Государственное стратегическое управление

Рецензенты:

д-р экон. наук, профессор Ф. Ф. Рыбаков (СПбГУ)

д-р экон. наук, профессор А. Н. Петров (СПбГУЭФ).

Печатается по постановлению Редакционно-издательского совета экономического факультета Санкт-Петербургского государственного университета

Таблица 1. Этапы формирования теоретико-методологической основы государственного управления

Таблица 2. Эволюция научных школ менеджмента и моделей управления

Таблица 3. Эволюция концепций и содержание проводимых реформ государственного управления в XX–XXI веках

Таблица 4. Теоретико-методологическая база совершенствования регионального управления

Таблица 5. Децильное распределение объема реализации продукции по 400 крупнейшим российским компаниям в 2010 году

Таблица 6. Динамика децильных коэффициентов дифференциации по объему реализации продукции предприятий крупного бизнеса России

Таблица 7. Анализ традиционного и социального подхода к разработке стратегии социально-экономического развития региона

Таблица 8. Анализ ключевых подходов к стратегическому управлению регионом

Таблица 9. Основные источники информации для анализа системы управления на федеральном и региональном уровнях

Таблица 10. Основные интегральные индексные показатели для анализа социально-экономических процессов в странах мира

Таблица 11. Роль государства в экономике: различие неокейнсианства и неоконсерватизма

Таблица 12. Глобальные вызовы государственному сектору Таблица 13. Новые позитивные глобальные тренды развития государственного стратегического управления

Таблица 14. Распределение ролей и обязанностей органов государственной власти в рамках процессного подхода в управлении по результатам

Таблица 15. Виды бенчмаркинга Таблица 16. Региональные риски по типам субъектов Российской Федерации в 2009 году и система показателей их оценки

Таблица 17. Различия между ценностями и целями

Таблица 18. Направления согласования интересов государственной организации с заинтересованными лицами при определении общественной ценности в государственном стратегическом управлении

Таблица 19. Последовательность и содержание разработки стратегии в рамках концепции общественной ценности в стратегическом государственном управлении

Таблица 20. Подход администрации г. Шарлотт (США) к разработке видения и миссии города

Таблица 21. Оценка населением деятельности органов местного самоуправления г. Шарлотт за 2006–2010 годы

Таблица 22. Сравнительный анализ традиционного и ценностно-ориентированного подходов в стратегическом региональном управлении

Таблица 23. Фрагмент реализации концепции ценностно-ориентированного подхода на примере Программы социально-экономического развития региона

Таблица 24. Сравнение эффективности государственного управления и процессов регулирования предпринимательского климата в России и странах ближнего зарубежья

Таблица 25. Экономические характеристики альтернативных стратегий развития (пример)

Таблица 26. Стратегическое планирование экономических результатов и эффективности стратегий

Рисунок 1. Организационно-методологическая схема исследования процессов государственного управления

Рисунок 2. Междисциплинарные связи при формирования теоретико-методологических подходов исследования регионального управления

Рисунок 3. Система методологических и организационных основ развития регионов и формирования региональной структуры хозяйства

Рисунок 4. Анализ отраслевой структуры промышленности крупного бизнеса России в 2010 году по методу Бостонской консалтинговой группы (по данным рейтинга крупнейших предприятий России «Эксперт 400»)

Рисунок 5. Анализ отраслевой структуры инфраструктурного комплекса крупного бизнеса России в 2010 году по методу Бостонской консалтинговой группы (по данным рейтинга крупнейших предприятий России «Эксперт 400»)

Рисунок 6. Коэффициенты концентрации и децильные коэффициенты дифференциации (по данным рейтинга крупнейших предприятий России «Эксперт 400»).

