Невоенные рычаги внешней политики России. Региональные и глобальные механизмы

В любом случае в 1990-е годы глобализация (вернее, та совокупность направляемых Западом и прежде всего США процессов, которые некорректно именовались глобализацией) приобрела четко выраженную идеологическую окраску и лучевой характер. Она представлялась процессом, зарождающимся в Америке и распространяющимся на весь остальной мир, способствуя его гомогенизации на западной основе. Данное восприятие было характерно не только в самих США, но и в большинстве других стран, в том числе в России. Дискуссия в основном велась между теми, кто приветствовал данное идеологическое и лучевое воздействие глобализации, и теми, кто его критиковал и противился. При этом правильность подобного восприятия сомнению подвергалась крайне редко[27]. Как бы то ни было, наиболее распространенное понимание глобализации серьезно способствовало закреплению в 1990-х годах именно либеральной англосаксонской традиции понимания природы внешнеэкономических связей и мировой экономики в целом. В соответствии с этой традицией главные факторы, обусловливающие развитие мировой экономики и внешнеэкономических связей, носят экономический и даже коммерческий характер, государственное же участие в них должно быть сведено к минимуму.

Следует отметить, что и объективные (а не вымышленные) процессы глобализации также способствовали закреплению именно этой либеральной трактовки внешнеэкономических связей и мировой экономики. Интернационализация на глобальном уровне, качественно возросшая интенсивность трансграничного взаимодействия, появление негосударственных игроков и возникновение глобальной перекрестной взаимозависимости – все это привело к значительному сокращению возможностей отдельных государств обеспечивать как собственную безопасность и экономическое процветание, так и международную безопасность и поступательное развитие мировой экономики. Иными словами, начали происходить процессы и явления, находящиеся как бы над государствами, за пределами их возможностей.

Параллельно буквально на глазах укреплялись позиции крупного бизнеса, особенно транснациональных корпораций (ТНК). В 1980–1990-х годах в моду вошло даже (надо сказать, весьма странное и методологически неверное) сравнение силы и способностей ТНК и отдельных государств по таким критериям, как объем доступных финансовых средств (годовой оборот и бюджет или размер ВВП), влияние на правительства других стран и т.д. Причем зачастую сравнение было не в пользу государств. На фоне ослабления государств и усиления ТНК складывалось впечатление, что государства повсеместно «отступают» и передают важнейшие функции управления мировой и даже национальной экономикой частному сектору. В связи с этим даже сформировалось одно из теоретических течений теорий глобального регулирования, в соответствии с которым глобальное управление осуществляется уже не столько государствами, сколько сложным конгломератом игроков, включающим и государства, и ТНК, и международные институты, и так называемое глобальное гражданское сообщество (международные неправительственные организации и проч.). При этом появлялись десятки книг и статей, посвященных анализу того, как негосударственные игроки в обход государств напрямую формируют глобальную повестку дня, выходят на уровень главных регулирующих международных институтов, вырабатывают выгодные для себя правила и нормы, особенно в сфере экономики, и т.д.

Поразительно, насколько объективные процессы сокращения индивидуальных способностей государств казались в 1990-е годы соответствующими и подтверждающими правильность базовых американских либеральных установок о «малом» государстве, государстве как «ночном стороже», его невмешательстве в общественную и экономическую сферы и т.п., соответственно придавая им еще большую силу и создавая впечатление их правильности в глазах остального человечества. Совмещение в тот период объективных процессов, связанных с глобализацией (начались процессы и явления, неподконтрольные отдельным государствам, а также снизились регулятивные возможности последних, особенно в отношении мировой экономики), и процессов, искусственно приписываемых глобализации (всеобщая унификация и либерализация), привели даже к появлению весьма популярной в 1990-е годы идеи о грядущем «отмирании» государств.

Указывалось, что в условиях глобализации как целостной единицы и перехода все большего числа процессов на глобальный уровень государства становятся иррелевантными и неспособными обеспечить даже свою базовую функцию – безопасность. Сокращение же индивидуальных способностей государств выставлялось как начало процесса отмирания. Все это, разумеется, вело к дальнейшему закреплению исключительно экономической и коммерческой трактовки внешнеэкономических связей и мировой экономики. Действительно, если государства слабеют, не в силах контролировать международные экономические процессы и тем более отмирают, их воздействие (в том числе и политическое) на внешнеэкономические процессы оказывается ничтожным.

