La participación comunitaria en la formulación del plan decenal de soberanía y seguridad alimentaria y nutricional, Nariño 2010-2019. Estudio de caso

Desarrollando este objetivo, en primera instancia, y muy de cerca a los aportes conceptuales del Conpes 113 de 2008, el documento amplía los diferentes conceptos relacionados con la temática: desarrollo, seguridad alimentaria y nutricional, participación, organización y articulación intersectorial. En cuanto a la participación, tomando como marco la estrategia de participación comunitaria y ciudadana del Conpes, se contempla este concepto como el “proceso por medio del cual los individuos, familias, grupos y comunidades inician procesos de transformación respondiendo a sus necesidades y sobre todo adquiriendo un sentido de compromiso y responsabilidad con relación al bienestar individual y colectivo, de manera consciente, deliberada y constructiva”.

En este sentido, la cartilla plantea que para hacer efectiva esta participación, la Constitución de 1991 establece diferentes mecanismos de participación a nivel del ejercicio de los derechos y a nivel democrático, tanto de forma individual como colectiva. Además, esta participación se presentaría a diferentes niveles:

• Información (mantener a la comunidad informada frente a todos los aspectos que le conciernen)

• Consulta (analizar una temática para conocer la opinión de los actores)

• Decisión (pensar y planear una acción antes de llegar a la decisión conjunta y concertada)

• Control social (acciones que del seguimiento y vigilancia transciendan a la corresponsabilidad), y

• Gestión (acciones que con eficiencia y sostenibilidad tienden a resolver las necesidades de la comunidad)

Desde este planteamiento del texto, todos los niveles implican participación; sin embargo, estos no responden necesariamente a una relación de causa-efecto, y por tanto pueden darse de forma separada o complementaria.

En esta dinámica, los procesos de participación deben partir de espacios de interés, motivación, respeto, democracia, tolerancia, valoración y solidaridad, por lo cual comprender la cultura y dinámica de la comunidad, respetarla, brindarle información, comprometerla y generar un diálogo de saberes son condiciones necesarias para iniciar procesos participativos. No obstante, el documento no permite identificar con claridad la forma en que estas condiciones se alcanzarían de modo tal que no sea forzada o impuesta su aparición.

De igual forma, se hace un importante énfasis al desarrollo adecuado de procesos de articulación intersectorial, que al parecer se contemplan como pilar fundamental para el trabajo participativo alrededor de la SAN La intersectorialidad “se manifiesta a través de intervenciones coordinadas de instituciones de más de un sector social, en acciones destinadas a comprender y abordar situaciones relacionadas con el bienestar y la calidad de vida”. En este concepto se vuelve fundamental el reconocimiento de las potencialidades de cada institución, la división de responsabilidades para evitar la duplicación de acciones y el establecimiento de mecanismos de comunicación. A nivel de la SAN, la cartilla expone que el trabajo intersectorial debe tener enfoque territorial, proyectado hacia la prevención de la inseguridad alimentaria y nutricional (Insan) y la promoción de soluciones, contemplando la necesidad de mejorar los procesos de focalización para aumentar la efectividad de las acciones en SAN, así como el trabajo en red y el establecimiento de alianzas estratégicas.

Posterior a estos desarrollos conceptuales, el documento aborda descriptivamente un conjunto de herramientas y técnicas que los autores consideran útiles para el fortalecimiento de la organización comunitaria alrededor de la SAN Corresponden a propuestas metodológicas preexistentes que a un nivel práctico permiten principalmente la construcción de proyectos. A esto se suma un componente dirigido a dar pautas para la consolidación de grupos de trabajo alrededor de la SAN, para lo cual se relacionan los diferentes acuerdos y la normatividad existente a nivel nacional e internacional, y se describen algunos espacios de trabajo que se estiman relevantes, como los consejos de política social, los comités departamentales y municipales de SAN y los grupos familiares o comunitarios con proyectos de autoconsumo.

De este último desarrollo que el texto presenta deben destacarse dos situaciones en particular En primer lugar, al describir los comités de SAN se les define como un equipo integrado por diferentes sectores en el marco de la articulación institucional e intersectorial, donde los integrantes además tienen claridades conceptuales y están abiertos a escuchar propuestas comunitarias. En este orden de ideas, se puede entender que estos comités no tienen una representación efectiva de la comunidad y de las organizaciones comunitarias, pues su referencia principal es hacia las instituciones. Esto sería una posible barrera que se profundiza al establecer como prerrequisito la claridad conceptual, premisa que podría contribuir a la exclusión de un importante sector de la comunidad que, aunque claramente conoce a través de sus vivencias y experiencias lo que implica la SAN –y sobre todo la Insan–, posiblemente no domine los conceptos técnicos institucionalizados. Esto se correlaciona con la segunda situación, en la que se encuentra una ubicación tradicional de la familia y la comunidad en el rol de generadores de proyectos solo al nivel de autoconsumo, y sin la posibilidad de incidir en las políticas, los programas y proyectos que afectan todos los ámbitos de la SAN.