Рисунок 7. Традиционный подход к управлению социально-экономическим развитием региона

Рисунок 8. Признаки стратегического подхода к управлению социально-экономическим развитием региона

Рисунок 9. Научные области (дисциплины) теоретического базиса стратегического регионального управления

Рисунок 10. Теоретическая база государственного стратегического управления

Рисунок 11. Развитие организационной подсистемы в пространстве двух S-образных кривых

Рисунок 12. Построение сценариев на основе учета анализа неопределенностей

Рисунок 13. Сценарии развития транспорта ЕС Рисунок 14. Традиционная модель процесса стратегического менеджмента

Рисунок 15. Организационная система общественного воспроизводства

Рисунок 16. Схема создания общественной ценности Рисунок 17. Соотношение понятий «общественная ценность», «общественное благо», «общественный интерес» и «полезность»

Рисунок 18. Элементы стратегии в рамках концепции общественной ценности

Рисунок 19. Классификация ценностей заинтересованных лиц Рисунок 20. Взаимоотношения руководителей и работников в рамках реализации концепции управления общественной ценностью

Рисунок 21. Адаптированный базовый набор перспектив в концепции сбалансированной системы показателей для стратегического управления регионом

К читателям

Предлагаемая книга посвящена фундаментальным научным исследованиям системы стратегического управления на федеральном и региональном уровнях: современного состояния, проблем, значения для социально-экономического развития страны и существующих основ для его модернизации. Авторский коллектив кафедры управления и планирования социально-экономических процессов экономического факультета Санкт-Петербургского государственного университета, сохраняя преемственность комплексных научных разработок, которые в разные годы инициировались по результатам обсуждений в рамках научных семинаров и ежегодных научно-практических конференций по актуальным проблемам менеджмента, расширяет сферу исследований, их применение для развития научного направления «стратегическое государственное управление на федеральном и региональном уровнях». По этим проблемам в мире выпускается ряд специальных изданий и научных трудов, но для России оно чрезвычайно важно, поскольку целостная общенациональная система стратегического управления пока не сформирована, она часто подменяется одним из составляющих его процессов – стратегическим планированием. Это существенно снижает эффективность комплекса управляющих воздействий на развитие социально-экономических процессов и, в условиях нарастающей неопределенности развития мировой экономики, свидетельствует о необходимости поиска новых подходов к формированию современной парадигмы управления государствами и регионами.

Монография подготовлена в рамках фундаментального научного проекта по приоритетной проблематике исследований экономического факультета СПбГУ на 2011–2012 годы «Стратегия модернизации: новое качество управления». Этот научный проект включал четыре связанных между собой этапа.

1. Анализ процессов формирования и развития научно-теоретической базы государственного и регионального стратегического управления и обеспечения их эффективности.

2. Анализ особенностей и теоретико-методологический принципов существующей системы государственного и регионального управления в России и разработка новых подходов к обеспечению эффективного государственного и регионального стратегического управления.

3. Разработка научных основ модернизации и концепции государственного и регионального стратегического управления.

4. Разработка теоретико-методологических рекомендаций для обеспечения эффективной модернизации системы стратегического управления на уровне государства и регионов.

5. Данная монография является результатом исследований по 1 и 2 этапам.

Каждый этап научно-исследовательских работ имеет научную логику развертывания своих основных положений. Она базируется на системном подходе и содержит ряд процедур: 1) изучение существующего положения, парадигм; 2) выявление проблем в развитии процесса; 3) формирование гипотезы; 4) построение концептуальной модели исследования; 5) применение методологии как совокупности подходов и методов (совокупность подходов, господствующих парадигм и существующих теорий, помогает получить новое знание); 6) обзор литературных источников и других информационных ресурсов (формирование информационной базы научного поиска); 7) подготовка программы исследования (составление структурированного и развернутого плана исследования); 8) формирование новых теоретико-методологический подходов; 9) разработка концепции; 10) разработка перспективных прикладных направлений применения результатов фундаментального исследования (рекомендаций для внедрения результатов в практическую деятельность и в учебный процесс; формирование перспективных направлений углубления исследований на базе сформулированных выводов).

В монографии отражены итоги работы по 1 этапу исследований. В работе проведены анализ и систематизация ряда концепций и моделей, применяемых в практике стратегического менеджмента фирм и адаптированных для государственного управления, исследованы теории социально-экономического развития стран и регионов, а также взгляды видных теоретиков с целью разработки теоретико-методологических основ концепции модернизации стратегического управления в России на федеральном и региональном уровнях.