Однако уже вскоре выяснилось, что подобные оценки оказались как минимум преувеличенными. Более подробный анализ внешнеэкономических связей показывает, что неэкономическая составляющая внешнеэкономических отношений оказывает на них весьма серьезное и в ряде случаев даже определяющее воздействие, что свидетельствует о неправильности устоявшихся «моноэкономических» трактовок внешнеэкономических связей и мировой экономики в целом. На деле существует достаточное количество примеров, демонстрирующих, что воздействие экономических и коммерческих факторов на внешнеэкономические и внешнеполитические отношения, а также на политику государства вообще, будучи, безусловно, ощутимым, вместе с тем нелинейно и весьма ограничено. Более того, многие факты доказывают, что подчас сами внешнеэкономические связи развиваются в соответствии с политической, а не коммерческой, логикой и интересами. Причем в последнее время удельный вес подобных примеров устойчиво возрастает.

Примером политической детерминированности внешнеэкономических связей были экономические отношения в рамках Совета экономической взаимопомощи (СЭВ), связывавшего СССР с коммунистическими странами Центральной и Восточной Европы. Они развивались не столько потому, что это было экономически выгодно его участникам, сколько в силу политической целесообразности, необходимости придать дополнительную сплоченность советскому блоку. Не будет преувеличением утверждать, что подавляющая часть экономических отношений Советского Союза с коммунистическими странами и государствами третьего мира определялась политическими целями и задачами: укрепление внешнеполитических позиций Москвы в ее глобальном противостоянии с Вашингтоном посредством поддержки социалистической ориентации. Однако пример Советского Союза не является наиболее показательным, так как вся его экономическая, в том числе внешнеэкономическая, деятельность носила централизованно плановый административный характер и осуществлялась государством.

Примеры политической обусловленности внешнеэкономических связей существуют и в капиталистических странах, в том числе в политике «флагмана» либерализма и «рыночного фундаментализма» – США. Классическим примером здесь является «план Маршалла» – оказание Соединенными Штатами беспрецедентной по масштабам экономической помощи странам Западной и Центральной Европы во второй половине 1940-х годов. Непосредственной и быстрой коммерческой выгоды от нее ни США как государство, ни американские компании не получали. Экономическая выгода носила для США долгосрочный характер: они создали мощный рынок, способный поглотить значительные объемы американской продукции, привязали его к себе и тем самым на несколько десятилетий избавились от неизбежных до того кризисов перепроизводства, обеспечили стабильные темпы роста. Однако вряд ли в 1946 г., когда принималось решение по «плану Маршалла», эти соображения превалировали. Решающую роль сыграл политический фактор – необходимость с помощью данного плана предотвратить приход в странах Западной Европы к власти коммунистов (он был весьма вероятен, так как именно коммунисты играли ведущую роль в антинацистском сопротивлении в оккупированных Германией странах и были весьма популярны после войны) и усилить будущих союзников по холодной войне, которая становилась тогда все более неизбежной.

Более современным примером являются экономические отношения США с Израилем, имеющие также исключительно политическую обусловленность. Они не приносят Соединенным Штатам какой-либо ощутимой коммерческой выгоды. Напротив, поддержка Вашингтоном еврейского государства серьезно осложняет жизнь американским компаниям в тех странах, где у Штатов есть масштабные экономические интересы, – в мусульманских государствах Персидского залива. Антиамериканизм и исламистский фундаментализм мусульман – в значительной степени результат поддержки Соединенными Штатами Израиля. Тем не менее с ним продолжается торговля, предоставляются кредиты, оказывается помощь и т.д.

Следует подчеркнуть, что даже экономические отношения США со странами Персидского залива, помимо колоссальной коммерческой выгоды американским нефтяным компаниям, служат реализации политических интересов Америки, а именно: укрепление политического влияния США в Европе, которая является главным потребителем ближневосточной нефти, и среди других потребителей черного золота. Гарантом поставок нефти являются именно США, которые с помощью своих компаний не только сами ее добывают, но и держат в Персидском заливе внушительный военный флот.

Равным образом в первую очередь политические факторы определяют экономическую политику США на постсоветском пространстве, ориентированную на создание в этом регионе инфраструктуры, прежде всего энергетической, которая бы скрепляла страны СНГ между собой и одновременно со внешними игроками и в которой не участвовала бы Россия. Цель такой политики заключается в экономическом стимулировании политического отдаления государств бывшего СССР от России и их сближения с подконтрольными США внешними силами (будь то Турция, страны НАТО и ЕС). Примерами подобной политики служат нефтепровод Баку – Тбилиси – Джейхан, являющийся всецело американским внешнеполитическим проектом[28], а также поддержка Вашингтоном проектов газопроводов, идущих в обход России. США одновременно стимулируют центробежные тенденции на постсоветском пространстве и укрепляют свою роль защитника безопасности Европы, в том числе энергетической. Евросоюзу посылается сигнал, что без участия США и их диалога со странами Закавказья и Средней Азии он не сможет реализовать задачи собственной энергетической политики в данном регионе.