En conclusión, puede decirse que el enfoque de participación expuesto en este documento intenta comprender y visualizar la participación como un proceso en el que los diferentes actores de la comunidad se encuentran, en efecto, presentes, pero con diferentes roles, puesto que se resta importancia a la forma en que sus ideas inciden en la construcción de los planes de SAN. De hecho, es evidente que el nivel de decisión es lejano a la comunidad, y que incluso en un nivel de participación llamado decisión, esta debe validarse posteriormente con los entes institucionales. De allí que el enfoque de articulación intersectorial, muy resaltado en el documento, corrobora el rol de las instituciones como principales generadoras de acciones en política, pero, a la vez, de entes canalizadores del potencial ideario de la comunidad.

1.1.2. Experiencias de participación en SAN

• Experiencia de la Escuela Líderes Gestores y Notificadores en Seguridad Alimentaria y Nutricional.

El trabajo de grado de Guzmán Romero (2012) permite conocer la experiencia de la Escuela Líderes Gestores de la localidad de Kennedy en Bogotá. Esta escuela nace como uno de los proyectos de extensión de la Facultad de Medicina de la Universidad Nacional de Colombia. Como una idea gestada desde el Observatorio de Soberanía y Seguridad Alimentaria y Nutricional de la Universidad Nacional (Obssan-UN), se ha desarrollado en diferentes localidades de Bogotá y en otras ciudades del país, adaptándose y repensándose desde el particular contexto de cada región y con el apoyo de diferentes organizaciones e instituciones.

En el caso de la Localidad de Kennedy, la escuela

busca fortalecer la creación de Tejido Social a nivel barrial, está dirigida a líderes comunitarios reconocidos en los diferentes barrios de la Localidad Kennedy, y está pensada para brindar herramientas técnicas para la búsqueda de soluciones a las problemáticas de inseguridad alimentaria y nutricional que sufre la Localidad, partiendo del reconocimiento y gestión de alternativas de solución pertinentes y costo-efectivas Guzmán Romero (2012)

La escuela se desarrolló en espacios presenciales cada quince días, que incluyeron no solo el desarrollo de conceptos por parte de docentes y profesionales, sino también importantes espacios de discusión grupal que se sumaron a la realización de actividades prácticas dentro del territorio cotidiano de cada gestor. De esta forma, se trabajaban temas como la planeación gestión participativa, la formulación y gestión de proyectos, indicadores, participación y gestión local, el derecho a la alimentación y metodologías para la medición de la SAN.

Este trabajo de formación de gestores, según se identifica en el documento, ha permitido el fortalecimiento de habilidades desde el ámbito personal, en lo referente a la capacidad de hablar en público y expresar ideas, así como el aprendizaje del uso de herramientas tecnológicas de comunicación. En el ámbito institucional, los participantes reconocen sus derechos, las vías de exigibilidad, las instituciones y los servicios que prestan. A nivel metodológico, conocen y aplican herramientas para la medición de la SAN, pero también los procesos de formulación y gestión de proyectos, teniendo como marco la participación comunitaria, pues reconocen que la participación en la política pública es fundamental para el mejoramiento de la situación de su comunidad.

Así, tanto Jennifer Guzmán –en su posición de investigadora– como los propios gestores, reconocen la adquisición, no solo de conocimientos sino de habilidades alrededor de los derechos, de la SAN y de la política pública, que proporcionan confianza, autonomía y empoderamiento, en la esfera de exigibilidad del derecho a la alimentación, y especialmente en la formulación y socialización de propuestas comunitarias en pro de la SAN, todo en el marco de una concepción amplia e integral de la SAN y los derechos.

En conclusión, esta experiencia muestra el empoderamiento como una importante vía hacia el fortalecimiento de la participación comunitaria, la formación de actores comunitarios que participan de forma activa en la identificación de sus problemáticas, pero también para la formulación de soluciones desde sus experiencias. Es, quizá, una forma de trascender, de la concepción de participación como un requisito técnico de las políticas, hacia una participación en donde la comunidad sea protagonista y motive procesos de transformación social.