В монографии был использован ряд теоретико-методологических подходов: системный, структурно-функциональный, междисциплинарный, ретроспективный, эволюционный, проблемный, процессный, пространственно-временной и др. Авторы опирались на совокупность общенаучных и специально-научных методов исследования: диалектический, анализа и синтеза, индукции и дедукции, сравнительного анализа, статистического анализа, систематизации (группировки, классификации, типологии), индексный, районирования, компьютерного анализа и пр.

В результате в предлагаемой читателям монографии теоретико-методологическая база проведенной научно-исследовательской работы выступает в виде совокупности обобщенных положений существующих теорий социально-экономического развития, концепций государственного управления и регулирования регионального развития и закономерностей его эволюции, категорий и раскрывающих их понятий, принципов, методов, функций.

На основе анализа эволюции государственного и внутрифирменного управления сделан вывод о том, что смена управленческих парадигм происходила именно вследствие нарастания неадекватности составляющих их теорий, концепций, методов, инструментов происходящим переменам в мировой экономике.

Результаты проведенного исследования и его выводы способствуют проведению дальнейших исследований теоретико-методологических особенностей и принципов существующей системы государственного стратегического управления в России, дают импульс разработке новых подходов к его модернизации, найдут отклик в деятельности органов исполнительной власти страны всех уровней. Книга будет полезна не только экономистам, сотрудникам органов управления, но и географам, политологам, менеджерам, а также всем специалистам, имеющим отношение к выработке и принятию важнейших решений о будущем развитии страны и управлении ее регионами и другими подсистемами.

Заслуженный работник высшей школы РФ, доктор экономических наук, профессор Санкт-Петербургского государственного университета

Ю. В. Кузнецов

Введение

В настоящее время в процессах управлении государством и регионами применяются теоретические и практические разработки, основанные на использовании новых подходов и методов управления. Наблюдается активность в разработке документов стратегического характера для страны и ее территорий, однако целостная концепция стратегического управления государством и регионами отсутствует. Поэтому предлагаемые авторами в данной монографии подходы к формированию концепции государственного и регионального стратегического управления нового качества и теоретико-методологические рекомендации по обеспечению эффективной модернизации системы стратегического управления на уровне государства и регионов могут явиться предпосылкой к формированию новой управленческой парадигмы в условиях глобализации экономики. Основная идея данной книги направлена на то, чтобы привлечь внимание всех заинтересованных участников к этой задаче общегосударственной важности и способствовать повышению уровня научной обоснованности принимаемых решений, совершенствованию методов и инструментов управления страной. В основу книги легли результаты исследований профессорско-преподавательского состава кафедры управления и планирования экономического факультета Санкт-Петербургского государственного университета, осуществленные в рамках выполнения первого этапа фундаментального научного проекта по приоритетной проблематике исследований экономического факультета СПбГУ на 2011–2012 годы – «Стратегия модернизации: новое качество управления».

Объектом исследования в монографии является формирующаяся система государственного стратегического управления Российской Федерации на федеральном и региональном уровнях.

Целью фундаментального научного исследования является разработка теоретико-методологических основ модернизации существующей системы государственного стратегического управления в России на федеральном и региональном уровнях.

Авторский коллектив для достижения заявленной цели исследования направил усилия своих научных поисков на последовательное решение следующих задач:

• разработать концептуальную схему исследования и проанализировать систему научных категорий и соответствующих им понятий государственного стратегического управления;

• проанализировать и систематизировать концепции государственного управления;

• обобщить и проанализировать положения и принципы основных теорий социально-экономического развития, планирования, прогнозирования, являющихся теоретической предпосылкой разработки концепции модернизации управления (новой институциональной экономической теории, конкурентоспособности, устойчивого развития и т. д.);