Немало примеров политической обусловленности внешнеэкономических отношений существует и в действиях современной России. К ним относятся усилия Москвы по выстраиванию Таможенного союза в рамках России, Белоруссии и Казахстана и особенно в целом ее внешнеэкономическая политика в отношении Белоруссии. Данная политика проводится не столько в интересах российских компаний (в белорусском случае она чаще всего противоположна интересам российских коммерческих субъектов), сколько во имя политической цели реинтеграции хотя бы части бывшего СССР вокруг России. Длительное время экономическая политика России в отношении Украины в такой значимой сфере, как энергетика, также осуществлялась не в интересах конкретной российской газовой компании («Газпром»), а ради политической цели укрепления Киева в орбите российского политического влияния. Отказ в 2006 г. от данной стратегии и переход в энергетических отношениях с Украиной к коммерческим принципам и по сей день подвергается в России серьезной и небезосновательной критике.

Существует также значительное число примеров, показывающих ограниченность воздействия экономических факторов на внешнюю политику. Далеко не всегда развитость и масштабность торгово-экономических отношений между государствами определяет дальнейший характер их взаимодействия. Как отмечалось выше, для анализа и прогноза отношений между странами, между которыми существуют развитые торгово-экономические связи, играющие важную роль в их экономиках, была создана концепция комплексной взаимозависимости. Однако следует признать, что она показывает лишь частичную и весьма ограниченную картину отношений между экономическими и политическими факторами. Демонстрируя влияние экономики на политику, эта концепция не учитывает обратного воздействия – политики на экономику, которое, как показывает практика, велико даже в тех случаях, когда между странами существует тесное экономическое сплетение, которое, казалось бы, очень трудно разорвать.

Хрестоматийным примером невозможности дать правильный прогноз отношений между странами на основе исключительно экономических факторов является книга знаменитого английского публициста и пацифиста, лауреата Нобелевской премии мира (1933) Нормана Энджелла «Великая иллюзия» (1910)[29]. В ней за четыре года до Первой мировой войны автор указывал на крайнюю нежелательность и даже невозможность с точки зрения здравого смысла войны между Великобританией и Германией ввиду существовавшей между ними экономической взаимозависимости (которая на начало XX в. действительно была весьма масштабной). Великой иллюзией Энджелл назвал бытовавшее тогда мнение о способности победителя экономически обогатиться за счет проигравшего. Опять-таки с учетом экономической взаимозависимости между потенциальными противниками он указывал, что колоссальный экономический удар будет нанесен непременно по обеим сторонам. Несмотря на то что, по сути, теоретические утверждения автора о негативных экономических последствиях войны как для побежденных, так и для победителей были правильными, перекрестная экономическая взаимозависимость между европейскими империями начала XX в., в том числе между Германией и Великобританией, не смогла предотвратить Первую мировую войну.

Более современным примером однобокости концепции комплексной взаимозависимости применительно к анализу отношений между странами с развитыми торгово-экономическими связями, являются отношения между странами Балтии и Россией в начале 1990-х годов. К концу 1980-х годов между ними, особенно у балтийских республик, существовала колоссальная экономическая взаимозависимость. На РСФСР приходилось около 90% товарооборота Эстонии, Латвии и Литвы. За исключением Литовской республики зависимость стран Балтии от России в энергетике была 100%-ной. Казалось бы, данная реальность должна была, исходя из концепции комплексной взаимозависимости, соответствующим образом предопределить внешнюю политику балтийских государств и стимулировать дальнейшее развитие или, по крайней мере, поддержание на имевшемся уровне торгово-экономического сотрудничества. Однако странами Балтии был взят прямо противоположный курс – враждебная в отношении России внешняя политика, выстраивание собственной идентичности на основе противопоставления России и всему русскому и, наконец, максимальное сокращение экономического взаимодействия. Причины этого носили всецело политический характер. Экономическая реальность противоречила политическим устремлениям и политической идеологии новых политических элит прибалтийских республик, и в конце концов экономика была вынуждена уступить. Уже к середине 1990-х годов на Россию приходилось не более 30% товарооборота Эстонии и Латвии, и даже меньшая доля Литвы. За исключением транзита российских энергоносителей экономики балтийских республик по исключительно политическим причинам были переориентированы на Запад.