• A construção social de un sistema público de segurança alimentar e nutricional. A experiencia brasileira (Leão y Maluf, 2012)

Brasil ha tenido un importante recorrido en el campo de la implementación de políticas públicas orientadas a la garantía de la soberanía y seguridad alimentaria y nutricional y el derecho humano a la alimentación. En este sentido, el documento A construção social de un sistema público de segurança alimentar e nutricional. A experiencia brasileira presenta una nueva gobernanza para la eliminación progresiva del hambre y la pobreza. Además, allí se expone la forma en que las políticas de SAN han integrado la participación social.

En el marco de un proceso de redemocratización del país iniciado desde 1980, que permitió formar nuevas relaciones entre el Estado y la sociedad civil, y el establecimiento de nuevas formas de participación en las políticas públicas (por medio de los consejos de control social de políticas), se inicia el proceso de construcción de políticas públicas de SAN para el país, camino en el que toma importancia la formulación de una propuesta de Política Nacional de Seguridad Alimentaria para Brasil, elaborada por el movimiento de la sociedad civil llamado Gobierno Paralelo. Posteriormente, y en el marco de una situación social crítica, en alianza con otros militantes y especialistas en el tema, se formula el Proyecto Fome Zero (Hambre Cero) con la intención de contribuir a la construcción de una política nacional de SAN, propuestas que solo en el gobierno de Lula son adoptadas, iniciando un trabajo que abarca el combate del hambre y la pobreza, y la apertura de espacios para asegurar este tipo de políticas; de ahí que para 2006 se promulga la Ley Orgánica de Seguridad Alimentaria (Losan), y a través de ella se crea el Sistema de Seguridad Alimentaria y Nutricional (Sisan).

Según el documento en mención, el Sisan –un sistema que reúne a los diversos sectores del gobierno para coordinar las políticas alrededor de la SAN–, más que el resultado de una decisión del gobierno de turno, resulta de décadas de movilización y lucha social. Así entonces, desde el abordaje de los derechos humanos, ha colocado la dignidad humana y su empoderamiento en el centro de la discusión, puesto que dentro de sus intereses estuvo la creación de espacios para la participación y el control social en la formulación, implementación y monitoreo de las acciones de política, por medio de los Consejos de Seguridad Alimentaria y Nutricional (Consea), que se proyectan en Brasil como plataformas políticas que permiten el encuentro de la sociedad civil y el Estado.

Aunque estos consejos están conformados por representantes gubernamentales, en su mayoría los constituyen participantes de la sociedad civil (quienes tienen a su cargo la presidencia del consejo), sumados a representantes de organismos internacionales y algunas organizaciones observadoras, esto bajo un enfoque intersectorial (interlocución entre sectores gubernamentales y sociales) y de participación social. De esta forma se proyectan como un “ejercicio de democracia participativa que presupone la participación social en la construcción de políticas públicas de país” En consecuencia, esta apuesta exige, por una parte, la acción de representantes de la sociedad civil con capacidades propositivas fortalecidas, y por otra, la de funcionarios gubernamentales dispuestos a que sus acciones sean expuestas y validadas en espacios públicos, condiciones que a la vez hacen posible la emergencia de los diferentes intereses y conflictos existentes.

Los Consea se encuentran conformados en diferentes niveles: uno nacional, uno para cada estado y uno para cada municipio. En cada escenario, el Consea recibe, analiza y prioriza los avances de la Conferencia Nacional, Estadual o Municipal de Seguridad Alimentaria y Nutricional, que se reúne cada cuatro años. Las determinaciones y directrices elaboradas por el Consea continúan entonces el camino hacia su aterrizaje en políticas o planes en una tercera instancia: la Cámara Interministerial o Intersecretarial (dependiendo del nivel al que se dé) de Seguridad Alimentaria y Nutricional (Caisan). Vale la pena aclarar que antes de llegar al debate plenario del Consea, las formulaciones y propuestas se preparan en diferentes comisiones temáticas permanentes, y asimismo, pueden organizarse grupos de trabajo para el estudio de temas específicos. Finalmente, las decisiones tomadas y aprobadas por el consejo en pleno pueden manifestarse en resoluciones, recomendaciones o en una exposición de motivos que se dirige a la presidencia.