• обобщить и адаптировать к особенностям государственного управления теоретико-методологические подходы, концепции, методы, применяемые в практике корпоративного стратегического менеджмента;

• рассмотреть основные концепции модернизации экономики России и сделать выводы о возможностях использования положений концепций для разработки теоретико-методологических основ модернизации государственного стратегического управления на федеральном и региональном уровнях;

• провести анализ научных подходов и методов менеджмента и возможности их использования в стратегическом государственном управлении;

• рассмотреть ряд подходов к понятию «стратегическое государственное управление» в работах ученых и специалистов-практиков системы исполнительной власти;

• раскрыть теоретические разработки новой институциональной экономики и соответствующие им подходы в контексте развития и модернизации государственного стратегического управления;

• проанализировать существующие в России и мире методы оценки эффективности государственного управления;

• выработать систему предложений по разработке концепции стратегического управления, дальнейшем использовании результатов данного научного исследования и дальнейшем развитии научного направления «Государственное стратегическое управление» в Санкт-Петербургском государственном университете.

Теоретическую основу монографии составили многочисленные работы российских и зарубежных ученых по проблемам государственного управления, модернизации российской экономики, экономической теории, новой институциональной экономической теории, теории отраслевых рынков, менеджменту, стратегическому менеджменту, теории организации, конкурентоспособности, по стратегическому планированию, новым методам государственного и регионального управления, по пространственной и региональной экономике.

В качестве информационной базы в работе использованы разработки ведущих международных организаций, консалтинговых фирм, фондов, рейтинговых агентств, интернет-сайтов, Федеральной службы государственной статистики. Анализ нормативных правовых актов проводился с использованием базы данных компании «Консультант Плюс».

Сформированная теоретико-методологическая база исследования выступает как совокупность положений существующих теорий социально-экономического развития, концепций государственного управления и закономерностей их эволюции, категорий и раскрывающих их понятий, принципов, методов, функций. Поэтому в монографии для анализа процессов государственного управления специально применен управленческий научный подход (при вспомогательном использовании политологического, социологического, юридического подходов).

К особенностям данной книги можно отнести ряд положений. Авторы считают существенным влияние на государственное и региональное стратегическое управление содержания теорий и концепций менеджмента, стремление использовать наиболее эффективные методы организации и управления, заимствованные из бизнеса и системы управления корпорациями. Поэтому в монографии читатель сможет оценить приводимые научные аргументы в области влияния корпоративного управления на эволюцию управленческой мысли и, как следствие, на формирование моделей управления на уровне государства и регионов, которое представлено как результат анализа последовательности развития теорий и концепций и основных научных школ менеджмента.

Теория стратегического внутрифирменного управления (стратегического менеджмента) является ключевой, объясняющей и предсказывающей перспективы развития фирм в условиях рыночной экономики. Она имеет более чем 40-летнюю историю и динамично развивается, в то время как теория стратегического государственного управления находится только в стадии формирования, поиска основных принципов, закономерностей, подходов, методов управления и т. д. Содержание периодов развития государственного управления в России как на федеральном, так и на региональном уровнях научный коллектив рассмотрел через смену его основных парадигм: административной и менеджериальной, с элементами институциональной. Учтены ограничения менеджериального подхода в государственном управлении. Они выявились в процессе их реализации в развитых странах. Поэтому ориентация административной реформы государственного управления в России требует «перезагрузки» на доминирование стратегического подхода при использовании рациональных управленческих инноваций. В данной работе выявлены эти особенности на разных уровнях стратегического управления.