Наконец, нынешние отношения России с некоторыми странами – членами ЕС, другими европейскими государствами и Евросоюзом в целом также являются наглядным свидетельством неспособности экономических факторов всецело определять не только внешнюю политику государств, но и даже дальнейшее развитие внешнеэкономических отношений между ними. Сравним, например, отношения России с Германией и Италией, с одной стороны, и Польшей и Украиной, с другой. И с той и с другой группой стран у России, вне всякого сомнения, существует экономическая взаимозависимость. При этом российско-польские и тем более российско-украинские экономические отношения имеют гораздо более глубинную основу, чем, скажем, торгово-экономическое взаимодействие между Россией и Италией. Однако политические и экономические выводы, которые и Россия, и указанные страны делают из этой взаимозависимости, сама оценка этой взаимозависимости и, наконец, ее воздействие на внешнеполитические отношения принципиальным образом отличаются.

В случае с Германией и Италией данная взаимозависимость – фактор, способствующий дальнейшей интенсификации их торгово-экономических отношений с Россией, запуску новых проектов в экономической сфере, а также укрепляющий их политическое партнерство и удерживающий стороны от каких-либо резких политических шагов в отношении друг друга. Действительно, Германия и Италия, будучи крупнейшими торгово-экономическими партнерами России в ЕС, одновременно являются ее важнейшими политическими партнерами. Иными словами, отношения развиваются в полном соответствии с концепцией комплексной взаимозависимости. Сама же подобная взаимозависимость рассматривается политическими элитами трех стран как явление всецело позитивное.

Даже если отдельные политические деятели консервативной направленности (прежде всего в Германии) время от времени спекулируют так называемой энергетической зависимостью от России и целесообразностью ее ослабить, то, приходя к власти, они, как правило, отказываются от этих воззрений и проводят политику, нацеленную на дальнейшее укрепление отношений с Россией. Давление со стороны немецкого бизнеса и его лоббистских представителей, которые заинтересованы в усилении экономического сотрудничества с Россией, в конечном счете, берет верх. Пример тому – поддержка нынешним канцлером ФРГ А. Меркель запущенного при ее предшественнике Г. Шредере проекта «Северный поток», а также проекта приобретения Сбербанком России значительной доли немецкого концерна Opel, несмотря на то что первоначально она занимала в отношении нашей страны весьма критическую позицию.

В случае же с Украиной и Польшей ситуация практически зеркально противоположная. Существующая между ними и Россией экономическая взаимозависимость трактуется сторонами исключительно негативно, вплоть до того, что она объявляется угрозой безопасности этих стран, и все предпринимают целесообразные шаги, нацеленные на ее снижение. Россия ведет против польских товаров периодические «торговые войны» (например, «мясная война» 2005–2007 гг.) и стремится в перспективе ограничить (по возможности) транзит своих энергоносителей по территории Польши. Проекты «Северный поток» и «Южный поток», являющиеся главнейшими приоритетами энергетической политики России, прямо нацелены на сокращение российского энерготранзита по украинской территории, тем самым снижая экономическую взаимозависимость двух стран. Разрушаются кооперационные связи между предприятиями России и Украины, например, в авиастроении.

Со своей стороны Украина препятствует участию российских компаний в приватизации украинских предприятий, о чем, в частности, прямо заявил в августе 2009 г. Президент РФ Д.А. Медведев, а также периодически муссирует тему энергетической зависимости от России и необходимости ее снижения. Так, Киев время от времени предлагает проекты проходящих по украинской территории, но в обход России газо– и нефтепроводов («Белый поток», «Одесса – Броды – Гданьск»), призванных соединить рынки ЕС с каспийскими энергоресурсами. В середине же августа 2009 г. один из главных претендентов на президентский пост в Украине на предстоящих в январе 2010 г. выборах – премьер-министр страны Ю.В. Тимошенко – заявила, что одним из главных приоритетов ее правительства будет снижение энергетической зависимости от России, в том числе путем развития атомной энергетики. В Польше так называемая энергетическая зависимость от России тоже рассматривается как одна из главных угроз ее национальной безопасности. Часто озвучиваются проекты закупки энергоносителей не у России, а у стран Западной Европы или же у таких энергоэкспортеров, как Норвегия, Нигерия, Венесуэла, страны Персидского залива и т.д.