La apuesta del Consea ha generado controversias frente al nivel de incidencia de la participación social en las decisiones finales de las políticas públicas de SAN, considerando que el Consea nacional presenta una condición de “consejo de asesoramiento del Presidente de la República”, por lo cual las determinaciones que allí se tomen tienen un carácter propositivo y no son obligatorias para el Ejecutivo. Desde la perspectiva de Leão y Maluf, esto podría ser resultado de la pretensión de intersectorialidad del sistema, por lo cual hacer obligatorios los mandatos del Consea desconocería otros espacios de deliberación en política social que son igualmente legítimos e incluso portadores de más experiencia y madurez institucional (correspondientes a otros estamentos gubernamentales). De esta manera, la eficacia de las propuestas del Consea no solo dependen de su contenido, sino de factores políticos relacionados con las aspiraciones de sociedad y la coordinación intersectorial, así como de la capacidad de movilización y presión social para respaldar las decisiones de los consejeros.

Por último, es importante resaltar los aspectos que desde la experiencia brasileña se han encontrado para el desarrollo de un papel activo e informado, de asesoramiento público tanto por parte de los representantes del Gobierno como de los líderes de la sociedad civil. Así entonces debe conocerse en profundidad la realidad de la comunidad, identificar los grupos vulnerables, las políticas públicas que los acogen, ampliar la información sobre el presupuesto público, reconocer los problemas coyunturales, monitorear el desarrollo y la implementación de las determinaciones locales, valorar nuevas formas, lenguajes y potenciales de participación social, e invertir estatalmente en el desarrollo de las capacidades de sus funcionarios y consejeros.

1.2. Una mirada a las políticas públicas de seguridad alimentaria y nutricional en Colombia

La seguridad alimentaria y nutricional ha sido una preocupación constante en el mundo, por sus relaciones y consecuencias en el desarrollo humano. A nivel internacional, la Declaración Universal de los Derechos Humanos, el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, las Cumbres Mundiales sobre Alimentación, la Declaración del Milenio y, en Colombia, la Constitución Política de 1991, reconocen el derecho fundamental de toda persona a no padecer hambre.

Por tanto, las acciones encaminadas a garantizar el acceso a los alimentos y la nutrición de la población colombiana han sido temas asumidos de manera permanente por los diferentes gobiernos, sectores y entidades desde décadas atrás, por lo cual la inclusión de la seguridad alimentaria y nutricional en la política pública colombiana es resultado de una larga sucesión de enfoques, tanto conceptuales como de la forma de realizar la intervención, evolución que a la vez responde a las condiciones históricas nacionales, pero, en especial, a las características políticas y económicas mundiales.

En el tema agropecuario, en 1944 se crea el Instituto Nacional de Alimentos (INA; luego se llamaría Idema) con el cual se monta una red nacional para el abastecimiento de alimentos, que no solo compraba la producción, sino que además acercaba los productos a la población a precios subsidiados. Sin embargo, con la creciente producción de alimentos en el país a partir de los años 1960, progresivamente esta red se desmonta. En 1961, se conforma el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria (Incora), con el fin de resolver los problemas estructurales en el campo, relacionados principalmente con la inequidad y la ineficiencia en la distribución de los factores de producción, así como para avanzar en el proceso de modernización de la economía rural. No obstante, debe resaltarse que estos propósitos aún se encuentran retardados.

Simultáneamente, y en concordancia con la situación de América Latina, Colombia recibió la ayuda humanitaria del gobierno de Estados Unidos tras la Segunda Guerra Mundial. Se incluían programas enfocados hacia la nutrición y alimentación, que se complementaron con los programas dirigidos desde la Secretaría Nacional de Asistencia Social (Sendas), creada en 1954 por el gobierno de Rojas Pinilla, y que, entre otras acciones, se encargaba de la entrega de mercados a las familias más pobres (Señal Colombia, 2014). Sendas se ocupaba de la canalización de las ayudas internacionales recibidas, y se convirtió en la semilla para que en 1968 se creara el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF), y para que en 1969 se iniciara el Programa Nacional de Educación Nutricional y Complementación Alimentaria (Pronenca), con el objetivo de atender a los grupos más vulnerables a la desnutrición, a través de los servicios de salud y las escuelas primarias.