В зарубежных странах, имеющих неодинаковые условия социально-экономического развития, управленческие парадигмы доминировали в разные периоды, в разной последовательности. Основываясь на эволюционных тенденциях этих процессов, направлениях их развития в современный период, особенностях развития мировой экономики в условиях увеличивающейся неопределенности развития экономики, можно предположить, что доминирующей будет являться именно стратегическая парадигма. В данной монографии ей уделено особое внимание. Для более комплексного отображения исследуемого объекта теоретико-методологическая основа анализа представлена в виде системы теоретических положений, концепций, принципов, исследовательских приемов, раскрывающих некую общность подходов ученых из нескольких отраслей научного знания, общенаучных подходов, используемых в стратегическом государственном управлении, таких как: системный, эволюционный, институциональный, функциональный, программно-целевой, процессный, ценностно-ориентированный и др., а также подходов отдельных наук – политологического, социологического, юридического и т. д. Сделан вывод о необходимости формулирования интегрированного подхода. Интегрированный подход, по мнению авторов монографии, включает в себя преимущества всех рассмотренных подходов к стратегическому управлению, в том числе и на уровне регионов страны. Он дает возможность выстроить стратегию развития с возможностью оперативного управления ее реализацией, опираясь на имеющиеся ресурсы и основываясь на использовании программ, ориентированных на достижение стратегических целей с применением системы управления по результатам и последующей оценки реализации стратегии.

В книге конкретизированы состав и положения основополагающих теорий и концепций как базиса планируемой к разработке концепции модернизации государственного стратегического управления. Признается необходимость существенного влияния государства на процессы развития, но при этом подчеркивается, что системы, методы и формы стратегического государственного управления как важнейшего инструментария этого воздействия пока не разработаны. Реализация крупных преобразований неустойчивой экономики в устойчивую и экологически сбалансированную без доминирования стратегической направленности управленческих воздействий в новом быстро глобализирующемся мире невозможна. На этой основе в монографии сделан вывод о необходимости учитывать основные закономерности предложенных принципов, положений основных теорий социально-экономического развития для формирования концепции нового стратегического управления в стране. Для этого предложены определения ряда фундаментальных понятий в рамках категории «государственное стратегическое управление»: стратегическое управление, государственное стратегическое планирование, интегрированный мезоэкономический комплекс, региональные риски, а также новые принципы и методы государственного управления в условиях совершенствования системы, перехода к эффективному государству – оперативный учет изменений и проведение стратегического анализа внешней среды, новые методы сценарного прогнозирования, выявление и учет существующих стратегических рисков и др.

Авторский коллектив в процессе совместной работы конкретизировал состав системы информационных ресурсов для потребностей управления развитием социально-экономических процессов в Российской Федерации и субъектах Федерации. Для анализа современного состояния социально-экономического развития регионов и отдельных процессов регионального развития необходимо наряду с применением данных официальной российской статистики использовать опыт зарубежных исследований, расширять сферу областей, подлежащих детальному статистическому изучению, совершенствовать систему статистических показателей и методические подходы к проведению статистических исследований. Система статистических показателей, составленная с учетом мировой практики статистических исследований социально-экономических процессов, может стать основой для формирования целевых критериев качества управления в регионах, корректировки существующей системы оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Федерации, а также анализа и разработки системы оценки и поиска оптимальных параметров управляющих воздействий на социально-экономические процессы на федеральном и региональном уровнях.

Особое внимание в данной работе уделено инновационным методам системы стратегического менеджмента, которые могут быть применены в государственном стратегическом управлении: управление по результатам с учетом сбалансированной системы показателей; процессный подход и бюджетирование, ориентированное на результат, управление конкурентоспособностью, управление рисками, оценка регулирующего воздействия, анализ внешней среды и др. Особенности использования этих методов на федеральном и региональном уровнях, выявленные в исследовании, обязательно должны быть учтены при разработке основных направлений модернизации государственного управления и концепции стратегически ориентированного управления.

Для регионального уровня авторы предлагают направления формирования системы управления рисками, включающие понятийный аппарат, методику анализа, классификацию региональных рисков, оценку эффективности управления региональными рисками, систему мониторинга рисков; разделы по анализу, управлению рисками в стратегических документах развития федеральных округов, регионов; механизм их учета при формировании региональной политики, включая направления мониторинга, по которым оценивается эффективность деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Адаптация теорий новой институциональной экономики для совершенствования системы стратегического государственного управления обосновывается в работе на основе ценностно-ориентированного подхода и учета мнений заинтересованных лиц (стейкхолдеров).