Политические отношения между Россией, с одной стороны, и Польшей и Украиной, с другой, также, несмотря на экономическую взаимозависимость, остаются крайне холодными, если не сказать враждебными. Варшава является одним из принципиальных оппонентов России в НАТО и ЕС и проводит политику на максимальное дистанцирование нашей страны от европейских дел при параллельном оттягивании от нее стран СНГ, в первую очередь Украины. Внешнеполитический курс современного Киева, как опять-таки откровенно заявил в августе 2009 г. Президент РФ Д. Медведев, также носит антироссийский характер. Примеры – курс на вступление в НАТО, проблема Черноморского флота, поддержка режима М. Саакашвили, энергетические отношения с ЕС и т.д. При этом после ухода с поста В.А. Ющенко внешняя политика Украины радикальным образом не изменилась. Как указала еще в августе 2009 г. премьер-министр страны Ю.В. Тимошенко, при ее руководстве базовые направления украинкой политики, в том числе так называемый европейский и евро-атлантический выбор, останутся без изменений. Наконец, сама Россия проводит весьма прохладный внешнеполитический курс в отношении как Киева, так и Варшавы.

Оба примера свидетельствуют о том, что и в первом, и по втором случае экономические факторы не играют решающей роли и, что самое главное, экономические взаимоотношения не развиваются самостоятельно, как бы отдельно от отношений политических. В отношениях России и с Германией и Италией, и с Польшей и Украиной имеет место сочетание экономических и политических факторов. При этом именно последние оказывают превалирующее значение на развитие как политического, так и торгово-экономического взаимодействия. Именно от политического решения руководства государства зависит, какую оценку получит существующая экономическая взаимозависимость – позитивную или негативную, а также будет ли эта взаимозависимость увеличиваться или сокращаться.

Приведенные примеры показывают, что политические отношения и приоритеты могут быть не только самостоятельны от экономических, но и приобретать над ними приоритет, выступая детерминантом развития отношений как в политике, так и в экономике. Факт существования экономической взаимозависимости оказывает влияние на развитие политических и экономических отношений между государствами, но не определяет их развитие. В случае, если политические факторы благоприятствуют развитию экономического сотрудничества, уже накопленный экономический потенциал, экономическая взаимозависимость способствуют дальнейшей интенсификации этого сотрудничества. Оно развивается быстрее и успешнее, чем развивалось бы в случае, если бы факта экономической взаимозависимости не было. Если же политические факторы, напротив, говорят о целесообразности минимизации отношений с тем или иным государством, об оказании на него негативного воздействия, экономическая взаимозависимость выступает в роли своего рода «смягчающей подушки», которая предотвращает принятие в отношении данного государства каких-либо радикальных шагов и делает процесс минимизации сотрудничества более мягким и постепенным.

Несмотря на масштабное влияние, оказываемое неэкономическими, прежде всего политическими, факторами на развитие внешнеэкономических связей и мировой экономики, в науке все еще преобладает экономоцентричная традиция, сводящая их логику к коммерческим факторам. На сегодняшний день в экономических и, надо сказать, политических науках отсутствует научная теория, которая давала бы целостную и всеобъемлющую картину внешнеэкономических связей и мировой экономики, учитывающую как экономические, так и все многообразие политических факторов, оказывающих влияние на их развитие.

Из существующих в современной науке направлений в наибольшей степени воздействие политических факторов на экономику показывает так называемая концепция секьюритизации (securitization), разработанная копенгагенской школой и относящаяся к теории международных отношений[30]. Согласно данной концепции разработанной классиками названной школы Барри Бузаном и Оле Вэвером[31], если какая-либо проблема или сфера жизнедеятельности, в том числе внешнеэкономические связи или даже часть этих связей, начинают рассматриваться сквозь призму безопасности и становятся частью общего дискурса безопасности, то их характер, логика развития и восприятие государством в корне изменяется. Данная проблема или сфера жизнедеятельности начинает рассматриваться прежде всего сквозь призму отсутствия или наличия в ней угроз безопасности, а также путей их преодоления, другие же составляющие этой проблемы (например, коммерческая выгода или экономическая эффективность) отходят на второй план. Кроме того, качественно меняется их приоритетность. Если та или иная проблема секьюритизируется, то она, возможно, из разряда второстепенных сразу превращается в наивысший приоритет, приобретает характер экзистенциальной угрозы и начинает требовать неотложных мер, пусть даже в ущерб другим сферам жизнедеятельности и проблемам. Иными словами, данная сфера перестает жить своей естественной и исконной жизнью, а начинает жить и развиваться по законам безопасности. Отсюда в русскоязычной научной литературе термин «секьюритизация» часто переводится как «обезопаснивание».