Para 1974, el Gobierno acordó el desmonte gradual de la ayuda alimentaria internacional y puso en marcha una política de nutrición y desarrollo rural, bajo la orientación del Departamento Nacional de Planeación (DNP, 2007), y con la creación del Consejo Nacional de Alimentación y Nutrición se estableció el Plan Nacional de Alimentación y Nutrición (PAN) y el Programa de Desarrollo Rural Integrado (DRI), el segundo para garantizar la disponibilidad y producción de alimentos en el territorio nacional. Estos tenían como un importante frente de acción el mejoramiento de las complejas condiciones socioeconómicas del campesinado, que con el Incora no habían sido resueltas. Sin embargo, en los años 1980 estos programas comienzan a desgastarse y, se podría decir, a ser reemplazados por planes de desarrollo enfocados a impulsar el campo.

A principios de los años 1990, en el país se da gran importancia al fomento de la lactancia materna. Con la participación en la Conferencia Internacional de Nutrición realizada en Roma, que comprometió a 159 países participantes a elaborar Planes Nacionales de Alimentación y Nutrición para disminuir los índices de desnutrición y hambre en el mundo, Colombia asume el compromiso, y en 1996, mediante documento Conpes n.° 2847, se aprobó el Plan Nacional de Alimentación y Nutrición (PNAN) 1996-2005, como herramienta intersectorial para abordar la problemática nutricional y alimentaria (ICBF, s. f.). En su ejecución, y como resultado de su evaluación, se establecieron avances en la disminución de la desnutrición, la ampliación de acciones y coberturas, el desarrollo de programas de complementación alimentaria y logros en la fortificación de alimentos, así como otros avances a nivel técnico y normativo.

Por su parte, en 1994, con la expedición de la Ley 160, se creó el Sistema Nacional de Reforma Agraria y Desarrollo Rural Campesino, se estableció un subsidio para la adquisición de tierras y se reformó el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria. Mediante esta ley se aspiraba dinamizar el mercado y facilitar el acceso a la propiedad, pues se propuso reformar la estructura social agraria por medio de procedimientos encaminados a eliminar y prevenir la inequitativa concentración de la propiedad. Sin embargo, los resultados estuvieron lejos de responder a las expectativas, especialmente en el caso del subsidio a la compra de tierras, puesto que se presentaron dificultades en la selección, negociación y compra de los predios.

Posteriormente, el Plan Nacional de Desarrollo 2002-2006 incluyó programas y proyectos tendientes a mejorar la seguridad alimentaria y nutricional de la población, siendo uno de los más relevantes la Red de Seguridad Alimentaria (RESA) (Gobernación del Chocó e ICBF, 2007). Simultáneamente, y en cumplimiento con las directrices internacionales, se define el documento Conpes Social 91 de 2005: “Metas y estrategias de Colombia para el logro de los objetivos de desarrollo del milenio - 2015”, en el que el país se compromete, entre otros objetivos, a erradicar la pobreza extrema y el hambre.

Durante todo este proceso histórico, el país únicamente contó con planes de alimentación y nutrición que orientaban el trabajo en el tema, pero sin contar con una expresión de política más amplia. De allí la importancia de que, en 2008, y en el marco del Plan Nacional de Desarrollo, en el país se haya establecido la Política Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional mediante el Conpes Social 113, producto, entre otras situaciones, de la necesidad de cumplir los compromisos adquiridos con los Objetivos de Desarrollo del Milenio, en la Cumbre Mundial sobre la Alimentación: cinco años después (junio de 2002) y en la Cumbre Mundial de Alimentación de 1996.

Según el documento Conpes 113 (Departamento Nacional de Planeación, 2007), “la política es el resultado de un proceso de participación y concertación entre entidades del nivel nacional, departamental y municipal, con organizaciones de la sociedad civil, organismos internacionales, universidades y gremios, entre otros, y por lo tanto se constituye en una política de Estado”. Por lo anterior, esta política va dirigida a la población colombiana, y requiere la realización de acciones que permitan contribuir a la disminución de las desigualdades sociales y económicas, especialmente en los grupos de población más vulnerables.

De forma general, el documento de la política establece un marco conceptual referente a la SAN, describe la situación actual en cada uno de los ejes mediante la utilización de diferentes indicadores y define los principales lineamientos de la política de SAN.

En este sentido, se establecen como principios orientadores el derecho a la alimentación, la equidad social, la perspectiva de género, la sostenibilidad, la corresponsabilidad, el respeto a la identidad y la diversidad cultural. De igual forma se dejan en claro siete estrategias que permitirían el alcance de los objetivos, las cuales, de forma general, se resumen en:

• Desarrollo de una estructura institucional moderna, multisectorial y dinámica.

• Implementación de la política mediante la formulación del Plan Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional (PNSAN), y de planes y programas departamentales, municipales, distritales o regionales de seguridad alimentaria y nutricional.