nariño

Corponariño: Corporación Autónoma Regional de Nariño

DANE: Departamento Administrativo Nacional de Estadística

DNP: Departamento Nacional de Planeación

DNT: desnutrición

DPS: Departamento para la Prosperidad Social

DRI: Programa de Desarrollo Rural Integrado

Ensin: Encuesta Nacional de Situación Nutricional

ESE: Empresas Sociales del Estado Prestadoras de Servicios de Salud

FAO: Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura

FAMI: Familia, Mujer e Infancia

IAMI: Instituciones Amigas de la Mujer y la Infancia

ICBF: Instituto Colombiano de Bienestar Familiar

IDH: índice de desarrollo humano

IDSN: Instituto Departamental de Salud de Nariño

IMC: Instituto Mayor Campesino

INA: Instituto Nacional de Alimentos

Incap: Instituto de Nutrición para Centroamérica y Panamá

Incoder: Instituto Colombiano de Desarrollo Rural

Incora: Instituto Colombiano de la Reforma Agraria

Insan: inseguridad alimentaria y nutricional

IPSE: Instituto de Planeación y Promoción de Soluciones Energéticas para las Zonas No Interconectadas

IPSI: Institución Prestadora de Salud Indígena

Losan: Ley Orgánica de Seguridad Alimentaria

NBI: necesidades básicas insatisfechas

Obssan: Observatorio de Soberanía y Seguridad Alimentaria y Nutricional de la Universidad Nacional de Colombia

OGM: organismos genéticamente modificados

OIM: Organización Internacional para las Migraciones

OMS: Organización Mundial de la Salud

ONG: organización no gubernamental

OSAN: Observatorio de Seguridad Alimentaria y Nutricional

PAN: Plan Nacional de Alimentación y Nutrición

PDA: Polo Democrático Alternativo

PDSANA: Plan Departamental de Seguridad Alimentaria y Nutricional de Arauca 2009-2015

PDSSAN: Plan Decenal de Soberanía y Seguridad Alimentaria y Nutricional -Nariño 2010-2019

PEI: Proyecto Educativo Institucional

PERS-Nariño: Plan de Energización Rural Sostenible para el departamento de Nariño

PMA: Programa Mundial de Alimentos

PNAN: Plan Nacional de Alimentación y Nutrición 1996-2005

PNSAN: Plan Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional

PNUD: Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo

Pronenca: Programa Nacional de Educación Nutricional y Complementación Alimentaria

Prosean: Proyecto de Fortalecimiento a la Seguridad Alimentaria y Nutricional en Colombia

PSAN: Política Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional

Recompas: Red de Consejos Comunitarios del Pacífico Sur

RESA: Red de Seguridad Alimentaria

SAN: Seguridad Alimentaria y Nutricional

SENA: Servicio Nacional de Aprendizaje

Sisan: Sistema de Seguridad Alimentaria y Nutricional

TCCN: Territorios Colectivos de Comunidades Negras

Umata: Unidad Municipal de Asistencia Técnica Agropecuaria

Unipa: Unidad Indígena del Pueblo Awá

UPME: Unidad de Planeación Minero Energética

Usaid: Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional

Lista de figuras

Figura 1. Prevalencia de desnutrición y malnutrición en menores de 5 años según el Boletín Epidemiológico Departamental 2012

Figura 2. Enfoque de política pública

Figura 3. Apuesta metodológica

Figura 4. Esquema de la revisión y análisis de los registros documentales

Figura 5. Entrevistas realizadas a actores participantes del PDSSAN en Nariño

Figura 6. Fuentes de información y hallazgos

Figura 7. Unidad de análisis del Plan Decenal de Soberanía y Seguridad Alimentaria y Nutricional de Nariño (2009-2019)

Figura 8. Momentos de la formulación del PDSSAN

Figura 9. Círculos de decisión en el PDSSAN

Figura 10. Correlación de líneas de acción Conpes 113-PDSSAN

Lista de tablas

Tabla 1. Listado de Planes Departamentales de SAN

Tabla 2. Revisión de la participación comunitaria en los planes de SAN

Tabla 3. Prevalencia de desnutrición, sobrepeso y obesidad en los menores de 17 años según la Ensin 2010

Tabla 4. Instancias de participación ciudadana a nivel territorial

Tabla 5. Cronograma de actividades del proyecto

Tabla 6. Tipos de actores en el PDSSAN

Tabla 7. Actores por momentos de construcción del PDSSAN

Tabla 8. Actores y roles en el PDSSAN

Tabla 9. Líneas de acción del Conpes 113 y los ejes de la SAN

Tabla 10. Líneas de acción del PDSSAN y los ejes de la SAN

Tabla 11. Resumen general de asistentes a la asamblea zonal

Tabla 12. Ficha resumen de la entrevista n.° 1

Tabla 13. Ficha resumen de la entrevista n.° 2

Tabla 14. Ficha resumen de la entrevista n.° 3

Tabla 15. Ficha resumen de la entrevista n.° 4

Tabla 16. Ficha resumen de la entrevista n.° 5

Tabla 17. Ficha resumen de la entrevista n.° 6

Tabla 18. Ficha resumen de la entrevista n.° 7

Tabla 19. Ficha resumen de la entrevista n.° 8

Tabla 20. Ficha resumen de la entrevista n.° 9

Tabla 21. Ficha resumen de la entrevista n.° 10

Tabla 22. Ficha resumen de la entrevista n.° 11

Tabla 23. Ficha resumen de la entrevista n.° 12

Agradecimientos

Este trabajo no hubiese sido posible sin la disposición y colaboración atenta de cada uno de los profesionales entrevistados para la reconstrucción del proceso de formulación del Plan Decenal de Soberanía y Seguridad Alimentaria y Nutricional de Nariño. En especial, agradezco a la Gobernación de Nariño y al equipo de trabajo de la Secretaría de Género e Inclusión Social, a las colegas del ICBF Regional Nariño y a los colegas del Instituto Departamental de Salud por su fundamental orientación.

De igual forma agradezco a mi alma mater, a la Universidad Nacional de Colombia, por ser mi segundo hogar y permitirme ver el mundo desde distintas posturas, pero siempre con la convicción del servicio a mi país y a su gente. Gracias al Departamento de Nutrición Humana y a sus docentes por mi formación como nutricionista dietista y al equipo de docentes y funcionarios de la Maestría en Política Publica por brindarme la posibilidad de conocer esta disciplina, entender la realidad social y salir con la esperanza de transformarla.

Mil gracias a la profesora Sara del Castillo por ser más que mi directora de trabajo final. Por apoyar mis ideas, animarme a superar mis decepciones y renovar mi esperanza en que las transformaciones reales son posibles desde y con la comunidad.

A mis padres les agradeceré toda mi vida por su amor, su comprensión y sus consejos, por acompañarme cada día y apoyar todos mis sueños como si fueran los suyos. Gracias a toda mi familia por su amor incondicional, y a mis amigos y amigas por hacer parte de los buenos y malos momentos que transcurrieron a lo largo de este proceso.

Introducción

En Colombia, la Política Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional (SAN), establecida en el Conpes 113 de 2008, determinó que el trabajo alrededor de la seguridad alimentaria y nutricional se plasma, articula y planifica a través de los planes de SAN en sus niveles nacional, departamental, municipal y regional. Esta directriz se acompañó de otras orientaciones para la construcción e implementación de estos planes. Una de las estrategias propuestas consiste en la inclusión de procesos de participación ciudadana y comunitaria de forma transversal, como un mecanismo para la garantía del derecho a la alimentación.

En este sentido, consideramos que el potencial de la participación comunitaria en las políticas públicas de seguridad alimentaria y nutricional debe ser explotado. Estudiosos del tema reconocen la importancia y las ventajas de la participación en la construcción de políticas públicas, al establecer que esta no solo contribuye al mejoramiento de la gestión pública, sino también al éxito de las transformaciones que son orientadas por las comunidades. En lo relativo a la soberanía y seguridad alimentaria y nutricional, la participación comunitaria permite la comprensión del contexto y las problemáticas a nivel territorial, y además fomenta el empoderamiento social para la creación y gestión de alternativas de transformación.

Sin embargo, no solo son pocos los registros frente al avance de los territorios en la construcción de estos planes y la forma en que han enfrentado la tarea de incluir la participación en el proceso, sino que también es poco explorado el tema específico de la participación en las políticas públicas de soberanía y seguridad alimentaria y nutricional (SAN) en el país. Así las cosas, este documento intenta, en primer lugar, documentar y analizar la experiencia del Plan Decenal de Soberanía y Seguridad Alimentaria y Nutricional - Nariño 2010-2019, como un caso emblemático frente a la cuestión de la participación, para posteriormente identificar, a partir de este caso, los aspectos relevantes, las oportunidades y barreras que existen en este tipo de procesos, brindando recomendaciones para la política pública que permitan ampliar la visión de las instituciones y reconocer la importancia de la comunidad y sus organizaciones.

En ese sentido, partiendo de un recorrido por las políticas públicas de seguridad alimentaria y nutricional en Colombia y de las experiencias existentes frente a la participación en este tema, se llega a la caracterización del caso de Nariño con base en la revisión documental y la realización de entrevistas, tema que abarcará los primeros seis capítulos.

En el capítulo 7 se examinan las situaciones determinantes en la formulación del PDSSAN: los actores del proceso, sus categorías y roles, así como las implicaciones que generó en el plan resultante la inclusión de un proceso participativo. Este análisis parte de la realización de una aproximación conceptual a la política pública, a los actores y a la participación comunitaria, basada principalmente en las apuestas de Ander-Egg, Vargas, Müller y Yanow.

Finalmente, el capítulo 8 propone algunos aportes para contribuir a las transformaciones sociales y políticas que las políticas públicas de soberanía y SAN requieren frente a su relación con la comunidad.

Estas metodologías permitieron, como principal hallazgo de la investigación, la reconstrucción del proceso de formulación del Plan Decenal de Soberanía y Seguridad Alimentaria - Nariño 2010-2019, y para lograrla se identificaron los momentos del proceso de construcción y los actores involucrados.

Objetivo general del documento

• Analizar la participación comunitaria incluida en la construcción del Plan Decenal de Soberanía y Seguridad Alimentaria y Nutricional - Nariño 2010-2019 desde los actores que lo formularon.

Objetivos específicos

• Analizar las condiciones sociales, institucionales, políticas y económicas determinantes en la formulación del Plan Decenal de Soberanía y SAN Nariño 2010-2019.

• Caracterizar los actores involucrados en el proceso de formulación del Plan Decenal de Soberanía y SAN - Nariño 2010-2019, estableciendo categorías y entendiendo sus roles.

• Describir y analizar el tipo de participación comunitaria desarrollada en el proceso de formulación del plan Decenal de Soberanía y SAN - Nariño 2010-2019.

• Aportar elementos centrales para el logro de la participación efectiva en las políticas públicas de soberanía y seguridad alimentaria y nutricional.

Capítulo 1. ¿Cuál es el problema?

La seguridad alimentaria y nutricional (SAN) tiene en la actualidad una gran importancia para los gobiernos y las instituciones del orden no gubernamental. A nivel nacional, la historia ha comprendido transformaciones conceptuales y de enfoque en la forma en que se aborda la política pública de seguridad alimentaria y nutricional. En el año 2008, se aprobó la Política Nacional de SAN mediante el Conpes 113, la cual oficializó el trabajo en esta temática en los diferentes entes gubernamentales.

Esta política, al establecer como una de sus estrategias la elaboración de planes departamentales, municipales y regionales de SAN, también es clara al plantear la participación comunitaria como una estrategia fundamental: “Se requiere la apropiación de la misma por parte de los ciudadanos y los sectores sociales y su empoderamiento en los diferentes ámbitos con el fin de hacer realidad el derecho a la alimentación” (Departamento Nacional de Planeación, 2007).

Así, en el marco de los lineamientos de política establecidos por el Conpes 113 en el país, varios departamentos, municipios e instituciones han construido sus planes, e incluso muchos han iniciado su implementación. Por lo tanto, es relevante establecer de qué forma se ha enfocado la participación, y si esta ha implicado el desarrollo de procesos de tipo comunitario, pues más allá de ser una orientación nacional, la inclusión de la participación en los procesos de construcción, implementación y evaluación de políticas públicas es fundamental para el reconocimiento de la comunidad y sus organizaciones como actores protagónicos, y no solo para la legitimación del accionar del Estado.

En ese sentido, y en el intento de comprender la relación que se dio y que se podría construir entre la participación y la SAN, la revisión de los avances en la construcción de los planes departamentales permitió identificar el plan del departamento de Nariño como uno de los pocos que hace explícito un enfoque de soberanía alimentaria. Este enfoque fue fundamental para su selección como caso de estudio, pues se considera que un proceso de soberanía alimentaria necesariamente implica la participación de las comunidades.

Así las cosas, el proceso de formulación del Plan Decenal de Soberanía y Seguridad Alimentaria y Nutricional - Nariño 2010-2019 se considera un caso relevante y emblemático para identificar las condiciones e implicaciones de intentar incluir un proceso participativo alrededor de las políticas públicas de soberanía y SAN; para definir los actores, discursos y roles que este ámbito generalmente establece, pero también para evidenciar las barreras que se pueden encontrar al intentar construir política pública desde las bases sociales.

1.1. Estado del arte

La participación en la política pública es un tema que ha generado gran cantidad de investigaciones y acercamientos conceptuales y prácticos, no solo en diferentes áreas de trabajo, sino también en el análisis de diferentes categorías de participación: comunitaria, ciudadana, institucional, entre otras.

No obstante, considerando la relativa juventud del concepto de seguridad alimentaria y nutricional en el mundo, y más aún en nuestro país, son pocos los acercamientos al análisis de la participación comunitaria en las políticas de SAN que se han realizado y socializado. Por esta razón, a continuación se presenta la revisión de algunos documentos relacionados con la temática, agrupados en dos apartados: uno referente a las revisiones que se han hecho frente al tema, y otro asociado a las experiencias nacionales e internacionales de participación en SAN que se consideran relevantes.

1.1.1. Revisiones del tema de la participación en políticas públicas de SAN

• Cartilla “La participación social y la seguridad alimentaria y nutricional” (Carmona Hoyos, 2008)

Posterior a la expedición del Conpes 113, y considerando que dentro de sus estrategias este documento de política ”invita a los actores en todos los sectores a realizar un proceso de planificación conjunto”, la Presidencia de la Republica (durante el primer periodo del presidente Álvaro Uribe), Acción Social y el Proyecto de Fortalecimiento a la Seguridad Alimentaria y Nutricional en Colombia (Prosean), elaboraron y publicaron la cartilla que, según el mismo texto refiere, tiene como finalidad “fortalecer los conceptos claves de participación para la seguridad alimentaria y nutricional, para generar resultados concretos, pero sobre todo para posicionar el abordaje intersectorial, político, técnico y metodológico orientado al mejoramiento de las condiciones de seguridad alimentaria y nutricional de las familias” (Carmona Hoyos, 2008, p. 6).